東江流域基于水質的水資源有償使用與生態補償機制

郭 梅,彭曉春,滕宏林,2

(1.環境保護部華南環境科學研究所,廣東 廣州 510655;2.廣東省社會科學院,廣東 廣州 510610)

東江流域基于水質的水資源有償使用與生態補償機制

郭 梅1,彭曉春1,滕宏林1,2

(1.環境保護部華南環境科學研究所,廣東 廣州 510655;2.廣東省社會科學院,廣東 廣州 510610)

回顧了東江流域生態補償的政策與實踐,認為基于發展機會損失下的生態補償機制有悖于我國水資源國家所有的基本國情,是導致東江流域生態補償進展緩慢的根本原因。提出建立基于水資源有償使用的生態補償機制:通過“使用者向國家付費,國家向保護者轉移”,實現對水源保護區的生態補償。

生態補償;水資源;有償使用;東江流域

國際經驗表明,實施生態補償能有效促進流域水資源保護[1-3]。

東江是珠江三角洲經濟圈和香港特別行政區的重要飲用水源,東江水質的好壞不僅事關廣州、深圳、東莞3個特大城市的人民生活和經濟發展,而且事關香港特別行政區的繁榮和穩定,因此,東江流域生態補償問題一直備受矚目[4-6]。但實踐中,東江流域生態補償機制的建立仍未取得突破性進展。本文將分析東江流域生態補償工作中存在的問題與原因,并研究如何創新東江流域生態補償機制。

1 東江流域概況

東江是珠江水系3大河流之一,發源于江西省尋烏縣,源區包括江西省尋烏、安遠、定南3縣。東江上游稱尋烏水,在廣東省的龍川縣合河壩與安遠水匯合后稱東江。東江自東北向西南流入廣東省境內,經龍川、河源、紫金、惠陽、博羅、東莞等縣市注入獅子洋,干流全長562km,其中廣東省境內435km,占全部東江長度的77.4%;東江流域總面積35340 km2,其中廣東省境內31 840km2,占流域總面積的90.1%,其余9.9%的流域面積在江西省等省份。

東江水資源豐富,僅廣東省境內的流域平均年地表徑流總量就有295億m3。東江水資源的功能有供水、發電、航運、防咸、納污等。除供本流域用水外,通過跨流域調水工程,東江水資源還供應流域外的深圳市和香港地區以及廣州市部分地區(香港每年所需淡水的80%來自東江)。

2 東江流域生態補償現狀

2.1 研究與實踐

2.1.1 國家層面

早在2003年3月,根據曾培炎副總理對東江源區生態環境保護的批示,國家發展改革委員會和國家環境保護總局成立調研組赴東江源區進行實地調查,提出要通過東江源國家級生態功能保護區,建立起責任、監督、補償3方面有機結合的生態補償機制。2005年7月,全國政協人口資源環境委員會向全國政協領導和國家有關部委報送了《關于在東江流域進行生態補償機制試點的建議》。2005年8月,東江流域生態補償研究課題被列入國家生態補償機制研究課題。2008年,“水體污染控制與治理”國家科技重大專項也將東江流域生態補償列為試點之一。

2.1.2 江西省層面

2002年5月,由江西省環境保護局和香港《文匯報》等有關單位發起的“香港東江源論壇”,引起中央政府和社會的廣泛關注。同年,江西省成立了由分管副省長為組長的東江源國家級生態功能保護區建設試點領導小組,江西省贛州市及源區3縣縣政府也建立或強化了相應機構,編制了《江西省東江源國家級生態功能保護區建設規劃》。2002年11月,江西省人民政府向中央政府申報要求將東江源作為特殊功能保護區。2003年8月,江西省人大常委會頒布了《關于加強東江源區生態環境保護和建設的決定》,把江西省東江源區生態環境的保護和建設提到法律的高度。2005年6月10日,東江源生態建設和保護項目在江西省贛州市正式啟動。根據贛州市發展改革委員會《關于要求建立東江源頭區域生態資源補償機制的報告》,東江源區3縣在小流域治理、水土保持、生態移民等方面共投入資金2億多元。此外,江西省政府還通過新聞媒體、會議等多種形式呼吁建立東江流域生態補償機制,如,2003年和2006年,江西省人大代表分別聯名提交了建立東江流域生態補償機制的議案。

2.1.3 廣東省層面

2.1.3.1 廣東省對東江源的生態補償

2003年12月5日,贛粵兩省人大常委會在位于江西省贛州市境內的東江源頭舉行了“培育水源涵養林”捐助儀式。廣東省向東江發源地的江西省尋烏、安遠和定南3縣共捐贈100萬元培育水源涵養林的專項經費。贛粵兩省人大常委會還就生態補償機制等問題進行了深入探討[4]。2004年,江西省環境保護局發出“推動建立流域生態利益共享機制”的倡議,并將倡儀寫入《泛珠三角區域環境保護合作協議》,但遺憾的是,此倡議未能落實。

