首都經濟圈:“實踐跑在規劃前頭”

周政華

在京津冀三地“統一認識”的七年里，京津冀都市圈，已經從當初的三足鼎立，演化為今年的以北京為中心的環首都經濟圈

“預計在‘十二五期間，國家能夠出臺關于首都經濟圈的規劃綱要或若干意見。”

在北京大學廖凱原樓四層的辦公室里，曾參與“十二五”規劃綱要起草工作的北京大學中國區域經濟研究中心主任楊開忠指著一幅中國地圖說，北京、天津、河北兩市一省，迫切地需要一個高層次的戰略規劃來協調區域經濟發展。

目前，在京津冀、長江三角洲、珠江三角洲——中國三大經濟區中，唯獨京津冀地區沒有一個統一的區域戰略規劃。今年全國“兩會”討論通過的“十二五”規劃綱要，首次提出了首都經濟圈概念，為京津冀區域整合提供了新的契機。

首都經濟圈中，京津冀三地定位、分工、協作等諸多細節，國家發改委目前尚未最終敲定。而對于北京、天津、河北三地來說，如何在這一規劃中為自身謀求更大利益，也成為三地新一輪合作與博弈的重要內容。

“最難編制的區域規劃”

在楊開忠的印象里，自上世紀80年代以來，有關京津冀一體化的呼聲從未停止。

早在1981年，一些官員和學者就呼吁建立環京津經濟協作區。五年后，京津冀地區建立了第一個自發的合作機制——環渤海地區經濟聯合市長聯席會，這是一個由京、津、冀、魯、遼等多個省市市長組成的聯合會議，但會議達成的協議并不具有約束性。

幾乎從上世紀80年代一直到90年代中期，整個京津冀乃至環渤海地區仍然處于計劃經濟轉軌陣痛期，各地都在試圖建立一套基于本省市的完善工業體系，地區分工協作較少。此時，珠三角、長三角則走上了另一條道路：高速引進外資、發展加工貿易，形成了圍繞著上海、廣州、深圳為中心的產業鏈。

等到2004年，當環渤海與東南沿海之間經濟差距逐步拉大時，京津冀一體化終于被列入中央政府的議事日程。這一年，中央政府在“十一五”中，提出要編制京津冀都市圈區域規劃。住房和城鄉建設部政策研究中心主任陳淮日后在回憶這段決策過程時說，從那時起，發展該都市經濟圈就成了區域規劃的主軸。

當時，國家發改委負責統籌京津冀三地意見，承擔起京津冀都市圈規劃編制工作任務。作為區域經濟專家，楊開忠參與起草“十一五”和“十二五”規劃綱要中有關區域規劃內容，這一經歷也讓楊開忠見證了京津冀都市圈規劃的一波三折。

京津冀都市圈發展規劃最初按照“8+2”的模式制訂：包括北京、天津兩個直轄市和河北省的石家莊、秦皇島、唐山、廊坊、保定、滄州、張家口、承德8地市。這一模式最先遭到河北反對，理由很簡單，衡水、邢臺、邯鄲三市被撇開了。后來，在河北的強烈建議下，上述冀南三市被一并劃入，河北這才作為一個整體，進入京津冀都市圈規劃。

河北歷來是呼吁京津冀融合最為積極的一方。河北省一位高層領導曾表示，“京津冀的協調發展，短板在河北，不協調是河北和他們不協調，不是北京和我們不協調。”

學界往往把河北與京津之間的經濟發展水平落差，形象地描述為“產業懸崖”。以汽車制造業為例，北京和天津是中國重要的汽車生產基地，但汽車零部件有80％左右要由京津冀以外的地區供給，其中絕大部分來自長三角。

三地的最大分歧還是各自的定位問題上。在當時的京津冀都市圈規劃草案中，北京明確的城市功能定位是國家首都、國際城市、文化名城，重點發展第三產業；天津城市的功能定位是構建國際港口城市、北方經濟中心；河北則被定位為原材料重化工基地、現代化農業基地和重要的旅游休閑度假區域，京津高技術產業和先進制造業研發轉化及加工配套基地。

對于上述定位，國家發改委沒有異議，但當時京津冀三方對此仍有不同聲音。比如，在發展高新產業上，北京是否要把一些工業項目都拱手讓給天津？河北對此也不盡贊同，河北省委政策研究室副巡視員張建國曾表示，河北省的發展不僅僅停留在傳統產業基礎之上，河北的太陽能、新材料等領域也都有很大的發展空間。

由于長期條塊分割，京津冀地區也呈現出產業結構趨同現象，三地都有鋼鐵、煤炭、化工、建材、電力、重型機械、汽車等產業。

中國社科院工業經濟研究所區域經濟研究室副主任陳耀接受《中國新聞周刊》采訪時表示，京津冀各大產業集群離真正的上下游密切聯系、主體企業與配套企業的產業集群還有很大的差距。在陳耀看來，京津冀經濟一體化程度，至少落后珠三角、長三角地區十年。

京津冀整合由此成為中國區域經濟規劃中的一道難題。圍繞京津冀都市圈中各方定位的爭議，三地展開了持續長達七年之久的博弈。直到“十一五”末期，京津冀都市圈規劃仍然是一紙草案。

