微觀民主的長沙試驗

申欣旺 劉雙雙

周利平說她做夢也沒想到自己有機會參加縣政府的常務會議，盡管身為湖南長沙縣的政協委員她比一般人有更多的機會參與當地政治。

事隔兩月，2010年12月27日，聊起這件事周利平仍有些激動，她說散會后自己做的第一件事，就是召集公司的中高層管理人員開會。“那是很驕傲的事情，希望與人分享。”

這種效果恰是中共長沙縣縣委書記楊懿文所樂見的。在擔任長沙縣縣長推出這個令人耳目一新的施政辦法時，他設想，“開放所有的政府常務會議，邀請人大代表、政協委員和主動申請參會的公眾列席會議，雖然不能參與決策，但能讓他們了解決策是怎樣做出的，就會有利于政府與公眾溝通。”

三年前開始實施的這項改革做法很細致。比如，會議結束之后，給每位列席者發一本旁聽證書。旁聽證書的內容為手寫，較之于打印，充滿著人情味。會后還邀請這些參與者共進午餐。

不過這只是長沙縣整個系統改革中的小環節，兩年多來，一整套的改革正在這里悄然展開。

“開放型”政府

在長沙縣，這一整套改革被稱之為開放型政府建設，核心是信息公開和公眾參與。

2010年12月23日，長沙縣農村服務平臺啟動儀式在該縣果園鎮雙河村村部舉行。在村部會議室，《中國新聞周刊》記者看到了包括互聯網、紙質信息平臺等多種形式的服務平臺。

長沙縣法制辦主任蔣勇文在現場介紹說，“長沙縣開放型政府建設的關鍵點在農村，生命力和生力軍是農民，要實現政府各類信息公開全覆蓋、公眾參與行政決策全覆蓋，需要一個機制方便政府與農民交流互動。”

副縣長周輝斌對《中國新聞周刊》說，“互聯網系統我們有專門的信息員，一方面為村民咨詢政務信息提供幫助，同時將他們的建議和意見提交上去。”

紙質信息平臺包括專門編寫的辦事程序和政府公報等，雖然簡單，但很實用。隨手翻開折疊成兩頁的小冊子“辦事指南”，諸如登記公司、辦理結婚登記等各種日常生活中用得上的辦事程序一目了然。

蔣勇文說他的想法很平實，“別說是村民，就是我們這些呆在城市里的人要去辦點事都可能搞不清程序。”因此蔣勇文和他的同事們致力于政府信息公開能讓公眾看得懂，“尤其是讓農民看得懂，在縣這一級服務的數量最大的群體還是農民。”

不過，蔣勇文說思路來自墨西哥的官員。“早先接待一個國外考察團，其中一位墨西哥官員說他們在農村的政府信息公開就是將一些文件放在郵局大廳，誰需要誰自己去翻。我覺得那樣太簡單了，我們要讓農民很便利的獲得信息，還要看得懂。”

打開雙河村的主頁，既能看到包括《村民委員會組織法》這樣的法律法規，還能看到該村最低生活保障情況公示、合作醫療繳費情況公示等和村民生活息息相關的具體信息。

比如在“雙河村2010年度新農保繳費情況公示”中，各村民小組符合政策免交人員名單一目了然，做不了假。

楊懿文告訴《中國新聞周刊》，在村一級，最主要的就是財務信息，把這個公開了，腐敗空間就縮小了。在推動這項工作之前，長沙縣十幾名村干部因此而落馬。

這種思路也被運用到縣級財政預算公開和決算公開。“這樣，公眾就可以追查到任何一筆錢的去向。”

通過信息公開強化監督，改革主導者獲得了推動這項改革的另一動力。

微觀民主試驗

改革通過自己的邏輯獲得內在動力，這正是這項改革的推動者——北京大學公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅教授所樂于看到的。

兩年前，王錫鋅就開始籌劃推動長沙縣開放型政府改革。在他看來，中國的國情決定了改革仍然要從政府自身做起。他給出的改革思路是，通過以政府信息公開為指向的“輸出型民主”與以公眾參與為指向的“輸入型民主”雙向互動，促成法治政府建設。

“發展社會主義民主有共識，但怎樣實現這個目標仍然沒有好的辦法。”有別于諸多宏大的改革設計，王錫鋅將目光投向縣一級政府。

他的觀點頗為獨特，“在我看來，民主包括兩個方面，一方面是宏觀層面的政治構架，包括人民代表大會制度等，這些制度都有了。另一方面則是微觀民主，一種具體的能面向公眾、使公眾得以參與公共事務的機制，以民權發展民生，但目前還是空白。”

王錫鋅心目中的“微觀民主”指的是：知情權、表達權、參與權、監督權、選舉權這些基本權利通過可行的機制在基層民眾生活中的具體實現。

這些權利為官方所承認，但如何有序推進，卻是困擾執政者的一大難題。如微觀民主能有效推行，或可成破冰之勢。

2010年12月20日夜晚在與《中國新聞周刊》記者的一次長聊中，王錫鋅描繪著他的改革藍圖，“實施這種機制的政府層級不能太高，太高則不夠具體，層級太低則服務能力不夠，只有在縣一級政府推行才真正有價值。”

