權為民所賦

鄧聿文

若人民對執政黨的授權沒有法定、公正的過程和程序，也不能監督和約束官僚群體，那么授權就會被虛置，最后出現權力所有者反被權力奴役的情況

國家副主席習近平最近在安徽調研結束后召開的黨政干部座談會上，強調各級黨員干部在對待黨和國家事業上始終保持進取之心，在對待人民賦予權力上始終保持敬畏之心，在對待個人名利地位上始終保持平常之心，在改革發展穩定中充分發揮先鋒模范作用。這三個“對待”，尤其在對待人民賦予權力上，是值得執政黨上上下下好好思索的。

人民希望不僅僅“被代表”

自去年在中共中央黨校秋季開學典禮上提出“權為民所賦”至今，作為主管黨務的中共中央政治局常委，習近平在多個不同的場合談到了這一點。這的確不是隨便講講，而是有著極強的現實針對性，也就是要解決共產黨人尤其是各級領導干部，如何為人民服務的問題。

“權為民所賦”，指的是權力的來源和基礎問題，也即黨和政府的權力只能來自于人民群眾的授權；這個搞清楚了，才能正確地使用權力，權力才能造福于人民，也即“權為民所用”。而從中共來看，無論是黨章還是黨的政治文件，都公開宣稱，除了人民的利益外，沒有自己的特殊利益，黨的宗旨是全心全意為人民服務，做人民的公仆。這個權力觀鮮明地體現了“權為民所賦，權為民所用”的性質。

由此來看，似乎沒有必要在中共執政60年后，再來刻意強調它的執政權力來源問題。現在之所以要告誡全黨在對待人民賦予的權力上必須始終保持敬畏之心，正確地行使手中之權，根子就在于，一部分領導干部忘記了自己的權力來自于人民，忘記了曾經承諾的全心全意為人民服務的宗旨，以為權力天然地屬于自己，或者是上級給予自己的，從而在權力的行使過程中，出現種種濫權行為，導致中共和政府的威信在人民群眾中受損，削弱執政合法性。

毫無疑問，中共執政地位的取得，是經過了人民群眾的充分認可。然而，正如十六屆四中全會所警告的，“黨的執政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的”。這就要求黨和政府的執政方式和手段，必須隨著人民權利意識的提升而與時俱進。如果說，過去人民希望自己被代表，那么，今天人民更希望自己參與公共生活，影響政府決策，而不僅僅被代表。

這就需要中共改變執政方式，擴大公民的政治參與，全心全意做好群眾工作，力求做到執政的權力來源符合程序正義和正當。一般來說，執政的合法性是建立在意識形態、政府政績以及程序正當的基礎上的。在某些時候，可能更強調前兩個方面，但程序正當作為衡量合法性的一個基礎因素則貫穿始終。

經濟不可能永遠高速增長

改革開放以來，中共執政的合法性主要建立在政績即經濟增長上，相對于物質匱乏的年代，經濟增長因能夠改善人們的生活而有助于增加對政府的認同。然而，過于把合法性建立在經濟績效上是危險的，因為靠經濟發展換取人們的支持，實際是用經濟手段來解決政治問題，即程序合法性問題。

經濟績效要取得合法性效果，經濟就必須持續發展，其成果能夠為大多數人公平分享。但經濟有其自身規律，不可能總是高速發展；更重要的是，經濟發展的成果如果沒有一個公平的分配規則，很難做到全體公平分享。有可能會出現這樣的狀況，經濟越是發展，收入差距可能就越大，社會不公反而更嚴重。假如因某種原因經濟發展速度慢了甚至停滯了，過去在高速發展下被掩蓋的社會不公、貧富差距等問題就會暴露出來，社會矛盾就會很快被激化。古今中外這方面的事例和教訓太多了。所以，對執政黨來說，其執政的合法性主要意義并不在于給人民帶來正面利益時受到人民的支持和擁護，而在于當其不能給人民帶來積極利益時人民還能夠與之達成諒解。這就要求用程序正當來彌補和支撐執政黨的合法性。

