日本水管理的發展進程

[日本] 高橋裕

明 靜 譯自英刊《水資源開發》2009年 12月號

日本的大多數河流里程短、流速大。位于亞洲季風地區東端的日本群島,年降雨量分布極其不均。由于這種地形和水文狀況,每條河流的最大和最小流量相差很大,導致在 6、7月的雨季和 6～9月的臺風季節洪水泛濫。因此,防洪一直是日本政府和那些生活在沖積平原、高原、河谷地區居民考慮的首要問題。

直到 1868年幕府時代末期,盡管洪水頻發,農田村舍經常被淹,但由于人們吸取了以往的經驗教訓,在選擇家園和農場位置時相當謹慎,所以減輕了災害。根據封建政府制定的政策,工程師們特別注重保護重點區域。此外,自 16世紀開始,他們已采用先進的技術使人與自然更加和諧。

1868年明治維新后,日本對外開放,積極引進歐洲科技。隨著現代化建設的進程,日本開始進行防洪工程的建設。1896年《河川法》頒布以后,日本政府在重要河流的中下游修建了高而連續的堤防體系。這些工程旨在保護沖積平原免受洪水淹沒,作為糧食產區的工業化和城鎮化的沖積平原遭受的洪災損失因此而顯著減少。

1 嚴重的洪災時期(1945～1959年)

二戰一結束,日本便不幸陷入了嚴重的洪災時期,使因戰敗造成的蕭條形勢雪上加霜。這一期間幾乎每年都會發生嚴重洪災,年均死亡人數過千。

強悍的臺風枕崎(Makurazaki)于 1945年 9月17日襲擊了日本西部。從此,日本遭受了歷史上最嚴重的、接連不斷的洪災,全國土地荒蕪,社會經濟狀況一敗涂地。

這一時期是日本歷史上洪災最為嚴重的時期。一系列空前的強降雨,伴隨著雨季末期的大規模臺風和暴雨,以及戰時和戰后防洪工程的停滯造成了這一惡果。此外,徑流機制的變化,即主要河流流域降雨和徑流關系的改變也是原因之一。由于修建了高而連續的堤防體系,使洪水集中在河道中流動而不能自由泛濫。因此,河流中下游的洪峰流量較之河堤加高加固以前增加了。幾乎所有的主要河流都是如此。

1947年 9月凱薩琳臺風后,利根川(Tone River)爆發了一次大洪水,危及到東京的東部。洪水產生的原因不僅是由于臺風產生的大量降雨,還包括上述河流整治工程導致徑流機制的變化以及 20世紀初以來的流域土地開發。如表1所示,記載的最大洪峰流量隨時間遞增,設計洪水流量也隨之增加。作者認為,河流整治工程是造成洪水流量增加的一個重要原因。然而,1950～1960年的當局并沒有認識到這一點。

表1 利根川最大洪水流量和設計洪水流量的變化

1953年 6月,雨季末期的強降雨造成了筑后川(ChikugoRiver)嚴重的洪災。作者研究分析了1885年以來幾個觀測站的洪水水位記錄和 1913年以后的降雨記錄后發現,隨時間變化,洪水流速加快而水位變得越來越高。這一趨勢不僅發生在利根川和筑后川,幾乎所有實施了河流整治工程的主要河流都呈現這一趨勢。

在 1959年的伊勢灣(Ise-Bay)臺風中超過5000人喪生,巨大潮汐和洪水淹沒造成的損害也是日本洪災歷史上最為嚴重的。這不僅是因為強臺風,也歸咎于伊勢灣沿岸的輕率開發。據估算,如果臺風發生在 10a前,造成的損失和死亡人數就會減半。由于陸地下沉變得越來越嚴重,工業化在 20世紀 50年代末才開始。由進口的柳安木組成的漂木隨意浮在沿海堤岸邊。而 10a前,陸地沉陷還沒有這么快,當時既沒有工業化也沒有外來木材的堆料場。因此,洪災加劇的另一原因就是無序開發和土地的不當使用。

2 缺水時期(1960～1972年)

20世紀 50年代后半期日本經濟高速發展,大部分日本人口涌入城市,由于快速的城鎮化和工業化,新興城市和工業地區的用水需求急劇增長。大城市和新興工業區出現了缺水現象。比如,1964年東京在舉辦奧運會前發生嚴重缺水,其原因是雨季降雨偏低,快速工業化的用水需求量超過預期,以及水源工程建設遲緩。

雖然 1961年就制訂了《水資源加快開發法》,并成立了水資源開發公司,但 1964年的東京缺水事件并沒有得到及時解決。不過,從 20世紀 60年代后半期開始,由于通過建設水壩加速開發水資源,縮小了水供需間的差距。

20世紀 50～70年代是建設水壩的高峰期。但另一方面,1967年后,許多遭受洪災損失的人紛紛到法院尋求賠償,出現了抵制建壩的國民運動。

有人認為,居民從那時起改變了對于包括防洪工程在內的公共工程的看法。在經濟高速發展時期,伴隨著生活標準的普遍提高,社會經濟形勢和大眾對公共物品的需求都發生了變化。公益訴訟案件的增加意味著公共需求的增加、公共意識的進步,以及實施河流整治工程導致的環境破壞加大,比如建壩已成為重要的社會問題。但當政者對防洪工程充滿自信。因為當時社會經濟形勢快速改變,大眾對于資源開發活動的感受和態度都發生了根本的改變。

