李煒光:為稅正名

周政華

自從新書《李煒光說財政》在2010年6月出版后，李煒光就開始頻繁接到許多陌生人的電話。讀者五花八門，有外地的，也有天津的，甚至還有住在同一個小區的。一些人把電話打到李煒光的工作單位天津財經大學，還有人從天津教委打聽到他的手機號碼。

元旦之前，李煒光接到一個電話，聽筒那邊是一個老頭，說看了《李煒光說財政》很激動，但癱瘓在床好幾年，不能過來看他，只能在電話里說幾句。“這時候，我就特感動，覺得自己做的事情還是很有價值的。”

作為天津財經大學財政學的首席教授，李煒光一直試圖喚醒中國納稅人的權利意識。在這本書的序言里，李煒光寫道：“政府財政資金的每一分錢都來自公民的口袋。所以任何財政稅收事務，政策制度的制定和出臺，都必須首先取得公民的同意或者諒解。”

復旦大學經濟學教授韋森說，這樣的文章，“每一個識字的中國納稅人都應該花點時間認真讀一遍。”

“這堵墻太高、太強——也太冷”

但并不是每一個識字的人都同意李煒光的看法。

此前，參加一次全國性的研討會，李煒光在談到中國納稅人權利意識時，就被一位拍案而起的體制內退休的老先生怒斥：“什么納稅人的權利？胡說！納稅人？能讓他們有權利嗎？！”

多年來“依法納稅”的宣傳，一般只強調納稅義務，鮮有對納稅人權利的尊重和宣揚。至今，我國的憲法文本，只有一條關于稅收的條文，即第56條：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務。”

這就使得相當多的納稅人并不清楚，自己作為納稅人究竟享有哪些權利。“皇糧國稅、天經地義”的觀念千年未變。“這不是個別人的誤區，而是一個體制在說話，一個我們正在促使其有所改變的體制。”

要是放在三十年前，李煒光對稅收的理解，也和這位老先生差不多。

1979年，天津財經學院，當老師在黑板上寫下“稅收三性：強制性、無償性、固定性”后，財政學一年級新生李煒光就毫不遲疑地把這幾個字原封不動地抄到了筆記本上。至今，這也是政府對于稅收的權威性描述，也是財政學考試的標準答案。

四年后，李煒光留校任教，過起了大學老師的悠哉生活：“把課教好，學生滿意就可以；如果學校要評職稱，就再發表幾篇文章，但這些文章也就是那些個意思，既不會進行多深的探討，也對于中國社會不會產生多大影響。”這時候，李煒光尚未踏入學術的禁區。

此時的國內財稅研究，仍然相當“技術化”，熱點不外乎稅制的構成、征收如何更合理。在那個革命高于一切的年代，國家幾乎不直接對個人征稅，而是通過增值稅、營業稅方式將國企的利潤集中到政府手中，然后再在全國各地分配。

中國納稅人悄然無聲，每一個人都處在“體制”這張密網之中。多年后，李煒光讀到日本作家村上春樹的文章，他把體制比喻為一道墻，“這堵墻太高、太強——也太冷”。村上春樹的這個比喻，后來被李煒光引用在《李煒光說財政》一書的后記里。

“體制外”生存的嘗試，要隨著高度集中的計劃體制在80年代的瓦解，才有可能實踐。整個80年代，“姓資姓社”“真理標準”——整個社會的大討論氣氛，在那代學人心里埋下了啟蒙的種子。李煒光也是從那時開始質疑“稅收三性”的說法。

但系統的反思，要到二十多年后，李煒光寫作《無聲的中國納稅人》時才得以準確表達，“在民主、法治的社會里，政府向公民提供公共產品和公共服務，公民向政府繳納稅收。這里，稅收既是政府提供公共服務所獲得的報酬，也是公民購買政府服務的價格。”

“思想開始變化了。”這時期，鄧小平所采取的“減稅讓利”政策，在李煒光看來“是真正的改革”，各個階層都從中受益，“此后中國又踏上了另一條道路”。

日后，李煒光總結過去的三十年說，80年代是個學術大覺醒的年代，90年代是個彷徨猶豫的年代，新世紀這十年是個民間大解放的時代。

在彷徨猶豫的年代，“人是被這個時代裹挾著往前走的。”教書之余，李煒光和幾個朋友合伙辦了一家公司，為銀行提供培訓服務，結果“沒賠沒賺”，到了2000年前后才最后脫離出來。

