基于自生能力的西部鄉鎮財政收支矛盾研究

摘要：分稅制和取消農業稅等稅費改革造成了西部鄉鎮主體稅的缺失，鄉鎮財政的收支矛盾從而變得較為尖銳。但是，稅費改革并不是造成鄉鎮財政狀況惡化的主要原因，西部地區鄉鎮財政問題出現的深層原因在于鄉鎮財政的自生能力弱化，從發展的眼光來看，只有培育和提高西部地區鄉鎮財政的自生能力，才能從根本上保證鄉鎮財政的正常運轉和促進地方經濟的持續發展。因此，結合西部地區的具體實際，從穩定現有稅源并擴大新的稅源；強化鄉鎮財政監督管理體系進而優化內控機制和制度供給等角度入手，提出了西部鄉鎮財政自生能力構建的合理途徑。

關鍵詞：西部；鄉鎮財政；自生能力；構建途徑

中圖分類號：F812.8

文獻標識碼：A

文章編號：1009— 9107(2011)06—0035—05

一、鄉鎮財政狀況的研究現狀

到目前為止，對包括西部地區在內的中國鄉鎮財政狀況已經有了大量的研究資料。相對來講，國外還很少對中國鄉鎮財政狀況進行專門、系統的研究，近年來世界銀行等世界性的組織在對改善中國農村公共服務的研究過程中只是對中國農村鄉鎮的財政狀況進行了附帶研究。

就國內的情況而言，理論界對鄉鎮財政的研究非常活躍，由此產生和積累了豐富的文獻。從研究內容上來看，主要是從鄉鎮財政收入、財政支出、鄉鎮財政與上級政府的關系、農村稅費改革以及鄉村債務危機等方面進行的。孫潭鎮、樊綱、朱鋼、林萬龍從制度外財政收入的視角對鄉鎮財政結構中自籌資金增長迅速以及存在的效率損失和對農民、農村企業家利益的侵占等問題進行了深入的分析。吳理財、周飛舟、趙陽、譚秋成、周業安對鄉鎮財政支出比例嚴重失衡從而造成其它一些公共產品的供給出現短缺、鄉鎮財政職能偏離以及支出存在著效率低下甚至濫用財政資金等問題進行了重點研究。吳理財、李芝蘭對分稅制實行后未能合理、完全地界定清楚中央政府與地方政府之間的事權，鄉鎮財權和事權不對等現象進行了系統的分析。朱守銀、王凱倫、吳國良、張百放對農村稅費改革中存在的問題進行了適時的研究，指出不能單一地依靠農村稅費制度改革來解決索取農民過多的難題，還需要對農村行政管理體制、義務教育體制、財政管理體制等方面做進一步改革。牛竹梅、姜安榮、張文兵、孫自鐸對農村稅費改革后鄉鎮財政收支矛盾尖銳、鄉鎮負債增加、債務風險加大等問題進行了系統研究。

綜合看來，從研究視角上來看，著眼于整體性的研究較多，但針對區域性的研究相對較少，這就為西部地區鄉鎮財政的研究預留了一定的空間；從研究內容上看，多年來對鄉鎮財政的研究主要集中于對鄉鎮財政赤字的成因解釋和化解債務危機等方面，而立足長遠，著眼于如何從根本上解決鄉鎮財政問題的研究相對較少；從社會價值與功能看，對鄉鎮財政存在問題的對策研究仍然滯后于社會現實的發展，因此，相關的研究還有待進一步深化。正是基于這些研究上的缺失，筆者進行此項研究的必要性因而得以顯現。

二、自生能力的構建是解決西部鄉鎮財政問題一個根本途徑

我國自1994年開始試點逐步推進分稅制到2006年1月1日全面取消農業稅，一系列的稅費改革切實減輕了農民負擔，維護了農民的利益，農村地區進入到后農業稅時代。但在稅費改革穩步推進的同時鄉鎮的財政困難也在逐步增加，主要原因是分稅制并沒有對省以下的財政體制進行改革，事權向下轉移和財權向上集中的不對稱造成了鄉鎮財政缺口的擴大，加之取消農業稅使得許多地方鄉鎮財政失去了主要的收入來源，財政收支矛盾進一步加劇。據有關資料顯示，目前全國近40％的縣一般預算均呈赤字狀態，鄉鎮基層債務額已超過5000億元，其中鄉鎮一級凈債務超過2300億元，村級負債則超過2500億元，而且，鄉鎮政府的債務每年還以200多億元的速度在遞增。

早在2004年，財政部科研所課題組經研究后認為：如果在推斷全國鄉村債務總額采用取中間值法則的話，全國鄉村債務總額不會低于6000億元；如果采用高值推斷，全國應突破l萬億元。由此可見，鄉村債務占我國GDP的比重在5％—10％之間，占我國財政收入的比重在30％—50％之間，鄉村債務總額負擔實際上已超過長期建設國債負擔。許多地方的鄉鎮財政事實上成了為生存而奮斗的財政，有些專家將之喻為“吃飯財政”，由于財政基礎過于脆弱，不少地方鄉鎮一級的財政職能還無法真正履行。

