省管縣后的難題

或許和名字有關(guān)，周天勇向來以“敢說”著稱，論國家負債、論公平與效率、論政府收費、論財政體制、論官民供養(yǎng)，言辭犀利，每每語出驚人，套用當(dāng)下一句流行的話：很給力，其鋒芒背后潛隱的是一個學(xué)者的正義和良知。如果按“文如其人”的觀點，據(jù)此推定周天勇是個虬須滿面、高大威猛的狂飆式大漢，那就大錯特錯了。

一個北風(fēng)獵獵、小雪飄飛的晌午，記者見到了忙碌后的中央黨校教授周天勇，出人意料的是：呈現(xiàn)在記者面前的周天勇是位清瘦、文雅、溫和的學(xué)者。在成摞成堆書籍的“合圍”下，周天勇被“擠壓”在一個狹小空間內(nèi)，也許這樣的氛圍更適合一個學(xué)者思接千載、吞吐萬匯，清醒地關(guān)注中國經(jīng)濟的走向和未來。

資源再分配

“增值稅中央拿走75%，25%留給地方，消費稅全額歸中央，大頭讓全讓中央拿去，小頭留給地方，地方財政能不困難嗎？”周天勇說。事權(quán)與財權(quán)劃分不清是我國預(yù)算管理體制一直存在的主要缺陷，無論是1994年的分稅制改革，還是2002年所得稅改革，重點都是“分錢”，基本沒有觸及事權(quán)劃分問題。地方稅在具體分配上也是層層往上集中，越往下收入越少。這樣靠25%增值稅和其他一些小稅種收入過日子的地方財政應(yīng)付日常開銷都比較困難，更不用說進行公共與民生建設(shè)了。特別是近年來地方社會事業(yè)和社會保障支出不斷加大的情況下，地方財政的日子尤顯艱難。

在財力不足的情況下，地市級政府只好盤剝縣里，截留國家對地方的轉(zhuǎn)移支付和財政補助。“這也是地方的無奈之舉”，周天勇強調(diào)。若能把原來省管市的模式改為省管縣就會減少一層環(huán)節(jié)，省的財政經(jīng)費直接下?lián)艿娇h，減去了中間“扒皮”的環(huán)節(jié)。同時，省管縣后縣財政留成比例也會增加，可使縣集中財力發(fā)展各種事業(yè)，這種模式對縣域經(jīng)濟發(fā)展將是有力的推動。因此，實行省管縣在行政意義上是對社會資源和財政資源的重新分配。

行政阻力

周天勇認為，縣財政從市剝離出來直接被省管，受到影響最大的就是市財權(quán)的削弱。一些地級市為保住既得利益不愿放棄權(quán)力，甚至出現(xiàn)市縣爭權(quán)現(xiàn)象。于是，強行吞縣為區(qū)或控制不放的做法就在某些地方開始上演，為改革帶來了不小的阻力。

地級市是否放權(quán)是省管縣改革面臨的主要問題。中國實施市管縣已經(jīng)有20多年的歷史，由此形成的利益格局，將是改革的一大阻礙。省管縣將地級市的人事、財政、資金、項目等各項權(quán)力剝離出去，就涉及利益重新分配的問題。比如，以前縣的財政收入被市里截留，現(xiàn)在直接交到省里，市的財政收入就會減少。

因此，要實現(xiàn)完整意義上的省管縣，必須有配套的行政體制改革。如果僅僅在技術(shù)層面——在財政上加以改進，不對行政進行“大手術(shù)”，改革可能在一定時間內(nèi)有效果，最終還是無法實現(xiàn)行政權(quán)力的科學(xué)配置。

財政內(nèi)耗

從試點縣運行情況看，省管縣面臨著不少問題。

對這些問題的產(chǎn)生的原因，周天勇認為，最主要是地方各級政府財權(quán)和事權(quán)劃分不清。我國地方政府是基于上下級的行政隸屬關(guān)系建立起來的，上級政府遇到對本級財政不利事，如收不抵支，就會通過事權(quán)將這種壓力轉(zhuǎn)移給給下級政府。在這種壓力下，下級政府必然要尋求解決之道：一是繼續(xù)下轉(zhuǎn)，讓基層財政來承擔(dān)，使原本就困難的基層財政雪上加霜；二是自己消化，即通過亂收費或舉債來消化。

這種財權(quán)上收、事權(quán)的下移的管理方式，不但使地方各級財政職能的劃分很不合理，也使得省管縣改革的效果大打折扣，在沒有中央統(tǒng)一規(guī)范的前提下，財權(quán)和事權(quán)的摩擦和矛盾勢必造成新的內(nèi)耗。