“那時候，我要跟稅務、財政、工商、消防、衛生部門直接打交道，結果我對于這個社會深層次的問題認識得比較深刻。不好的地方，就是寫文章、做學問就沒這么多的時間，至少耽誤了十年時間。”

“人覺醒了，某些事情就再也回不去了”

2002年春節，李煒光偶然從家中書架上抽出了落滿灰塵的《共和·民主·憲政》。

此時，中國已經進入了分稅制改革的第八個年頭。因形式上劃清了中央與地方財權界限，及其權責關系，故學界對1994年的這次財政分稅制改革普遍評價很高。

分稅制改革后，國內出現的兩種趨勢，讓李煒光感到不安：一方面，中央財政收入激增，2002年幾乎比地方財政收入多一半，李煒光的校友、現任中國社科院財政與貿易經濟研究所所長高培勇就說，“如果沒有1994年分稅制的改革，現在就不可能有如此之強的中央財政的宏觀調控能力”；另一方面，由于占全國財政收入大幅下降，地方政府不得不自開財路，大力發展房地產，“土地財政”由此發酵。

“分稅制改革搞了一半，只是省和中央之間進行，沒有再往下分。”李煒光說，中國宏觀稅負偏高、土地財政等諸多問題，追根溯源都與1994年的分稅制改革有密不可分的關系。

在他看來，當時的分稅制，主要是為了解決兩個比重過低的問題：財政收入占國內生產總值的比重過低、中央財政收入占全國財政收入的比重過低。

“這并非是財政聯邦主義的分權試驗。”在分稅制改革的鮮明立場，讓李煒光再次成為財稅學界的“異端分子”。

李煒光對于稅收問題的頓悟，得感謝劉軍寧寫的《共和·民主·憲政》。

“書老早就放在那里，一直沒看。”結果，在那個春節，沒翻幾頁，他就看上癮了。“看這本書的時候，就立刻與稅收財政——我的老本行聯系起來。”

一篇題為《公共財政的憲政思維——公共財政精神詮釋》的兩萬多字的長文，隨后刊發在了當年第三期《戰略與管理》上。這是一本對李煒光曾經產生過重大影響的雜志。在這本雜志里，李煒光發現“學問還可以這樣做，這樣探討。怎樣把西方的理論嵌入中國現實思考。”

李煒光在這篇文章里寫道：“市場經濟與公共財政所要求的政府改革，并不只是機構的裁減，而是政治體制的改革，也就是構建一個公正的、民主的、法治化的和真正為納稅人和所有公民提供公共服務的政體，也只有在這樣的政體之下，才可能產生公共財政制度。”

這種觀點在當時看來非常大膽。因為這篇文章，“異端分子”李煒光，迅速建立起他在學術界的名聲。

耶魯大學金融學教授陳志武說：“中國知識界以前對憲政的關注，以抽象政治權利為主，以為只要有權利制衡架構即成。李教授的研究告訴我們，實際不然，到最后，一國的具體財政才是決定憲政是常態還是曇花一現的基礎。”

李煒光幾乎在一夜之間，成為財經報紙的熱門專欄作家、電視臺評論嘉賓和人文講座的布道者。鳳凰衛視世紀大講堂的主持人看到李煒光的文章后，專門把他請到演播室講演；北京著名的知識分子聚集地——三味書屋的創辦人，也多次打電話給李煒光，請他過去作講座。就連中央電視臺《百家講壇》的制片人，也被李煒光娓娓道來的口才所吸引，以為遇上了又一個易中天。李煒光當然想談財稅，但最后，他只得根據節目組安排，“正說包公”。

這些挑戰現行財稅體制的看法，也得到一些官員的贊同。一名在網上多次被網民調侃的財政部某官員學者，私底下與李煒光的看法非常一致。會上，當記者采訪他時，他就說“你去問李煒光老師，他的路數是對的。”

“經常有些官員公開場合的發言其實是體制在說話，從中央到地方，相當一部分官員思想是很開放的，在臺下說的跟上面說的不一樣。在下面，我們溝通沒有什么障礙，你說的他認為都對，而且還說李老師，你接著往前走。”李煒光對《中國新聞周刊》說，現在大部分官員都很開明。

還有一些省部級官員或明確表態或暗示李煒光，“如果碰到什么麻煩可以找我們。”