此時，國務院在2009年1月便已批復珠江三角洲地區改革發展規劃綱要。長江三角洲地區區域規劃也于次年5月為國務院所正式批復。此外，中部地區的武漢城市圈、長株潭城市圈以及中原城市圈的規劃均已上升為國家戰略。

“從2004年開始，草案來來回回修改了好多次。”楊開忠在接受《中國新聞周刊》采訪時說，京津冀都市規劃，涉及面太多，有中央黨政軍企各個部門，還有北京、天津、河北兩市一省，情況非常復雜，幾乎是中國最難協調的區域規劃之一。

“中心確立了”

“等到2010年底，三地認識差不多統一了，可京津冀都市圈的規劃，已經遠遠落后于實踐了。”

在京津冀三地“統一認識”的七年里，京津冀都市圈，已經從當初的三足鼎立，演化為今年的以北京為中心的環首都經濟圈。一個最突出的變化是，北京對周邊地區的輻射效應日益明顯。“以首都為中心的經濟圈的雛形現在已經客觀存在了。”楊開忠說。

2010年12月20日，位于北京石景山區的首鋼徹底熄火停產后，京冀標志性的產業轉移項目成功收尾；這一年，世界500強企業的已經有30家把全球總部設在北京，首都成為“第二大世界500強總部之都”；同樣在2010年，京津產業轉移合作的產物——天津濱海新區的經濟總量，再度超越上海浦東新區，國內先進制造業基地初具規模。

環北京的一些河北縣市，已經成了北京事實上的衛星城。與北京大興接壤的河北固安縣，目標是打造“京津冀電子信息走廊”。固安縣政府公布的數據顯示，以京東方為代表，目前入駐固安工業園區的電子信息企業已經有幾十家，投資額超過百億元；在北京東部的燕郊和香河，已經有近20萬在京工作族把家安在這里；與北京通州僅一河之隔的河北大廠回族自治縣，正雄心勃勃地準備從北京CBD東擴和通州新城中尋找機會。

“實踐跑在規劃前頭。”楊開忠說，北京對河北、天津的輻射效應越來越明顯。

北京也頻頻主動出擊。北京市委書記劉淇在2010年7月15日率團赴河北，簽署了《北京市、河北省合作框架協議》，建議以編制“十二五”規劃為契機，統籌編制相關領域的發展規劃，推動京冀合作步入統一規劃、統籌協調、加快發展的新階段。

今年“兩會”上，北京市發展和改革委員會主任張工表示，作為“首都經濟圈”的核心城市，北京要抓住機遇，通過三個轉變推動發展。一是從過去注重功能集聚，特別是經濟功能集聚向功能疏解和輻射轉變；二是從過去更多強調外省市保障北京向主動為外省市提供服務轉變；三是從過去強調服務首都自身向通過服務區域、服務全國來實現自身發展轉變。

河北省也意識到了傍上北京這個“大款”的重要性。與北京簽署合作框架協議的三個月后，河北省圈定涿州市、淶水縣等13個縣（市）區為環首都綠色經濟圈，提出要構筑環首都新型城市群，以三河、香河、大廠為基礎，建設京東新城；以涿州市為基礎，建設京南新城；以懷來縣、涿鹿縣為基礎，建設京北新城。

在河北省的規劃中，上述三個新城，均照30萬人口的中等城市來規劃，河北省常務副省長趙勇今年1月初在固安調研時說，“沒有30萬人的規模，城市的功能是不健全的，是沒有規模效益的；沒有30萬人很多服務類的項目聚集不起來，所以必須按照30萬人口的規模規劃。”

在中國社科院工業經濟研究所區域經濟研究室副主任陳耀看來，首都經濟圈概念提出后，對于河北的固安、燕郊、大廠等近京縣市的新區建設無疑是一個巨大推動力。

“規劃要適應社會經濟形勢的變化，為區域經濟發展創造一個好的環境。”參與編制首都經濟圈規劃綱要的楊開忠說，如果用一句話來描述未來首都經濟圈中北京與河北、天津之間的分工，那就是“頭腦和手腳的關系”。

為了全面對接北京，河北省設置了專門的辦公室。2011年1月12日，“河北環首都經濟圈建設領導小組辦公室”以及“河北省加快環首都經濟圈產業發展協調工作辦公室”在燕郊開發區創業大廈正式掛牌。

楊開忠透露，在正在編制的首都經濟圈規劃草案中，就產業分工而言，北京未來定位主要是企業的總部、研發、設計、品牌、營銷中心，這意味北京今后會越來越多地把生產環節向周邊轉移，重點發展服務業；天津和河北，相對而言，將集中企業的生產部門，更多地是一個生產基地，這些地方企業的總部性職能也會向北京集中。

在楊開忠看來，這種分工并不是絕對的，比如北京仍然會保留一部分高端制造業，天津在一些研發領域仍然有自己的優勢，河北也會進行產業升級。事實上，在京津冀三地的“十二五”規劃中，對于電子信息、生物制藥、新材料等高新技術產業均有涉及。

“區域和區域之間還是需要一定的競爭。”楊開忠說，不然就成了一潭死水。 ★