給脫韁城管套上籠頭

付雁南

夏俊峰案是一個最新并且引起巨大社會反響的案例。2009年5月，在沈陽街頭擺攤賣燒烤的下崗工人夏俊峰捅死了兩名城管人員，兇器是自己用來切火腿腸的水果刀。

夏俊峰的辯護律師滕彪將這場小販和城管人員的沖突稱作“整個社會的悲劇”：“一個下崗工人在街邊賣火腿腸，卻變成了殺人犯；兩名城管人員的家屬也同樣失去了自己的親人?！?/p>

因此，當人們還在為夏俊峰“故意殺人”還是“防衛過當”爭論不休時，滕彪和姜明安，已把目光投向了更為深入的問題。

作為著名律師，滕彪曾經在八年前參與推動了城市收容制度的廢止，而這一回，他把目光瞄向了城管制度?！白猿枪苤贫?997年出現以來，弊端早已顯現……可謂民怨沸騰。”在夏俊峰案的二審辯護詞中，滕彪這樣說道。在接受《中國青年報》記者采訪時，這位中國政法大學的講師說，希望“整個社會能夠以夏俊峰案為由頭，深入思考整個城管制度的問題”。

姜明安教授的論斷更加簡單：“我們需要合理的法律程序來規范城管制度。”

有問題的制度

讓各個階層“過不好”

陰云籠罩著夏俊峰的家庭。九歲的沈陽男孩夏建強在父親殺人之后變得內向了?？吹秸J識的小朋友，他會悄悄躲起來；看到別人一家三口在外面玩，他會低下頭小聲哭泣。

陰云也同樣籠罩著兩個城管人員的家庭。張旭東的家庭失去了“頂梁柱”，而申凱的母親提起兒子就忍不住落淚：“我不可能原諒他，他殺了兩個人，必須判死刑。”

在城管制度設立之初，誰也沒有料想到會有這樣的情況。1997年，為了節約執法成本，根據1996年頒布的《行政處罰法》第十六條對“集中行政處罰權”的相關規定，國務院決定成立一個“綜合執法部門”，集中執行各個行政部門的行政處罰行為。從那時起，全國先后有一百多個城市成立了城管執法機構。

而制度的問題也從一開始就埋藏下來。城管代表其他部門行使職能，沒有法律依據，也缺乏相應的權力制約和監督。滕彪舉例說，在北京，城管部門擁有十四項職能，三百多項執法權：“把這么多權力集中到一個部門，不出問題才怪！”

有時候，引起“問題”的是經濟利益。有報道稱，南京城管把收繳的桌椅、塑料筐甚至燈箱牌都當做廢品賣掉賺錢，而各種罰款也成為贏利的重要方式。

另一些時候，“問題”卻更加復雜。滕彪向《中國青年報》記者介紹，城管系統中一些人員素質不高，只能“依靠野蠻行為來確認自己的身份地位”，這也推動著城管行為和“暴力”被越來越頻繁地聯系在了一起。比如，2008年1月，湖北天門市灣壩村村民魏文華在村口發現城管執法人員與村民發生沖突。他掏出手機錄像，被城管人員發現當場打死。

“暴力已經被城管當做了‘特權和有身份、有面子的標志。”滕彪說。在給沈陽小販夏俊峰的辯護詞中，這位法學博士這樣寫道：“在法律地位不清、權利不利的制度下，城管人員的暴力習慣，已經成為城管制度的需要，成為制度的一部分?！?/p>

不過，相比于那些奪路狂奔的小販，在制度的另一頭，處于強勢地位的城管也常常滿腹委屈。北京城管人員郭欣總是被繁瑣的工作搞得疲憊不堪：一天的時間里，他一會兒要在馬路上堵截漏污水的泔水車，一會兒要趕到居民區里勸說居民把放在公共綠地上的大白菜搬回家，一會兒勸說服裝廠修理快塌下來的廣告牌，一會兒又要去處罰在路上違法散發小廣告的人。

但這已經讓這個普通的城管人員很滿足了——至少，他沒像前幾天那樣，被小販偷偷扔來的烤紅薯砸中腦袋。

作為夏俊峰的辯護律師，滕彪堅持，被殺害的兩名城管人員曾經對夏俊峰拳打腳踢施加暴力，夏俊峰的行為是正當防衛；但他更加堅持，在整個制度中，城管人員同樣是受害者?！八麄冊谄拮雍秃⒆用媲敖^不會表現出殘忍和暴力，而會遵循愛和良善，但在城管集體執法的環境里，一切都變了?！痹谀瞧鱾鲝V泛的“激情辯護辭”中，這位律師寫道，“他們，與我們一樣生活在這個不完善的世界之中；他們，毫無疑問，也是城管制度的受害者?！?/p>

如今，關于城管的新聞、爭論越來越多地出現在公眾的視線里。夏俊峰案的二審判決宣布后，熱烈的討論中，作家鄭淵潔的一句話在網絡上廣為流傳：“我們的社會有好城管，但不好的是制度。它讓各個階層都過不好。”