其原因在于，縣一級政府直接面向公眾，涉及醫療、社保、教育等基本公共服務職能由縣級政府承擔，直接關系到執政基礎；而縣級政府又擁有發展經濟、調控資源等巨大權力，稍有不慎就可能失去公信力，導致腐敗，因此需要更為有效的治理模式推動政府善治。

這種想法與時任長沙縣長楊懿文不謀而合。四十出頭的楊懿文此前擔任長沙市商務局局長長達八年，長期負責招商引資，有著開闊的視野，并認同法治政府運作理念。

長沙縣的現實狀況是，發展強勁，被譽為中部第一強縣。與經濟發展不相適應的是，政府治理模式仍然有待改善。

在最初的溝通中，盡管有湖南法治政府建設的良好環境，但在一個縣級政府推動此種具體而細致的改革，當地官員尚有諸多顧慮。包括擁有法學博士背景的副縣長周輝斌在早先的時候都頗為猶豫。

經過王錫鋅長達半年的“游說”，終于達成了與長沙縣的合作。最終，“開放型政府”建設這一設想得到長沙縣決策高層與具體工作部門的上下認同。

民主“生活化”

王錫鋅的團隊針對長沙縣的實際狀況，以兩批次八大制度構建搭建基本制度平臺。其中第一批四項制度已先期獲得通過，包括《長沙縣政府信息公開工作制度》、《長沙縣行政決策公眾參與程序規則》、《長沙縣一般性公眾意見收集處理辦法》和《長沙縣開放型政府農村服務平臺管理制度》，以此架構起了信息公開、公眾參與和綜合保障的制度基礎。

以政府信息公開為例，楊懿文認為，“在縣政府這一級中間，并沒有很多涉及到國家安全、保密方面的內容。最大的保密需要可能是干部任命，但是現在這也是公開的。”楊懿文甚至設想，“政府的施政全過程公開都是可行的”。

在《長沙縣行政決策公眾參與程序規則》中，主政者提出，“縣政府及其工作部門、法律法規授權的組織在作出行政決策時”，都應該采取公眾參與形式，確保決策的民意基礎。這種做法比此前備受褒揚的湖南省行政程序改革還要前進一步（詳見本刊2010年第17期《程序治國》），由此可見長沙縣的改革決心。

2010年12月23日，在農村服務平臺啟動后，長沙縣潯龍河生態小鎮村民集中居住選址以及居民住房類型選擇就通過公眾參與進行。在公投現場，《中國新聞周刊》記者看到雙河村的村民按照自己的想法選擇不同的住房類型，并簽下自己的名字。

村民馬降輝六十有余，毫不掩飾對此事的興趣。他說，政府能如此重視老百姓的意見，所以自己專門來參加投票。

在長沙縣國家現代農業創新示范區管委會的匯報材料中，記者看到，這個改革此前已經進行過多次投票，僅搬遷補償一項就提出了三種方案。開發商湖南潯龍河農業投資綜合開發有限公司總經理王聰球說，在這樣的背景下，他們需要反復做的就是與村民們溝通協商。

王錫鋅認為，這種微觀民主才真正具有生命力。“微觀民主的核心要素是通過一般民眾的參與，使得民主走下紙面”。

他認為，微觀民主的基本特點就是“生活化”，使民主變成看得見的生活，與一般老百姓聯系起來。

細微的效果正在顯現。長沙縣發改局局長曹偉興向《中國新聞周刊》舉例說，“在縣委縣政府正門前的通程商業廣場改擴建中，其實施方案一經公開就遭到批評，原因在于現有綠化帶將被破壞。”因為反對意見的存在，原有改擴建方案被修訂。

但改革者仍不滿意的是，信息公開加速，公眾參與不夠。周利平也說，如果不是被邀請，她和她身邊的人并不知道能參加政府常務會議。這個問題同樣令楊懿文苦惱，他對《中國新聞周刊》說，“如果申請參加政府常務會議的公眾更多，名額數可以再擴大”。

也有官員私下分析，“民眾一方面擔心浪費自己的時間；另一方面也在猜測政府引入公眾參與會不會是走過場”。

在民主參與被引入到具體的決策同時，程序化法治化的理念也逐步成為長沙縣政府的基本原則。

多位官員告訴《中國新聞周刊》，楊懿文擔任縣長時很著名的一句話就是，“在我做出決策時，副縣長應該支持我，但法制辦不行，要給我的決策把關。”和大多數縣長喜歡抓錢袋子不一樣，他首抓法制辦，強調行政程序的重要性，“按程序辦事，結果壞了，也不要你承擔責任；要是不按程序，就算結果不錯也要追究責任。”

這種對決策合法性的要求也從早先不習慣到現在成為慣例。在長沙縣發改局起草的《長沙縣村級工程建設管理辦法》中，光是對“業主”是村委會還是鄉鎮政府的審核，就進行了多次磋商。最終是法制辦的審核意見得到采納。

面對“你特別想做的事情法制辦是否也能擋住”這樣的問題，長沙縣縣長張慶紅不加考慮地表示，“這是必須的，法制辦通不過我就不能做，所有的決策行為都要合法。”★