“十二五”的“富民”挑戰

周政華

經濟的發展并不自然帶動民生的改善，保障和改善民生既要有針對各級政府和官員的硬杠杠約束，也要有構建人民爭取和維護自身利益的支撐平臺

離開國家發改委副主任崗位三年后，全國政協委員王金祥仍然是今年“兩會”上媒體關注的熱門委員。3月4日，在北京鐵道大廈的政協農業組會議室里，這位副部級官員時不時地還會談起他十多年前在四川、西藏任職時的經歷。

說起那段西部往事，王金祥提到最多的是農民和城鎮化。他向《中國新聞周刊》記者感嘆，“最窮的是農民，最可憐的也是農民。你看，前幾年海南的農民多種了一點香蕉，結果香蕉就賣不出去，只能爛在地里頭。”

如何提高包括農民在內的13億中國人的收入，已然成為本次“兩會”上代表和委員最為關注的議題之一。在此次人大代表審議、政協委員討論的“十二五”規劃建議和2011年政府工作報告中均提及，“努力提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。”

政府對于“民富”的許諾，亦被外界視為中國經濟轉型的信號。在實行出口導向經濟政策近三十年后，內外壓力之下，政府不得不試圖讓中國在繼續扮演世界工廠角色的同時，在國內培育出一個龐大的“世界市場”，以消化過剩產能。

從世界工廠向世界市場的轉變，帶來的挑戰也超乎想象。“中國有13億人，其中7億多都是農民，國情太復雜，改革還得不停地探索。”王金祥說，改革太快了不行，太慢了也不行。

期待民富

鐵道大廈兩百米外就是北京西站，南來北往的外地打工者大都經此中轉。這些城市的過客們也許并沒有想到，在一街之隔的酒店里，數百名政協委員正在討論著他們的未來，討論他們的工資將如何增長，討論如何不讓地方政府制定的最低工資標準被企業最高化。

無論是在政協經濟組和農業組的駐地，還是在工商聯、民建的駐地，收入分配、貧富差距永遠是最熱門的話題，委員們的意見也最為一致。

“水漲價了，電漲價了，氣漲價了，教育收費高得離譜，醫療支出貴得無邊，現在又遭遇食品漲價，可憐的工資和低保金，無法面對物價的飛漲。面對柴米油鹽‘七扯八拽，任你拆了東墻也難補西墻。”來自湖北的政協委員陳春林說，解決這個問題最直接的辦法，就是增加國民的收入。

陳春林三言兩語，便勾勒出一個底層百姓的生活窘境。在過去的五年，政府的財政收入年均增長近30%，而國內城鎮居民和農村居民的收入增速同期均不到10%。政府收入快過居民收入，導致居民收入占國內生產總值的比例不斷下滑。

經濟學家在分析這一現象時，往往將其歸咎于1996年的一次政策調整。當年，勞動部和財政部聯合下發了《勞動部、財政部關于改進完善企業工資總額同經濟效益掛鉤辦法的通知》。這份文件要求全國各地凡是具備條件的國有企業，“都必須堅持工資總額增長低于經濟效益增長、實際平均工資增長低于勞動生產率增長的原則。”

誰又會料到，這一用于加速政府資本積累的“兩低于”的原則，直到15年之后，才在政府工作報告和新的五年計劃中被正式摒棄。

陳春林用力地把手臂向下揮舞，演示他看到的國家統計局公布的那組下滑的曲線：2010年，居民收入占國內生產總值的比例已經降到了歷史最低點——43%。與此同時，政府收入占國民生產總值的比例卻在不斷攀升。會場上，給委員們添茶倒水的女服務員，聽到陳春林的這番言論，也禁不住地點頭起來。

全國工商聯副主席王新奎，則試圖從一個經濟學家的角度，來解釋這些年老百姓和政府的荷包里所發生的此消彼長的變化。

“在中國這樣的趕超型經濟體里，政府往往主導投資發展經濟，這在一定時期是對的。” 王新奎對《中國新聞周刊》記者說，但現在應該把投資的投票權交給消費者，讓市場去決定投資。

民盟中央的一份發言稿對這一現象作了另一番解釋：從表面看，許多民生問題似乎都是公共產品供給不足造成的，但實際上是因為公眾的權利缺失保障或者受到侵害而造成的。

“經濟的發展并不自然帶動民生的改善，只有通過建立和完善相應的制度，才能使經濟發展的成果真正轉化為社會成員實實在在的權利和利益。”民盟中央在這份發言稿中呼吁，保障和改善民生既要有針對各級政府和官員的硬杠杠約束，也要有構建人民爭取和維護自身利益的支撐平臺。