征稅應由納稅人說了算

李煒光的麻煩在于，他研究的東西太“敏感”：既主張“無代表不納稅”，又呼吁“要管住政府的錢袋子”。

李煒光的主張是一貫的：納稅人監控必須通過人民代表大會代表著納稅人的利益，反映著納稅人的呼聲。納稅人通過人民代表大會對要不要征稅，向誰征稅、征什么稅、征多少稅、怎樣征稅，如何安排財政支出，支出效果如何評價等問題直接做出原則性決定，對政府的具體實施行為進行監控，并有權對政府的財政部門或主管官員進行懲處，通過投票表決，決定國家財政資源的來源及其分配的流向。

怎樣才能管住政府那只征稅的手？在一次學術會議上，李煒光說，“面對這么重要的、涉及千百萬人民群眾利益的大事，我們的自稱代表人民利益的人民代表大會的代表們一片寂靜無聲，而多數學者竟也選擇了當啞巴。”發言完畢，會場一片寂靜。

“說了這么多年，我發現國內講稅收談憲政的，就那么兩三個人。” 多年來，李煒光就是這樣一個孤獨的發言人。

現實依然如舊。目前中國所開征的20多個稅種，經由全國人民代表大會立法的僅有三個，即《個人所得稅法》《外商投資企業和外國企業所得稅法》《稅收征管法》。

直到2009年，全國人大常委會才廢止了1984年授權國務院稅收立法的決定，但1985年全國人大的授權決定依然有效。根據1985年全國人大做出的一項更廣泛的授權，國務院可在經濟體制改革和對外開放方面制定暫行規定或條例。

李煒光認為，改革開放初期，由于中國法制建設剛剛起步，即便在應然角度上，政府和人大的關系還不清楚。但如今必須要改變強勢政府和弱勢人大的格局。

李煒光還是一個堅定的減稅支持者。2010年3月份，在北京的一次講座上，他談到了利息稅的問題，“銀行已經負利率了，通貨膨脹已經很嚴重了，人民生活已經感覺很困難了，政府還要征這個稅，這已經失去它的合法性和合理性了。”

2010年10月，國稅總局局長肖捷撰文指出，“下一個十年，中國稅收增長的彈性系數總體上仍可能繼續保持大于1的態勢，稅收收入占GDP的比重在目前17.5%的水平上有繼續上升的空間和條件。”

財政史科班出生的李煒光發現，無論是唐代的貞觀之治，還是康乾雍盛世，均與實行輕稅政策有關，“反之，重稅之下，從未出現過好形勢”。

別讓預算改革自生自滅

與枯坐書齋的學者不同，李煒光還參與多個“管住政府的錢袋子”的改革試驗。浙江溫嶺“參與式預算”改革便是其一。

始于2005年前后的溫嶺改革，因提供吸納民眾代表與政府官員進行“民主懇談”的方式，讓公眾參與政府預算編制，被視為是全國“走得最遠”的財政預算改革。李煒光也認為這代表了我國公共財政體制的發展方向。

但溫嶺民主懇談會的最新情況是，“去年開會就有點困難了。”當《中國新聞周刊》記者問及溫嶺民主懇談會時，李煒一連說了兩個“很難”。

隨著溫嶺市的一些人事調整和更換，溫嶺試驗“盡管不會完全停止，但也不會往前再走多遠”。在李煒光看來，這種預算改革，是對現有體制的突破，缺乏相應的規定和法律支持。“除非體制內認定它這個改革，否則只能自生自滅。”

除溫嶺外，近幾年國內深圳、上海、廣州、四川巴中等多個城市開始試水“預算改革”，但大部分僅停留在預算透明公開這一層面上，難以繼續向縱深推進。

上海財經大學2009年首次推出的“中國省級財政透明度評估報告”，如今也陷入調查困境。該課題組負責人、上海財經大學教授蔣洪，在編制2010年的報告時，遭遇多個省拒絕提供信息，理由是“需要一事一申請”。

李煒光注意到，在預算改革方面，公民走在了政府的前面，地方政府走在了中央政府的前面。現在是缺乏法律的和體制的支持，多依靠地方官員的開明推進，難以持久。

“財稅問題本質上講就是一個政治問題。”在蔣洪的朋友李煒光看來，由于預算問題離政治太近，多說不如少說，少說不如不說。他認為蔣洪的調查難度將越來越大。

李煒光開出的還是那張老藥方，對于政府，僅有內部的行政監督還是不夠的，還需要外部的政治監督。

眼下，他的下一本專著又要出版了，書名暫定為《別擋住我的陽光》。★