港口危險貨物運輸的管理現狀及相關法律規范的探討

□ 郭玉梅 竇占祥

隨著我國港口經濟和社會技術的迅猛發展，港口危險貨物運輸已成為海上危險貨物運輸領域的一個重要組成部分。目前，我國港口危險貨物運輸的研究無論是在學理研究方面，還是在實務操作方面，都顯現出諸多的特點。在這種情況下，港口危險貨物的運輸相關法律問題的研究廣受航運界和學術界的關注。本文主要對我國港口危險貨物運輸管理的現狀及相關的法律規范以及存在的問題進行探討。

一、我國港口危險貨物運輸管理現狀

1.我國港口危險貨物運輸基本情況。

近年來，我國國民經濟和對外貿易發展迅速，危險貨物的運輸量呈逐年上升趨勢，碼頭的專業化作業能力也在不斷加強。目前，我國在危險貨物運輸能力上，上海港和青島港一直居于前列。

據統計，進出上海港和青島港的危險貨物涉及到 《國際海運危險貨物規則》中所列的九大類、上百種危險貨物。2010年進、出及危險貨物集裝箱，包括可移動罐柜，兩大港口累計達1.2億t，占到全國進出口總量的一半以上。其中一級易燃、易爆、氧化、劇毒、腐蝕類危險貨物占進出口箱量的50%。

目前我國多數港口對危險貨物碼頭進行了區域劃分。比如上海港根據管理歸屬將危險貨物碼頭，分為港區危險貨物碼頭、貨主專用危險貨物碼頭和內河危險貨物碼頭三大類。危險貨物碼頭進行區域分類有助于增強碼頭的專業化作業水平。

危險貨物運輸作業呈現以下特點：一是危險貨物敏感度高，爆轟速度、威力和猛度等各項參考指標都高于同類貨物，機械操作技術難度大，要求高，貨主租用專船整船運輸增多；二是危險貨物運輸點多面廣、分布廣泛，涉及作業眾多，有化工、石油化工、電力、輕工、倉儲、交通運輸、食品、民用燃料等行業；三是作業種類齊全，涉及危險貨物名錄的幾大類危險貨物；四是事故危害性大。由于危險品自身所具有的易燃、易爆、毒害、腐蝕、放射、以及污染環境等特性，一旦發生事故，如果不及時采取有效的應急措施，將造成重大人員傷亡和財產損失。當然，我國的港口企業對安全生產都相當重視，港口危險貨物安全情況基本穩定。總體安全狀況是：大型港口企業好于小型港口企業，港區碼頭好于貨主碼頭。

2.港口危險貨物運輸的作業安全問題。

港口危險貨物運輸存在的最大問題就是港口危險貨物的作業安全問題。港口危險貨物作業存在安全隱患。這些不安全因素主要來自貨物本身的理化性質以及外界的環境條件。當出現碰撞、摩擦、熱、火、水等外界條件的影響，或性質互不相容物質的混裝以及通風不良、積熱不散，包裝破損等，往往會造成嚴重事故。

港口危險貨物作業存在以下不安全因素：

（1）危險貨物自身的特性。如易燃液體具有易揮發性和蒸氣燃爆性、高度易燃性、受熱膨脹性、高度流動擴散性，與強酸、氧化劑劇烈反應性、毒害性、易聚積靜電等特性。一般燃燒和爆炸下限低、范圍寬、且燃爆和著火能量極小。

（2）裝運條件因素。危險貨物的運輸、裝卸、儲存條件如包裝、積載、隔離等因素對事故發生也有影響。在包裝危險貨物運輸安全方面，貨物的包裝至關重要，既能保護危險貨物質量和數量的完整，也是防止運輸裝卸過程中發生燃燒、爆炸、腐蝕、毒害等事故的重要措施，是安全運輸的基本條件之一。但在實際工作中由于包裝容器強度不夠，或者包裝襯墊材料選用不當，可能導致容器破損，化學物料泄漏，引發事故。

閆化然(1986—)，男，安徽亳州人，講師，博士生，研究方向為船舶交通工程。E-mail:455596621@qq.com

（3）人的因素。有些從事危險貨物運輸裝卸的工作人員，法律意識淡薄，文化素質低，專業知識有限。從業人員對危險貨物相關的法律法規知識了解很少，違章運輸，甚至非法運輸；對所裝運的危險貨物的危險性也知之甚少，一旦貨物發生泄漏或引起火災等事故，不能在第一時間采取有效措施，制止事態擴大。從業人員流動頻繁，影響技術水平的進一步提高。還有的裝卸人員違反操作規程，不按規定裝卸，都容易導致事故發生。

（4）物的原因。小型船舶不適航、不適裝，形成水上危險貨物運輸在承運、裝卸、作業過程中的安全隱患；設備處于危險狀態；裝置現場的設施不良；缺少防火、防爆安全裝置和設施；缺少警戒設備；缺少保護性裝具等。

（5）管理的原因。包括管理人員不稱職；管理體制不適應、規章制度不健全、技術力量不強等。

二、我國港口危險貨物運輸法律規范

1.技術性法律規范。

由于危險貨物運輸的技術性較強，我國在借鑒國際公約的基礎上，制定了專門的技術性規范來調整港口危險貨物運輸。危險貨物運輸區別于一般貨物運輸的一個突出特點是運輸的安全性。尤其是在港口中轉運輸過程中，一旦發生事故，將造成岸上不特定多數人生命財產損失，危及到公共安全，嚴重事故都將可能摧毀一座港口。因而，為確保港口危險貨物的運輸安全，對危險貨物運輸的技術性規范水平提出了相當高的要求。

