我們需要什么樣的民生

“十一五”期間中央財政對民生投入力度前所未有，去年是“十一五”最后一年，中央財政用于民生相關的支出超過1.6萬億元。

盡管國家對民生投入逐年增加，但因基數過低，仍是缺憾頗多。

首先，公共財政占財政的總支出比例偏低。“公共財政”本來就是“民生財政”，用于民生的支出應該占財政開支大多數，但是目前不及兩成，不如行政事業費的開支多，也不如政府對經濟建設的投入多。

其次，“三農”欠賬太多。從有關統計資料的數據看，中央財政“三農”支出比重增幅并不大，只是恢復到1990年代中期水平。投入結構上也存在多方面問題：農林水利氣象等部門事業費支出偏高，資金流向農業管理部門、科研院所和涉農企業太多，用于緩解縣鄉財政困難和國家糧食安全儲備等開支也列在民生財政的名目之下。

另外，侵吞挪用和套取專項資金的現象屢見不鮮，資金損失浪費嚴重，使用效益低下。以往民生撥款主要挪用于經濟建設項目，現在地方政府將民生撥款用于維護社會穩定，幾乎是公開秘密。穩定壓倒一切，民生屬于可以被壓倒的一切之內，甚至民生本身的重要性也不得不借助維穩的名義闡述。主要原因在于，行政管理體制和政治理念沒有適應“民生財政”的需要。

市場經濟的必然要求

民生財政主要惠及的是老弱病殘，但是不限于此。形象地說，民生財政是服侍市場經濟的傭人和保鏢。

市場經濟秩序比自然經濟秩序更縝密細致，也更容易遭到破壞。比如在自然經濟時代墟市都是當街隨意擺賣，無需交租，給工商所交點管理費就行了。在市場經濟時代，當街擺賣卻侵犯了入室商戶的權益。走街串戶廣受歡迎的“挑貨郎”變成在城管面前膽小如鼠的“走鬼”，與之相對應的是，政府必須保障窮人無需“走鬼”也能衣食無憂。

貪污腐敗也是利益短期化的結果，官員不窮，但是行政領域司法不彰，法律對官員約束不夠，所以貪腐盛行。同樣道理，維穩也容易逾越到法律之外，在此情況下單純維穩，結果越維越不穩。兩相權衡，加強民生投入顯然更明智。

因此，市場經濟國家所承擔的救濟保障責任必然要高于自然經濟時代。

而目前的民生投入多半是政策性支出，領導重視的多撥一點，不受重視的少撥一點，缺乏法律法規支持，也缺乏行政慣例約束。國民得到民生財政好處，暫時還只是當作躬逢盛世的運氣，尚未視為理所當然的保障。只有當國民把社會保障當作自己在銀行的存款一樣可靠的時候，幸福感才會油然而生。

在這種情形下，將民生投入政策法規化，與領導人個人偏好無關，與政治風云絕緣，方能讓國民建立起穩定的預期。

條件已經成熟

作為后發國家，優勢在于幾乎所有方面都有其他國家的經驗教訓可資借鑒，民生建設也不例外。不想羅列他國情況，此類介紹性文章汗牛充棟，只要有心，不難查找。現在已經改革開放三十年，他國模式多半存在客觀或者主觀障礙才遲遲未被政府采納。這里主要歸納國內的成功經驗，以利推廣。

中國雖然不是聯邦制國家，但是省市縣鄉各級政府之間不是簡單的隸屬關系。每級政府都伴有人大政協，人大政協是議事機構、決策機構，這意味著每級政府都不完全是執行機構，特別在預算編制、資金安排方面自由裁量權很大。中央政策指令到了地方政府那里都會不同程度的地方化處理，在大多數情況下，這種結合地區實際的地方化工作是有利的，但是每一層地方化的工作都是一次修正，過手的層級一多，往往政策已經面目全非。政策的實際效果與中央政府決策時制定的目標相差太遠，于是常有“政令不中南海”的戲說。

欲保證中央指令不變樣，資金不被截留的方式是中央財政直接面向國民。聯邦制國家普遍如此，國民同時面對多級政府，一般是聯邦、州和地方三級，三級政府互補管轄，互不隸屬。中國雖然不是聯邦制國家，但是偶爾也有中央財政直接面對國民的情況，對農民的種糧補貼、農資綜合補貼、良種補貼就是中央財政直接支付到戶。可見中央財政跳過中間各級政府直接面向國民，技術上已經具備條件。

2010年中央財政支出48323億元，其中中央本級支出15973億元，對地方返還和轉移支付32350億元。中央本級支出只占總支出的三分之一，三分之二是留給地方花去了，原來我們的中央承擔了中央集權的“惡名”，卻沒有聯邦制中央政府自收自支的痛快。如此安排，中央獲得了對地方政府決策的干預權，密切了中央領導與地方干部的私人關系，但讓渡的顯性代價是讓渡了財政資金的支配權，隱性的代價是降低了財政資金使用效率，宏觀上表現為中央對社會控制力下降。顯然，盡量讓中央財政直接面向國民才是王道。

怎樣進行民生建設

許多補助資金可以直接撥付給國民，那樣效率最高。但有時候中央政府是想以事業、以項目造福社會，假如撥付給個人，為了籌集項目，又面臨將分散出去的資金重新集中的問題。這可以借鑒央企模式，央企由此在絕大多數情況下，遠比地方政府容易落實中央政府指令。這不僅僅因為央企是中央政府直屬機構，更主要是央企采取企業化管理模式，中間沒有決策層，只有執行層，指令不容易失真。同樣地，中央財政直接發包給其他類型的企業，也同樣可以達到高保真執行的目的。因為面臨競爭，私企、地方國企和外企只會比央企更高效。

企業畢竟是盈利機構，和行政管理存在先天差異，比如發放補貼給困難家庭，就很難讓企業來執行，因為該工作主要為衡量困難家庭的真實性。從利益最大化出發，企業很可能虛報，于是政府需要另行支付很高的監督成本。替代性的辦法是培育社會組織，非營利組織。世界各國政府通過撥款給非營利機構，以實現其政治目標的現象極其普遍，甚至成為主渠道。

社會組織除了具有上述企業的優勢之外，社會組織和政黨亦有類似之處，它的價值觀是公開的，并以其招募工作人員和志愿者，政府可根據各組織的宗旨委托不同類型的項

目，政府機構和企業的價值觀通常不那么明確。社會組織的優勢還在于其人力成本較企業和政府都低，社會組織的創辦多半是聚合了_一批有志同道合的骨干人才，否則，假如趨利而來的話，他們完全可以注冊成營利性公司，不受非營利條款的約束。社會組織之間存在競爭和替代關系，和企業一樣面對著提高效率的壓力，所以社會組織兼有政府、企業和政黨三者優勢。

隨著民生財政地位日隆，可以預料，對社會組織的需求也將日益膨脹，只是還要經過政府對非營利機構從認知到放心的過程。

民生財政真正占主流，還得依賴賴政治體制改革，增加民主決策的比重。但是民生財政與政治體制改革不是單向的關系，民生財政也有助于緩和社會矛盾，社會矛盾緩和會為政治改革創造良好的社會基礎。