2.1.3.2 廣東省對所轄東江流域的生態補償

a.對東江水庫移民的補償與扶持。20世紀80年代,廣東省政府開始加大對水庫移民工作的投入。從1958年新豐江水庫建庫至2002年的45年間,每年對水庫移民的補助人均不足100元[5]。2002年,廣東省政府《關于調整省屬七座水電廠水庫利益分配和工作責任的實施意見》出臺,2003年,廣東省財政廳與廣東省扶貧辦公室頒布了《廣東省省屬水電廠水庫移民資金管理辦法》。根據這兩個文件的規定,實行電廠利潤省市二八分成和稅收返還,所得經費專項用于解決水庫移民遺留問題;并從2003年起,向廣東省省屬7座水庫水電廠按0.005元/kW?h的標準分別征收水土保持費和水資源費,用于扶持庫區和水源區進行水土保持和水源涵養;廣東省財政繼續每年安排水庫移民專項資金1億元。

目前,在中央政府和廣東省政府的雙重補償政策下,東江流域兩大水庫(新豐江水庫和楓樹壩水庫)庫區移民的生活條件得到了較大的改善,已有21286戶(約占一半)移民的住房完成了改造,農村移民100%參加了農村合作醫療保險,1萬多移民參加了就業培訓并實現就業[5]。

b.對東江流域生態公益林的補償。根據最新出臺的政策,廣東省對生態公益林的補償標準為150元/hm2。補償基金分為兩部分,75%專項用于損失性補償,直接支付給補償對象;25%用作管護經費。中央財政對生態公益林的轉移支付是從2004年開始的,補償標準為75元/hm2,其中,67.5元用于補償性支出,7.5元用于公共管護支出,如,用于國家重點公益林的防火、防蟲和資源監測(這一部分資金留在國家林業局統籌分配)。2007年3月,國家財政部、國家林業局頒布了《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》,將年補償性支出標準提高至71.25元/hm2,將年公共管護支出降低至3.75元/hm2。如果一塊林地既是省重點生態公益林,又被納入了國家級重點生態公益林,則可以得到國家和省財政兩份補償。

c.項目補償。廣東省政府對河源市的補償主要是通過財政轉移支付的方式,各種補償項目雖未明確以生態補償的名義進行,但實際上產生的是生態補償效應。這些通過財政轉移支付的資金主要專項用于東江的生態環境保護,如庫區上游水土保持生態建設、東江流域水源涵養林建設、東江水質監測管理以及廣東省河源市的環境基礎設施建設等。

2.2 取得的成效

a.取得社會的廣泛認同。江西省政府非常重視東江源的生態保護工作,積極推動東江源生態補償機制的研究工作。建立東江源生態保護與生態補償機制的重要性得到了東江流域上下游政府、全國人大、全國政協、國家相關部委、學者以及香港一些相關非政府組織的廣泛認同。通過幾年的研究探索,對如何建立東江源區生態補償機制也有了一個比較清晰的框架。

b.廣東省積極推進省內流域的生態補償工作。早在20世紀90年代初期,廣東省就通過財政轉移支付、專項項目等方式實施了對東江流域上游廣東省河源市的生態補償,補償對象主要有水庫移民、生態公益林林農、河源市政府。

c.江西省啟動對東江源區的生態補償。江西省除了積極呼吁國家和廣東省對東江源區進行生態補償外,近年來,也逐步啟動了對東江源區的生態補償,但投入有限。

2.3 存在的問題

雖然目前廣東省、江西省都不同程度地開展了本省范圍內的生態補償工作,建立的補償機制對保護東江流域水質發揮了重要作用,但依然存在補償標準偏低和補償機制不具連續性、法制性等問題。中央政府雖然重視并積極倡議建立東江流域生態補償機制,但并未建立具有可操作性的生態補償政策;江西省多方奔走呼吁,但作為生態補償主體的廣東省盡量回避、漠視對東江源的生態補償問題。中央政府、廣東省政府和江西省政府3個不同責任主體始終處于非合作性博弈狀態。

3 不同責任主體的博弈

3.1 中央政府

鑒于東江流域的重要性和特殊性,中央政府一直重視并積極號召盡早啟動東江流域生態補償工作,但是,中央政府需要協調的大小流域眾多,要中央財政承擔所有的流域補償資金,成本過高,是中央政府不愿意也不可能承擔的[7-8],因此,中央政府的基本思路是,在中央政府的協調下,建立起以省級橫向補償為主、中央財政引導或獎勵為輔的生態補償機制,且廣東省是經濟發達地區,有較強的財政能力,東深供水工程每年的收益亦不少,綜合這些因素,中央政府希望廣東省能承擔對江西省的補償。