我國制定了許多有關危險貨物運輸的技術性法律規范。目前，涉及到港口危險貨物運輸的技術性法律規范主要是一些行政法規、部門規章和國家標準。

在 《中華人民共和國道路運輸條例》、 《危險化學品安全管理條例》、 《道路危險貨物運輸管理規定》這些規范中都涉及到有關危險貨物運輸管理的內容，但是規定較為籠統、概括，缺乏實踐的指導意義。不過，對于危險貨物運輸管理最具有指導性的是相關的國家標準，而且值得一提的是這些國家標準通常是同國際接軌，較為具體、系統、全面。

國家標準通常包括強制性標準和推薦性標準。其中，強制性標準是具有法規性質的技術性規范。可見，這些國家標準也是危險貨物法律體系的重要組成部分。

2.管理規范。

我國高度重視海上危險貨物的運輸安全，尤其是港口危險貨物的作業安全。在港口危險貨物運輸管理方面，我國頒布了諸多規范性的法律、法規和政策。早在1983年，全國人大常委會就已經通過了 《海上交通安全法》，但僅有兩條相關規定。該法的法律責任一章也未對相關違法行為的處罰作出非常明確具體的規定。對于違章的處罰主要是適用 《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》。該規定作為部門規章不能很好地滿足加大對危險貨物違章處罰力度的需要。此后于2000年頒布實施了 《海洋環境保護法》。從2004年1月1日起， 《港口法》、《港口危險貨物管理規定》 （交通部2003年9號令）和《船舶載運危險貨物安全監督管理規定》 （交通部2003年10號令）同時生效。其它關于危險貨物的管理規定主要有 《船舶載運危險貨物安全監督管理規則》、 《集裝箱裝運危險貨物監督管理規定》、 《船舶載運外貿危險貨物申報規定》等。

三、我國港口危險貨物運輸法律規范存在的問題

如上所述，我國涉及港口危險貨物運輸管理的法律規范主要是技術規范和管理規范。總體上看，我國港口危險貨物運輸管理的法律規范缺乏系統性、規范性和可操作性。具體主要存在以下三方面的問題：

1.技術性規范過于概括，缺乏操作性。一直以來，我國對港口危險貨物運輸安全重視不夠，相關的技術規范內容較少，也不夠完善。目前，我國的危險貨物運輸管理的技術性規范主要是各類國家標準，也有相關的行政法規和部門規章涉及到部分內容。這類國家標準對危險貨物的包裝、標識以及裝卸運輸的相應問題作了規定，但是卻不夠全面、具體。例如，我國的危險貨物名錄對危險貨物的列舉不夠全面，有部分具有危險性的貨物并沒有列入我國危險貨物名表，這對于危險貨物的運輸安全和海上運輸安全都是十分不利的。此外，對于危險貨物的包裝、標識以及裝卸等內容的規定，都是適用一般危險貨物的原則性規定，對于某些具有特殊性質的危險貨物應當在這部分規范中予以特別規定，這樣才更具操作性，長遠來看，也更加有利于我國危險貨物運輸法律法規同國際接軌。

2.法律位階較低，導致執法管理力度不夠。我國的港口危險貨物運輸的相關內容大多散見于海洋環境保護的部分法律、法規中。例如在 《海洋環境保護法》中，對這部分內容僅有幾條規定，而其它主要對港口危險貨物運輸管理內容作出規定的大部分是規章和政府的某些政策。由于港口危險貨物運輸管理的立法位階較低，對相應的違法行為并不能起到較好的威懾作用。隨著我國危險貨物運輸的迅猛發展，目前的港口危險貨物運輸管理的法律法規，除了 《海上交通安全法》、 《海洋環境保護法》以外，其它規定的法律層級較低，由于海上危險貨物運輸的快速發展和港口管理職責的加強，這些規定在加強港口危險貨物運輸管理方面已不能起到一個很好的監督管理效果。

3.多部門管理，職能劃分不明確。根據我國港口危險貨物運輸管理的法律、法規，我國港口危險貨物運輸管理部門有海事部門、海關部門、環保部門以及有關港口管理部門。各級海事管理機構履行 《海上交通安全法》、 《海洋環境保護法》、 《水污染防治法》、 《內河交通安全管理條例》、 《水上安全監督行政處罰規定》等國家法律、行政法規、規章中 “港務監督”、 “港航監督”、 “港監機構”的管理和處罰職責；海關嚴格按照 《中華人民共和國海關關于境內公路承運海關監管貨物的運輸企業及其車輛、駕駛員的管理辦法》 （〔2005〕總署第121令）的有關規定，嚴把運輸企業危險品資質的審核關，加強海關對運輸企業車輛及駕駛員的監督管理等；港口公安機關對港口內的危險品作業按照中華人民共和國相關法律執行。多部門分散管理，權責不明確，不能很好地形成管理合力，容易造成混亂，浪費行政資源。

所以，在港口危險貨物運輸管理法律體系的完善中，有必要制定調整危險貨物運輸的統一立法，補充頒布相關的實施細則，從而達到危險貨物運輸管理的立法系統化，加大對危險貨物運輸的監督管理工作。