法律的步伐在“哆哆嗦嗦”地前進

就在上周，四川也發生了和城管有關的故事。在成都街頭，一個賣楊梅的老大爺和城管協管員發生爭執。拉扯中，老大爺的桿秤被折斷，楊梅也撒了一地。圍觀的人們當即表達了自己的不滿。他們擋住執法車，堅持讓協管員為自己的暴力行為道歉。

相關照片很快在網絡上引發了熱議，不過，在姜明安看來，這并不是解決城管問題的好辦法。“對于城管行為還是要通過法律約束，防止權力的濫用。”這位法學專家說。

在過去的幾年里，《行政強制法》曾經被法律界寄予厚望。這部法律意在通過職權和程序方面的規范，防止行政權力濫用，同時也為執法提供依據。人們普遍認為，它對目前爭議嚴重的拆遷、城管等行政強制相關問題都能起到約束、控制的作用。然而，從1988年起草至今，這部命運多舛的法律始終未獲通過。

“各方的博弈是主要原因。”姜明安說，“《行政強制法》涉及行政機關和司法機關的權力調整重構，也會影響執法部門和執法者現有的利益，因此必然會遇到各種有形或者無形的阻力?！?/p>

海南大學法學院副教授王琳向記者介紹說，《行政處罰法》和《行政許可法》的宣布讓行政部門清醒意識到法律對自己權力的限制，也會導致后面的法律通過“難上加難”。

姜明安還記得自己二十三年前參與起草《行政強制條例》的情形。當時，來自全國兩所高校、兩個事業單位的四位專家各自提交了第一版草案，但誰也沒有想到，在之后漫長的歲月里，這部法律步伐緩慢，甚至一度銷聲匿跡。

“它不像有的法律在爭議聲中緩慢推進，”姜明安說，“它的步伐‘哆哆嗦嗦的，中間甚至一度停了好幾年?！?/p>

專家們在變化中尋找自己期待的好消息。在4月20日全國人大常委會第四次審議的草案中，國家行政學院法學部教授楊偉東教授發現，法條的變更“在某種程度上是對行政機關的讓步”?！傲⒎ㄕ叩哪康目赡芟胪ㄟ^這種讓步獲得‘最大公約數，從而保證該法律盡快通過”。

姜明安也猜測，把《行政強制法》從“死亡線”上拉回來，說明立法部門對它并非不重視，但這部法律爭議不斷，“可能領導也覺得心里沒數”。

“法律本身當然是重要的，房屋拆遷、城管執法都要靠它來約束。”姜明安說。滕彪也表達了相似的看法：“有執法依據，有制度約束，才能真正解決城管制度中出現的暴力問題?！?/p>

城市管理需要包容的精神

夏俊峰的故事讓很多人想起了五年前的退伍軍人崔英杰。2006年，二十三歲的崔英杰在路邊賣烤香腸時，被城管人員依法扣押。當執法人員將崔英杰“前一天剛借錢買的三輪車”抬上執法車時，這個年輕的小伙子抽出小刀，刺死了一位城管人員。

姜明安感慨，很多時候，城管的行為雖然是合法的，但管理的觀念也需要變化，“對弱勢群體應該有一些包容的態度”。“沒工作，有老婆有小孩，不擺攤怎么生活？”姜明安說，“把這些人引導到市場上去做生意，而不是砸了他們的攤子，可能效果會更好?！?/p>

這位一輩子致力于推動法制建設的教授在采訪中承認，在中國，城管問題不完全是一個法律問題，它還包含一種觀念，城市有沒有一種“包容的精神”：“很多領導覺得城市就應該干干凈凈，不應該在街上擺攤?？杉词乖诎l達國家，路邊一樣有擺攤賣菜的人。”

這位學者贊成為政府保留一定的行政強制權力，去處理“瘦肉精、地溝油的問題”，但同時也要通過法律程序的制約，防止行政權力的濫用，在公共利益和私人利益中找到一個平衡的“度”。

在他的理想中，當法律完善時，夏俊峰這樣的小販面對的城管再不會不由分說地沒收、態度惡劣地爭執，甚至像他在供詞中所說的那樣，對自己拳打腳踢。在法律制度的約束下，那些城管會主動亮明自己的身份，說明自己執法的緣由，并聽取小販的申辯；在一般措施能夠發揮作用的時候，他們絕不會動用查封、扣押、拍賣等強制措施；而即使真的遇到暴力執法，小販們也能夠在法院申請正義的裁決。

不過，姜明安和滕彪都知道，一部《行政強制法》的力量還遠遠不夠。它可能會對現狀起到推動作用，卻并不足以讓現實產生質的飛躍。滕彪直言，需要改變的是“中國整個法律體制的問題”。

夏俊峰案還沒有塵埃落定，這個沈陽的小販在等待著最高法院對自己進行死刑復核。妻子張晶堅持繼續上訴，而作為律師，滕彪也在努力“保住他的性命”。

但即便夏俊峰的判決真的改成死緩或者無期，滕彪的心里依然不會感到喜悅。制度賦予的不同身份讓兩位城管人員和一位小販對立、爭執，并最終奪走了兩個人的生命，無論結果如何，這都是一場不可改變的“整個社會的悲劇”。

【選自《中青在線》】

題圖 ／ 黑手 ／ 曹一