程序正當很關鍵

程序正當只能來自于人民的授權。因此，要做到“權為民所賦”，有幾個問題須明確，即人民采取什么方式授權；所授之權如何行使，是否違背授權者的意愿，以及人民能否有效地約束行權者。若人民對執政黨的授權沒有法定的公正的過程和程序，也不能監督和約束官僚群體，那么，官員在行使權力時就難免濫用權力，授權就會被虛置，最后出現權力所有者反被權力奴役的情況。

目前，由于沒有建立一整套規范的受法律約束的授權和行權制度與機制，無論在授權和行權方面，都存在很多問題。如選舉過程不透明，選舉程序不規范，選舉結果不公正，暗箱操作嚴重；權力高度集中，個人凌駕于集體之上；腐敗現象嚴重等。要解決上述種種問題，必有賴于政治體制改革。只有進行政治體制改革，才可能建立這樣一套體制和機制。

政治體制改革首要的任務是擴大公民的政治參與。現階段，公民的政治參與因受制度、體制和文化習俗的影響而很不普遍、很不深入，某些政治參與行為也很不規范，這就需要營造政治參與的輿論氛圍，通過包括選舉在內的手段和形式，拓寬民主參與渠道，豐富民主形式，提高公民參與公共生活、政府政策和決策的積極性與質量。

其次是要建立起對權力的制衡。對權力不僅要有制約，還要有制衡，也就是制約必須要有足夠的力度，制約者本身必須要有權，否則，就不可能對執政黨和政府的權力進行實質性制約。這就需要提升現有監督機構的地位，賦予監督者和被監督者同等的權力。另外，制衡也來自于外部，所以需要強化人大和輿論對政府的監督，允許公民可對執政黨和政府的具體政策、政治過程提出批評和建議，各級黨政官員不得濫用公權力和所謂名譽權、隱私權等予以限制和打壓。

第三是要樹立法治的權威。要限制領導干部過大的權力，做到權為民所用，必須依法行權。事實上，從民主角度看，民主作為一種權利構架和生活方式，有賴于法律的保障，民主權利也需要依法來表達和實現。所以，民主必須制度化、法律化，政黨和政府的權力運行必須在憲法和法律的范圍內，公民個人也須依法行使民主權利，這就是法治的過程。執政黨不僅要建立起領導干部“在憲法法律范圍內活動”的機制，還應利用執政地位，在全社會維護并確保憲法法律的絕對權威，使法治意識深入人心。

上述三個方面，任務艱巨。要使政治體制改革得以推進，目前來看，可從縣政改革入手，將縣的治理機構的變革作為政治體制改革的切入口，可能是一個好的選擇。因為縣級政權在我國的政權結構中處于一個承上啟下的地步，作用非常重要，但由于它多為具體的行政事務，改革出現失誤，相對容易控制。另外，縣政直接針對民眾，而當前很多群體事件和社會矛盾絕大部分都發生在縣，是由縣級黨委和政府的不當行為引起的，因此，人們對它變革的期望也很大。

縣政改革的重點是約束縣委書記的權力。這就需要推進縣委書記的差額選舉，公開縣級層面的黨務和政務，使縣委書記在對上負責的同時切實也對下負責。除了選舉外，還可通過聽證會、邀請公民代表旁聽黨委、政府和人大的會議，以及采用調查、投票的方式，最廣泛地動員人民群眾參與黨和政府的政策制定、決策過程。

事實上，上述政治參與的過程，也就是黨務和政務公開的過程。由于縣級黨務和政務并不涉及到國家的機密，相對來說，公開的阻力也不大。當然，這一切必須以法律的形式確立下來，以有效保障公民的各項權利，并促進黨和政府依法行政。

總之，習近平所倡導的“權為民所賦，權為民所用”，不只是一項抽象的理論原則，更是一種民主憲政的制度構建和實踐過程。惟有權力的行使建立在民主、法治的基礎上，領導干部才會去真正實踐黨的宗旨，全心全意為人民服務，才能夠對人民賦予的權力始終保持敬畏之心。★