3.2 江西省政府

江西省政府認為,東江源區3縣為保護東江水質付出了一定的代價,作為受益者的國家和廣東省均有責任對江西省進行補償,其中國家應:①根據2009年與廣東省政府相關部門座談會中政府部門代表的發言整理。批準東江源區為國家重點生態功能保護建設示范區,準確定位東江源區的經濟社會發展和生態環境保護方向,并給予政策和資金支持,同時,由于《全國生態功能區劃》[9]已將東江源頭的江西省定南、安源和尋烏3縣列入國家級限制開發區,此類區域應享受國家財政傾斜;②建議從廣東省上交的財政資金中列專項資金用于東江源生態補償;③加大國家的對口援助力度,包括對天然林保護工程、生態公益林工程、退耕還林工程、生態農業試點項目、水土保持項目、環境基礎設施建設、生態環境監測能力建設等的援助。江西省認為廣東省應:①用財政收入的一部分建立生態補償基金,支援東江源區定南、安源和尋烏3縣政府進行生態環境保護和建設;②東江下游發達地區與東江源區定南、安源和尋烏3縣結對,開展技術援助,并從東江中下游地區引進一些無污染的產業,以幫助東江源區發展。

3.3 廣東省政府

廣東省作為東江流域的保護者和受益者,對東江流域生態補償問題也有自己的看法:①根據2009年與廣東省政府相關部門座談會中政府部門代表的發言整理。水資源國家所有,保護水資源是每個公民的責任。在一定程度上,廣東省是東江流域水資源的享用者和受益者,但廣東省在自身經濟獲得發展的同時,也為國家作出了應有的貢獻,如廣東省每年向國家繳納的稅費約占全國稅收的1/6,而稅收的功能就在于協調區域發展,因此,應該從國家層面進行生態補償,地方政府之間的橫向補償是不現實的;②從江西省入廣東省境內的水資源僅占東江水資源總量的10%,而且其水質遠不如廣東省河源縣境內新豐江水庫的Ⅰ類水,東江水質好,主要是因為從新豐江匯入了大量的優質水。從江西省進入廣東省境內的部分水質指標為劣Ⅴ類,如果真要補償的話,應該是江西省補償廣東省;③如果廣東省補償了江西省以后,珠江上游的云南、貴州、廣西等省(自治區)也會要求廣東省給予補償,那廣東省補償得起嗎①根據2009年與廣東省政府相關部門座談會中政府部門代表的發言整理。?

4 建立基于水質的水資源有償使用生態補償機制

對于東江流域生態補償問題,中央政府、廣東省政府和江西省政府3個不同責任主體“公說公有理、婆說婆有理”,也正是這3個不同責任主體的博弈與不合作,使得東江流域的生態補償總是“雷聲大,雨點小”。筆者認為,導致這種局面的根本原因在于當前基于發展機會損失下的廣東省對東江源區的補償有悖于我國水資源國家所有的基本國情,東江流域生態補償問題的解決有賴于機制的創新。

4.1 基本思路

東江流域生態補償機制設計的總體思路是:建立完善的水資源有償使用制度,通過“國家所有、全民使用、使用者向國家支付、國家向保護(生產)者轉移”的辦法,實現對水源保護區的生態補償。即東江流域內所有用水城市(包括江西省的贛州市,廣東省的河源市、惠州市、東莞市、廣州市、深圳市,以及香港特別行政區)應向國家繳納水資源費(稅),然后由國家根據成本效益的核算標準向水源保護區包括江西省贛州市的源頭區域和廣東省河源市進行財政轉移支付,見圖1。在實際操作中,國家可以委托地方政府或流域管理機構來進行基于水質的水資源費(稅)管理。

圖1 東江流域基于水質的水資源有償使用與生態補償

建立基于水資源有償使用的生態補償機制的根本好處在于:變現在的“政府支援”為“社會(受益者)支付”,不但可以解決水源保護者的生存問題,極大地提高水源保護者的積極性,保證下游可以源源不斷地得到優質水資源,而且還可減輕中央政府的財政負擔,最終實現多贏目標。

4.2 政策建議

4.2.1 水資源費(稅)與生態補償

建議將水資源費改為水資源稅,并建立以水量為計價單位、以水質為定價依據的“優質高價”水資源有償使用計稅體系,從而使得生態和環境保護效應進入水價格體系。為了防范地方政府為從水資源開發利用中取得更大利益而寧愿放棄資源稅稅源的舞弊行為,建議借鑒國際慣例,將水資源稅列為中央級稅收而非地方稅[10]。