從 20世紀 60年代后半期開始,反壩運動在上游地區的許多城鎮和村莊變得活躍起來。建壩會淹沒廣闊的土地,往往使整個社區消失。上游地區因多為農耕區,人口因此而減少,并呈老齡化。另外,建壩的受益者常常絕大部分局限于下游地區而不是上游地區的居民。

為解決此問題,1973年頒布了一項新法案——《水庫地區開發特別措施法》。這表示政府在制定政策處理上下游住戶之間爭端方面取得了進展。按照該法案,庫區開發計劃中的工程在一定程度上受到了影響,但由于居民從上游遷至城鎮化地區的總體趨勢,很難解決庫區居民的困難。

3 環境保護時期(1973～1997年)

在這一時期,日本遇到了許多新的意料之外的情況,這些都對環境產生了影響。1973年的石油危機不僅深深影響了日本經濟,還影響了水問題。

市政和工業部門用水需求增長的趨勢減緩或停止。石油危機之前,由于缺乏合適的建壩地點及有關補償費用的提高,建壩成本逐漸增大。然而,政府計劃人員并沒有改變用水需求增長的建設計劃,只做了少量修訂。另外,認識到了環境破壞不僅是由壩和水庫造成的破壞,還包括所有與水體及其生態惡化相關的問題。

1995年,河川委員會提出了一項“改善河流環境的未來方針”。該方針指出,為實現保護生命財產、生物多樣性和優美景致的目的,必須采取以下措施,并應盡量從 3個視角進行組織:

(1)保護生境的多樣性。為使洪水安全下泄和有效利用水資源,河流管理者和工程師們已經從各種不同的方面改變了河槽。然而,為追求高經濟效益,若干河流形態已被大大簡化,生境的多樣性隨之而下降。未來的河流整治工作應注重天然河槽的復雜性和細微的變化。

(2)保護健全的水文循環。自二戰開始,由于人類活動的介入,水文循環發生了巨大的變化。目前已認識到人類活動在各方面對水文循環的影響,那些不希望發生的影響到處可見。應盡可能消除這些不利影響。

(3)保護河流環境。日本過去立足于農業生產,主要為種植水稻,而水是其基本要素之一。因此,作為耕種水源的河流是絕對必不可少的。

由于河流得到了整治和改良,洪水和干旱的威脅得到緩解,故而人們與河流的聯系也變得不那么密切了,于是開始背離河流。這一趨勢是河流環境惡化的原因之一。

20世紀 90年代,河流環境問題是一個關注焦點。當時有許多反對建壩及河口建閘的抵制工程運動,其起因是為保護河流環境。從 90年代開始實施所謂的“自然多樣河流整治法”,其定義如下:①保護河流附近野生動植物的棲息地;②保護河流自然景觀。

1997年的《河川法》修正案所作的重要修改如下:第1條中加入了“維持和保護河流環境”。以前,“環境”一詞沒有在《河川法》中使用,盡管該法有兩個重點,一是預防洪災,二是水資源的管理與開發。第16條第2款如下:當河流管理者試圖起草一份河流整治計劃時,應事先考慮有經驗或持科學觀點的人的意見,了解工程相關地區的行政長官的看法,必要時還要征求當地居民的意見。

第3條中,將河流樹林(沿堤岸或水庫種植的樹林)加入到“河流管理設施”中。將河流樹林這樣的非工程設施納入河流管理設施,意味著防洪工程應與非工程設施相融合。

4 《河川法》修正案施行以后

修正案嚴厲而富有歷史性,它使河流整治工程的目標轉向環境保護。作者認為,河流上的防洪和水資源開發工程必須與河流共存,這樣才能保持河流的自然環境。

將當地居民納入到河流整治計劃中來,在實際執行過程中并不容易。比如,如何采納公眾意見并達成一致?或許這依賴于每個國家、地區的民主化進程。

5 結 語

自1896年原《河川法》出臺以來,日本河流管理史隨著社會經濟與技術的快速連續變化而發生變化。

巨大的防洪工程在 19世紀 30年代達到了一個特定的階段,成果顯著,為日本的現代化做出了貢獻。但二戰以后,由于日本戰敗,河流管理與開發的歷史變得更為嚴峻和引人注目。

二戰后 15 a間日本河流爆發了一系列大洪水,加之戰后一片廢墟,日本重建受阻。

20世紀 60～70年代的經濟高速發展時期,迫切需要開發水資源以滿足快速城鎮化帶來的用水需求增長,以及促進災后重建和防洪工程的要求。在70～80年代,通過采取防范措施,克服了新形式的城市洪水和缺水問題。

在隨后的一個階段,由于主動的河流整治工程及建壩開發水資源,大多數的日本河流過度人工化和環境惡化。聽取公眾意見并達成一致則顯得很重要。1997年出臺的《河川法》修正案為當前的河流管理引入了新的理念。

政府間氣候變化專門委員會(IPCC)提供的氣候變化信息需要河流管理者和工程師們解決更難的問題,包括與更頻繁的強降雨、更強的熱帶氣旋、降雪量減少和海平面上升有關的安全性下降問題。

為應對這些問題,必須提出新的理念和工程措施。對于防洪工程,必須采用更多的非工程措施,包括改變土地用途和控制不受歡迎的開發行為。只有這樣,河流及其流域才能在 21和 22世紀共存。