體制摩擦

省管縣有兩層含義：一是財政意義上的省管縣，在財政預(yù)算編制上、收入劃分上、在項目審批上，由省直接下放到縣。二是行政體制上的省管縣，即市縣平級，統(tǒng)一對省負責(zé)。

在行政沒有省管縣的前提下財政省管縣，會出現(xiàn)什么問題？周天勇說，兩種體制的“明爭暗斗”的是無法避免的。我國地方行政構(gòu)架是省管市，市再管縣，而財政實行省管縣后，一方面，財政上市縣平級，行政上縣卻隸屬于市。市級事權(quán)仍要覆蓋全市，當(dāng)然包括管轄的縣，這樣可能會超出財權(quán)所能承載的能力，使財權(quán)與事權(quán)明顯不對稱；另一方面，從財政的性質(zhì)來看，財政只能是為某一定特定的政權(quán)服務(wù)，而作為與行政權(quán)相匹配的，對縣級財政的管理權(quán)被架空后，無疑會直接影響到市級行政管理權(quán)的作用和實施。因此，如何實現(xiàn)行政管理體制和財政管理體制的協(xié)調(diào)一致，是省管縣財政體制改革后必須要解決的重要課題。

縣級失落

周天勇說，當(dāng)縣被市束縛時，縣強烈要求被省管，一旦被省管后，會發(fā)現(xiàn)并不像自己想象的那么美好。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生主要是財政體制上縣直接與省結(jié)算，但人事任命權(quán)等其他權(quán)限仍然保留在市里，財權(quán)和行政權(quán)不匹配。對于縣來說，在市管縣體制下，可以抱怨市管縣帶來的“市刮縣”問題，但一旦過渡到了省管縣體制下，大量權(quán)限連同相應(yīng)的職責(zé)下放到縣時，縣自身的經(jīng)濟實力和財政實力能否與新職責(zé)、權(quán)限相適應(yīng)，則變成一個非常現(xiàn)實的問題。

從全國范圍講，大部分省份目前財力并不充裕，加上要消化取消地級市這一管理層級帶來的機構(gòu)、人員安置問題，短期內(nèi)期望將其財政轉(zhuǎn)移支付提高到市、縣所期望的水平，可能有很大困難。為此，擴權(quán)后的縣盡力加快經(jīng)濟發(fā)展水平，提高自己的財政收入，解決省管縣后的財力不足的困境。

市級艱難

市作為省和縣的中間環(huán)節(jié)，除了發(fā)揮本級財政的職能外，還要經(jīng)辦中央和省級財政對縣級和鄉(xiāng)級財政的轉(zhuǎn)移支付、支農(nóng)補助等業(yè)務(wù)。在自身財力不足的情況下，會想方設(shè)法截留上級下?lián)苜Y金。實行省管縣后，資金會直接下?lián)艿娇h級，市里再也沒有機會了，失去“外財”的市級財政該如生存呢？這可能省管縣后市級財政所面臨的最大難題。

周天勇認為：實行財政省管縣后，市級必須轉(zhuǎn)變觀念，自謀發(fā)展。一方面利用自身的科技、教育、技術(shù)、人才優(yōu)勢，結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，因地制宜地發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。另一方面，要發(fā)揮作為地區(qū)中心城市的優(yōu)勢，大力發(fā)展商業(yè)和服務(wù)業(yè)，培養(yǎng)稅源，增加稅收。最主要的是改變過去大手大腳花錢的習(xí)慣，削減行政開支。如精簡機構(gòu)和人員，壓縮公車費用，控制公款招待公款吃喝公款旅游等三公消費。總之，要努力通過增收節(jié)支的辦法化解財政體制改變后現(xiàn)實危機。

前路漫漫

周天勇認為，省管縣改革是對舊體制下利益格局的重新調(diào)整，涉及到眾多官員的切身利益，阻力之大不難想象，其間困難也應(yīng)該充分估計。一是我國不少省轄縣有八九十個甚至一百多個，而省直管縣的有效管理范圍大體應(yīng)在四五十個左右，太多了根本管不過來，這就要求把“縮省”和“并鄉(xiāng)”改革一同囊括進來，這是遠比省管縣更加浩大的系統(tǒng)改革工程。二是改革后試點縣擁有了大量經(jīng)濟管理權(quán)限和財政實力，如何約束其投資沖動和大把花錢，是關(guān)系到省管縣改革成敗的關(guān)鍵。

“改革未有窮盡，我們依然在路上，改革中出現(xiàn)的問題最終還得靠改革來解決。有什么好擔(dān)心的？”周天勇用這句帶有哲理意味的話為省管縣“給力”。