除了體現水資源本身價值外,水資源稅的更重要功能是實現“以水養水”,即通過調整生態功能保護區對生態系統的干預方式來實現生態補償的目標。用于生態補償的水資源費(稅)支出包括:①水質保護費;②支持生態功能保護區群眾生活的費用,保證社會公平;③生態功能保護區后代教育的費用;④支持生態功能保護區到其區外進行投資與發展的費用;⑤支持生態功能保護區內人口向其區外遷移的費用;⑥支持生態功能保護區內人口到其區外就業的費用。當前水資源稅的用途是支付生態公益林的補償費用、生態功能保護區的污染防治費用和支持生態功能保護區產業轉型的費用。長遠來說,水資源稅應投入到生態功能保護區的教育、生態功能保護區人口向其區外城市的有序轉移中,應以公共財政轉移支付為引導,以城市化為契機,實現生態功能保護區人口的戰略性轉移。

4.2.2 生態補償與社會公平

解決生態功能保護區基本民生問題應是流域水資源生態補償的根本出發點和落腳點,也唯有如此,生態補償機制才能成為長效機制。為此,建議①通過“希望女孩工程”“希望媽媽工程”等,提高生態功能保護區的農村婦女受教育程度和人力資源水平,從而改變農村居民的生育觀念和地域傾向,提高其外遷的可能性,進而推動人口和計劃生育政策和生態移民政策的實施;②普及義務教育,加強職業技能培訓,增強生態功能保護區居民在勞動力市場中的競爭力;③制定相應措施,激勵流域水資源受益區為生態功能保護區有能力的勞動者提供就業機會。

4.2.3 建立跨省國家生態功能保護區

雖然東江源的水源涵養及水質保護有利于整個東江流域可持續發展,但東江源對整個東江流域水資源的貢獻只占10%,東江流域水質的貢獻主體是廣東省河源市。河源市的新豐江水庫和另外兩個大型水庫(楓樹壩、白盆珠)的總庫容約占東江流域水資源總量的60%,且一直保持著優良的水質。河源市全市森林覆蓋率為71.7%,新豐江庫區內著名的森林基因庫和國家級珍稀動物自然保護區——大葉山自然保護區為國家級森林公園。由此可見,與東江源區的定南、安遠和尋鄔3縣相比,河源市尤其新豐江庫區更是實現東江流域水資源可持續利用的關鍵。但是,無論是《全國生態功能區劃》[9]還是江西省開展的《江西東江源國家級生態功能保護區建設規劃》(規劃尚未獲得批準),設定的生態功能保護區范圍都只有東江源的定南、安遠和尋鄔3縣,而不包括廣東省的河源市。此種區劃方法雖然能兼顧行政區域管轄問題,但違背了生態系統的完整性原則,導致未能納入生態功能保護區的是影響東江水質的大部分和更主要的部分,這顯然不能達到保護東江生態系統功能的目的,因此,建議根據生態系統的整體性,建立跨行政區域的國家生態功能保護區和相應的保障機制,從而真正達到水源涵養和物種保護的目的[11]。劃定重要生態功能保護區的目的在于明確政策作用邊界,即明確哪些領域是禁止開發利用、必須得到保護的,哪些領域可以限制性開發,并根據區域發展功能定位享受不同政策優惠。

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Study on paid use of water resources and ecology compensation mechanismbased on water quality:a case study of Dongjiang River Basin

GUO Mei1,PENG Xiao-chun1,TENG Hong-lin1,2
(1.South China Institute of Environment Sciences,Ministry of Environmental Protection,Guangzhou 510655,China;2.Guangdong Academy of Social Science,Guangzhou 510610,China)

The policies and the practices of ecology compensation in Dongjiang River Basinwere reviewed.It was pointed out that the ecology compensation mechanism based on the development opportunity loss fell short of the fact that water resources belonged to our country,which was the fundamental reason for slow progress of ecology compensation in Dongjiang River Basin.It was put forward that the ecology compensation mechanism based on the paid use of water resource should be built,which was to say that the user should pay to the country and the country divert the proportion of payment to the basin protectors,thus to realize ecology compensation to water source protected area.

ecology compensation;water resources;paid use;Dongjiang River Basin

X37

A

1004-6933(2011)03-0086-05

10.3969/j.issn.1004-6933.2011.03.022

國家水體污染控制與治理科技重大專項(2008ZX07633-03)

郭梅(1978—),女,湖北孝感人,博士,主要從事環境政策與環境管理研究。E-mail:guomei@scies.com.cn

(收稿日期:2010-04-08 編輯:彭桃英)