“三公”公開:戰略得分 戰術失分

2011年4月14日，科技部在其網站上正式公布了“三公”經費情況，自此拉開了中央部門“三公”經費公開的帷幕，截止到目前，90多個中央部門“三公”賬單被逐一放置在聚光燈下，輿論眾說紛紜。近日，《新理財》記者特別專訪了中國社會科學院法學研究所研究員、《中國政府信息公開條例》主要起草人周漢華。

打開了一扇窗

《新理財》：您對此輪中央部委公開“三公”經費的整體感覺是什么？

周漢華：我認為無論從公眾關注度還是從政府的包容度來看，此輪中央部委“三公”經費公開都體現出了進步。

隨著媒體關注度的加深，對于問題的討論也越來越深入，社會公眾不斷提出意見和批評，有些觀點非常尖銳，公眾和媒體正逐步履行其對政府職能監督的權利。我認為，公眾在這次公開的問題上，表現得非常理智，并沒有之前一部分人所擔憂的偏激或極端的行為出現，輿論也是在心平氣和的氣氛下討論問題，為官民互動創造了一個良好的氛圍。這種氛圍，能夠給政府更多的自信和空間去推進信息公開工作。

另一方面，政府在其中也體現出了較強的寬容度，政府在信息公開上的認識也在逐步進化，從一開始的律師向政府部門申請公開遭拒絕，到現在90多個部委先后公開了“三公”經費，并且能夠允許公眾積極地討論，沒有因為公眾指責公開數據不及時、不祥實、不真實而停止公開或封殺、屏蔽討論。盡管細節上有失分，但整體上政府在百姓中的公信力是加分的。

《新理財》：“三公”經費公開能否成為一個突破口，加快下一步整體預算公開的進程？

周漢華：《政府信息公開條例》從2008年5月1日開始實施，按照條例規定，無論是“三公”經費，征地拆遷，還是安置補償，公共工程，政府采購，都是主動公開的信息，而三年多來，實施情況并不理想。我認為，這次“三公”經費公開能夠形成一個突破口，對中央部委形成一個壓力。

在調研中，我發現地方政府認為盡管《政府信息公開條例》出臺了很久，但總覺得這個公開也不合適，那個公開也不合適，顧慮重重。現在中央部委的“三公”經費都公開了，那么還有什么不能公開的？因此，以“三公”經費作為突破口，可以說是切中要害，為整個政府信息公開打開了一扇窗。

理性分析失分點

《新理財》：從目前的結果來看，公開還有哪些不足？

周漢華：剛才談到，政府沒有遮遮掩掩，這從戰略角度講是得分了，但具體從戰術上，仍有很多失分點。例如，從公開的時間上看，國務院明確要求在7月1日前公開，但至今仍有一些部門尚未公開；從公開的內容來看，多存在語言不詳的問題，缺少對“三公”經費每一筆支出的詳細解釋和說明；從政府管理能力來看，政府與民間的互動能力非常有限，還僅停留在單方的公開上，當公眾進一步追問之后，政府沒能及時有效地解答這些疑問。

《新理財》：以住建部為例，這次公布的公務接待費，僅有26萬元。那么其他的一些部門動輒幾百萬甚至上千萬的費用，是不是就顯得過于離譜？您如何看部門間這種巨大的差異？

周漢華：這是一個很難回答的問題，因為我們目前的公共財政制度管理比較粗放，整體的財政制度管理滯后，特別是部門預算，導致只能公開一個結果，背后并沒有細化到每一個科目和具體的活動。據我了解，日本政府信息公開也是以招待費作為突破口的，在通過了《信息自由法》后，日本政府的招待費用做到了公開到每一人、每一餐的程度，讓任何腐敗都無影遁形。只有這樣細化公開，才能起到讓公眾監督的作用，否則很難判斷數字的合理性。

例如，輿論直指排在榜首的國稅總局21億的支出，稅收部門需要接待、出國考察和使用公車到地方去調查，這些是可以解釋的。而像國家信訪局、人口計生委這些單位所處理的事物是僅中國才有的特殊問題，他們為什么需要出國考察？考察什么？這些問題是不能僅憑數字就做出判斷的，需要公開更多細節，這也要求公共財政進一步精細化管理。

《新理財》：“三公”經費的公開一直沒有一個統一的口徑，數據是如何統計的我們不知道。這些數據是否真實可靠？是否會有部分支出隱藏在其他未公布的內容中？

周漢華：我們的預算支出安排中，沒有單獨列出“三公”經費一項，目前的數據是各部門把相關支出疊加而成的一個總數，計算方法沒有統一的口徑。有的部門把出國經費列入項目經費、培訓經費、或者納入技術引進的范疇，這也讓公眾難以評價目前公開的結果。只有依照《政府信息公開條例》，全面公開，并同時制定相關的細則，對公布的口徑、標準、格式等都應詳細規定，這樣公眾才能對其結果進行正確的分析和評價，才能實現“倒逼”公共財政制度改革的真正目的。

《新理財》：財政撥款的“三公”經費公開了，但自收自支的錢沒有體現，還有很多部門會借助自己的權力，花的錢既不是財政撥款，也不是自收自支的，而是讓別的單位比如企業來為自己的“三公”經費埋單，這種情況您怎么看？有什么解決的辦法？

周漢華：是的。這種“灰色”現象應該說比較普遍，我認為這與我們目前財務制度落后有關?，F在的合法報銷標準可能偏低，導致中央部門到地方考察、調研由地方政府或者企業承擔接待費用。下一步要加大公共財政制度的改革，對一些不合理的規章制度盡快修改，避免“灰色”現象。

公開之后的思考

《新理財》：國務院已經明確要求，在6月底公布“三公”經費支出，但至今仍有部委沒有執行，國家應該如何進一步加強約束力？是否應該有一定的懲罰措施？

周漢華：現在社會上有一種說法，叫做“決策不出中南海”，所指就是現在的政府執行力度逐漸在減弱，例如在保障房建設、政府信息公開、市場監管、整治行動等領域，我們都會看到中央決策的傳導效應越來越弱，最后被肢解或變相修改了。比較直觀的一個回應，是加大問責的力度?！墩畔⒐_條例》中有很明確的問責規定，但實施三年中，沒任何效果。

中國社會現在正進入一個矛盾多發期，改革進入深水區，這個時候維持強有力的中央權威應該說對社會的平穩發展是有重要意義的?，F在我們強調加強“頂層設計”來推進改革，我非常同意這種觀點，中央應當抓住典型案例，通過行政問責的方式，追究沒有按時公布“三公”經費的部門的責任，重樹中央權威、建立法律權威。但問責是治標，若要治本，還是要進一步完善公共財政制度，改革政府管理體制。

《新理財》：是的，您之前提到公開是一種“倒逼”機制，能具體解釋一下嗎？

周漢華：公開其實是最后一個環節，就好比是出水口，只有當你打開閥門，才能看到里面流出來的是不是臟水，通過公開出來的信息，不斷回溯上去，找到問題的源頭，解決問題，這才是根本。