農村集體土地改革腳步漸緊

王全寶

8月31日，由國土資源部、財政部、農業部聯合組成的全國加快推進農村集體土地確權登記發證工作領導小組成立。

在會上，領導小組組長、國土資源部副部長王世元坦承，農村集體土地確權登記發證工作涉及農村社會基礎的穩定，具有重要的經濟、政治和社會意義。

此一周前，8月23日，中央政治局剛就完善土地管理制度問題研究進行了第三十一次集體學習。

有輿論認為，未來的土地政策有“收緊”之向。不過，中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，農村集體土地確權登記旨在劃清集體與國有土地之間的界限，為下一步土地改革奠定基礎。

確權先行

實際上，農村集體土地確權登記是農村土地承包經營權登記試點工作的內容之一。

今年2月，農業部發布了《開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》，隨后，農業部會同財政部、國土資源部、中農辦、國務院法制辦、國家檔案局聯合成立了全國農村土地承包經營權登記試點工作領導小組。其中，國土資源部門負責協調農村集體土地所有權的確權登記發證。

黨國英認為，通過登記試點，以此探索完善農村土地確權登記頒證制度，進而通過流轉賦予農民更加充分的土地承包經營權。

實際上，這種先確權后流轉的改革方式在地方已有實踐。

2007年6月7日，成都市正式獲批成為“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”之后，次年，成都市提出全面的農村產權改革，其首要內容就是土地確權。

成都市的土地確權不僅明確界定土地的集體所有權，而且要明確界定所有農村耕地、山林、建設用地與宅基地的農戶使用權或經營權，以及住宅的農戶所有權。

曾多次去成都調研土地改革的北京大學國家發展研究院院長周其仁教授認為，如果不以確權為前提和基礎，貿然發動大規模的土地流轉，那么這個流轉的主體就可能不是農民，而是其他權力主體，從而使土地流轉成為其他權力主體侵犯農民財產權利的又一輪機會，那樣就背離了城鄉統籌的初衷。

在地方實踐的基礎上，2008年中央“1號文件”提出，“加強農村土地承包規范管理，加快建立土地承包經營權登記制度”。2009年 “1號文件”進一步要求，“穩步開展土地承包經營權登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書落實到農戶”。而2010年中央“1號文件”再次強調，“擴大農村土地承包經營權登記試點范圍，保障必要的工作經費”。

今年國務院辦公廳關于落實2011年中央“三農”政策措施分工的通知要求，“加快推進農村集體土地所有權、土地承包經營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權確權登記頒證，落實工作經費”，這意味著中共中央高層對土地承包經營權登記工作高度重視，中國農村土地改革腳步漸緊。

黨國英認為，土地改革首先要“產權明晰”，這是為下一步完善土地制度做功課。2008年10月19日，中共十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出新一輪土地改革要“按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度。”

今年5月13日，國土資源部地籍管理司司長朱留華向媒體表示，凡是進入市場流轉的經營性集體建設用地使用權，必須經過確權登記，做到產權明晰、四至清楚、沒有糾紛，沒有經過確權登記的集體建設用地使用權一律禁止流轉。

由此可見，對于今后土地改革，“確權”是關鍵一環。

經過近三年對成都土地制度改革實踐的跟蹤調查，周其仁認為只有以確權為基礎的土地流轉才能實現同地、同權和同價。“這個邏輯順序不可顛倒，否則一哄而起的土地流轉，有可能歪曲改革并讓改革背上黑鍋。確權先行，消除了土地制度改革的系統性風險”。

以改革促穩定

9月4日，“中國拆遷：行政權與司法權之平衡”研討會在北京召開，眾多學者以及國家法制部門的工作人員就土地拆遷等問題展開研討。

與以往不同的是，研討會上有六七十名拆遷戶在場。幾天前在聽說召開拆遷研討會后，這六七十名拆遷戶就從全國各地趕到北京，其中江蘇、山東、河北等經濟發達省份的比例最多。

近幾年，因拆遷引發的自焚等事件、因土地征用引發的群體性事件層出不窮，有學者指出，群體性事件背后皆與土地被征收、征用有關，土地改革已近臨界點。

長期研究抗議政治學的同濟大學政治與國際關系學院教授謝岳在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，城市化進程中，一定會面臨政府與農民爭地的現象，作為生產資料的土地，如果農民沒有支配權，那么也就無“談判權”，最終導致農民在博弈中受損。

謝岳直陳，20世紀70年代末以來的有關土地改革政策一直在兜圈子，并沒有出臺解決根本性問題的政策。“中國的政治根基在農村，而現在執行的土地政策有動搖農村穩定性的風險。”

黨國英也認為，確立城鄉居民土地財產權漸進改革的原則是政治改革要穩，經濟改革要快，經濟改革給政治改革創造條件。但幾十年里土地制度改革幾無進展，由此引起的社會問題已經影響到政治安定。

黨國英舉例稱，去年，山東等地出現農民“被上樓”“強迫上樓”事件，引起中央高層關注。今年4月2日，國務院發布《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》嚴禁農村強拆、強建、強迫農民上樓。

現實中，土地供應面臨兩難困境，一方面18億畝的耕地紅線要守住；另一方面，我國正處于加速城市化的階段，城市發展用地不足。一些地方城市化要征地，工業化也要征地，政府和農民利益的沖突就更加激烈。

國務院發展研究中心農村部研究員劉守英對此撰文稱，這種以土地啟動的工業化和城市化也弊端多多。比如，農民土地權益受到嚴重侵犯、稀缺的土地資源被粗放使用、土地囤積和土地投機盛行、地方財政過度依賴土地出讓、土地抵押融資產生財政和金融風險、土地引發制度性腐敗等等。

在劉守英看來，無論是在發達地區還是在中西部地區，為了擴大內需和刺激經濟增長，土地的杠桿作用再一次被政府強化。土地問題有演化為“政治問題”的風險。

市場化是方向

盡管土地改革勢在必行，但謝岳認為對農村土地進行市場化的改革，首先要對農村土地進行確權，并用法律保證農民的產權。

在早前“成都土地制度改革實踐調查報告”發布會上，周其仁覺得成都做的非常重要的工作就是將森林的、耕地的、建設用地的使用權、所有權確權到戶。

“中華人民共和國成立60年了，農民擁有的財產還是沒有合法表達，這是最大的一個缺陷。成都走到了這一步，是最值得肯定的。”周其仁慨嘆道。

但是，對于部分地區的土地改革“先行先試”，中央高層還是采取了謹慎的態度。

2007年6月，重慶出臺了允許農民以承包經營權入股設立公司的政策，隨即又成立“股田公司”。這種以工商登記將土地權益正式轉化為資本的試驗，引起全國范圍的爭議。因這一做法風險太大，中央高層最后批示，建議重慶發展專業合作社。

2008年，重慶市再次大膽嘗試——“地票”交易，并在國內率先推出農村土地交易所，以“地票”也就是“農村建設用地指標”作為主要交易標的，以此實現遠距離、大范圍的農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相掛鉤，這一改革同樣爭議頗多。

在黨國英看來，無論目前的何種改革，都值得借鑒，現行土地制度是制造紛爭的制度，其運行結果與建立和諧社會的目標相去甚遠。“在‘用途管制前提下，推進土地市場化交易是大方向，與此同時，相關配套的法律措施應盡快跟進。”