減稅知易行難

猶如一塊硬幣的兩面，減稅也是提高民眾收入的另一重要措施。

政協委員許善達已經記不清，有多少人向他問起，有關個人所得稅改革的事情。從3月4日到7日，每當小組討論休息時，在通往洗手間的走廊上，通常“埋伏”著好幾撥記者。大家都想聽聽這位國家稅務總局原局長的意見。

有關個稅的看法，許善達的回答多少有些讓人意外：“提高個人收入不能僅靠減稅來解決，因為有很多人的收入水平都達不到個人起征點的扣除標準，一些低收入人群，如農民工等，他們也不用交個人所得稅，但收入還是很低。”

許善達對《中國新聞周刊》表示，國家應該根據不同階層的收入水平，采取不同的稅收政策，一個政策是解決不了所有問題的。

問的人多了，許善達偶爾也會打起哈哈來：“個稅的事，你們得去問財政部長，稅務總局局長啊。”

后來，財政部部長謝旭人3月7日在記者會上表示，國務院就已經原則同意個人所得稅的修改草案，這份草案經進一步修改和完善之后，將會提交全國人大常委會進行審議。國家稅務總局局長肖捷3月5日在參加黑龍江代表團第一次全體會議間隙透露，關于個稅起征點和級次級距的具體標準，尚未最終確定。

一些兩會委代表、委員零星發言，向外界拼湊出一個不那么樂觀的前景：“十一五”計劃中規劃的個稅改革目標——從目前的分類征收轉向綜合征收，目前尚難實現。

“征收個稅若考慮家庭人口的贍養系數是合理的。但是目前在中國不能做到。”與許善達同在一個小組參加討論的政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康表示，目前在一些地方家庭情況的翔實程度掌握得還不夠。

個人所得稅是目前中國政府對個人征收的為數不多的直接稅之一。2010年，個稅占政府全部稅收比重不到6%。但財政部公布的數據顯示，當年，工薪階層貢獻的個稅收入占據當年個稅總收入的近一半，并沒有起到調節貧富差距的效果，相反還加重了工薪階層的稅負。

另一項針對企業的減稅行動也在游說之中。許善達和賈康也在多個場合建議取消營業稅。這一稅種目前主要向從事服務業的企業課征。許善達認為，營業稅存在稅率高、重復征收、不享受出口退稅等缺點，嚴重影響國內的服務業發展。

在3月6日的一次小組討論會上，政協委員、中國泛海控股集團董事長盧志強說，“能不能采取適當措施把中央財政收入占GDP的比重降低一點？給地方和企業留下更多的空間？”盧志強的發言很快贏得在場一些來自商界的委員們的響應。

讓政府更透明

相形之下，學者蔣洪的政協委員之路，則多少顯得有些特立獨行。

從2008年第一次當選全國政協委員起，蔣洪就一直在宣揚“陽光財政”的概念。在很多人看來，蔣洪是個“敢說”的教授。事實上，蔣洪領導的上海財經大學公共政策研究中心，從2009年開始，做了一項從前從沒有人做過的事：對中國省級行政機關透明度進行調查。

經過近三年的調查后，蔣洪發現：全國省級行政機關的透明度，2008年平均得分為21.71分（滿分為100）；2009年稍有進步，為21.87分；盡管2010年精確數字還未出來，但他估計可能不會超過24分。另一項針對全國各省341個廳級行政機關的透明度調查評估的結果顯示，2010年的平均得分比2009年甚至有所后退。

“全國財政透明度狀況，有進步，但非常緩慢，處于低水平徘徊。” 蔣洪說，大量政府收支游離于預算之外，預算不能全面、準確地反映政府財政資金的運行情況。

目前，游離于人大之外的政府預算外資金，主要由數額龐大的各級政府的行政收費、地方政府土地出讓金、社保基金、彩票收入以及國有資本收入構成，經濟學界一般推測，這部分收入總量相當于政府稅收的3到4成之間。

由于中國政府的預算實行的是公歷制（1月1日至12月31日），而審批預算的全國人大每年3月開會，于是造成了每年1月至3月沒有預算可依的局面，使預算的約束力大打折扣。全國政協委員葉青早在2008年就曾提議，主張實行跨年制的預算年度，或者將人大會期改為每年的12月份。三年后，一切如舊，葉青和記者聊起來的還是老問題。

每當看到一些地方政府大手花錢的時候，蔣洪就會感到痛心。另一位不愿透露姓名的全國政協委員則把這種缺乏監督、預算不健全的政府比喻為“看不見的政府”。這位委員說，一些政府鋪張浪費的問題，很大程度是因為預算沒有得到充分的、專業的審查，監督和問責機制乏力。

3月5日，溫家寶在作2011年政府工作報告時，其中就說到：“政府的一切權力都是人民賦予的，必須對人民負責，為人民謀利益，接受人民監督。”★