由于地區性財政收入差距過大，我國西部地區鄉鎮財政收支的矛盾更為尖銳。據統計，西部鄉鎮負債率達到80％以上，有些地區甚至達到100％。例如，2005年四川鄉鎮債務251.9億元，相當于當年鄉鎮財政收入48.6億元的5.2倍，平均每個鄉鎮535.4萬元，其中債務超過億元的鄉鎮達7個。14]隨著稅制改革的推進，西部地區一些鄉鎮債務還有上升的趨勢。主要原因是這些地區的原有的一些主要稅源缺失，新的稅源短缺，因此財政收入增長極為困難。在農村稅費改革之前，鄉鎮財政收入基本上由國家預算內資金、預算外資金和自籌資金三部分組成。鄉鎮財政收入的規模在地區間差異極大，在東部沿海地區，一個鄉鎮的財政年收入可達到幾個億，而中西部地區許多鄉鎮則只有幾十萬。從收入結構上來看也有很大差異，經濟不發達地區基本都以農業四稅稅收為主，經濟發達地區農業四稅可以忽略不計，有的已經將農業稅和特產稅免除。對于不發達地區而言，預算內收入是財政收入的主要來源，而在預算內收入中，農業四稅又占主體，這主要是由于我國中西部大部分地區農村以農業生產為主。從全國看，自籌資金和預算外資金在鄉鎮財政收入中還是占有相當大的份額，這些資金大部分來自于農民，顯然擴大這部分收入規模必然會加重農民負擔。農村稅費改革后，取消了“三提五統”，將費改為稅，規范了自籌資金的征收渠道，預算外收入已經十分有限，使得鄉鎮財政收入只能靠預算內收入。特別是從2003年以來，降低農業稅稅率、免征農業稅使鄉鎮的主要收入來源進一步減少了，這對于農業收入為主的鄉鎮來說無疑是雪上加霜。以甘肅省天水市的甘谷縣為例，農業稅一直是其鄉鎮財政收入的主要來源，約占財政收入的67.2％。在稅費改革前，農民人均負擔各項稅費達60.83元，土地每畝負擔稅費39.12元。取消農業稅后，也取消了鄉統籌、村提留、農村教育集資等專門向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資與屠宰稅。甘谷縣財政收入減少3637.63萬元，平均每個鄉鎮財政收入減少181.88萬元。因此，在財政收入構成上以傳統農業稅為主要財政收入來源的西部地區，鄉鎮的財政收入缺乏堅實的經濟依托，農業稅的取消使這些地區鄉鎮的財政狀況出現了更為困難的局面，當預算內資金不能滿足支出需求時，這些地區的鄉鎮首先想到的就是用借債的方式應付危機，似乎陷入了一些學者所講的“黃宗羲定律”的怪圈。相對于這些鄉鎮的財政收入水平而言，動輒數十上百萬，甚至上千萬的負債規模既加重了地方的財政負擔和風險，又使地方的經濟發展背上了沉重的債務負擔，而且形成了惡性循環，從而嚴重地影響了和諧社會和社會主義新農村的建設。從當前情況來看，許多西部地區的鄉鎮在較短的時期內尚缺乏償還債務的基本能力，這是西部地區鄉鎮負債的一個特殊表現形式。

西部地區鄉鎮債務的增加使得鄉鎮財政的風險進一步加大，鄉鎮財政風險是指鄉鎮財政收支矛盾加劇等因素所導致的財政資金損失的可能性，這種風險經過長期積累就可能由隱性矛盾轉化為顯性危害，從而影響經濟和社會的健康發展。如重慶市潼南縣共有31個鄉鎮，2005年31個鄉鎮全部負債，負債總額達到18706萬元，負債額最高的雙江鎮達到2155萬元，負債額最低的五桂鎮為102萬元，而且許多鄉鎮負債額達到該鎮全年財政收入的5倍以上。西部地區鄉鎮債務的顯性和隱性危害給地方經濟社會發展帶來了嚴重的負面影響，因此，化解債務成了許多西部鄉鎮財政的首要任務。西部地區的鄉鎮可根據實際情況，因地制宜、突出重點，通過削減高息減債；劃轉債務降債；清收債權還債；剝離掛帳消債；壓縮開支減債等方式，切實把鄉鎮債務降低到正常水平，鄉鎮經濟才能步入良性的發展軌道。相關的理論工作者應對西部鄉鎮負債水平的狀況調查清楚后，通過對比分析，然后借鑒發達地區和某些成熟的國際經濟管理經驗進行理論研究，再提出西部鄉鎮安全的負債閾值指標。與此同時，還應從政策、行政體制、管理監督機制等方面研究負債成因并提出相應的應對措施，以從源頭上防止負債的持續擴大和惡性循環。

化解鄉鎮債務只是解決西部鄉鎮財政問題的一個前提，而不是終極目標，而且由于歷史和現實的各種因素錯綜復雜的交織在一起，因此對于西部地區鄉鎮財政問題的解決也不可能一蹴而就。運用哲學普遍聯系和永恒發展的思維，透過現象分析本質可以看出，并不是分稅制、取消農業稅是造成西部地區鄉鎮財政狀況惡化的主要原因，這些地區鄉鎮財政問題出現的深層原因在于鄉鎮財政的自生能力弱化，從長遠的發展眼光來看，只有培育和提高西部地區鄉鎮財政的自生能力，才能從根本上保證鄉鎮財政的正常運轉和促進地方經濟的持續發展，從而又好又快地推進社會主義新農村建設。因此，針對西部地區的現狀，研究如何增強這些地區鄉鎮財政自生能力途徑，改善這些地區長期存在的財政閑難狀況，從而使地方經濟和社會發展有強有力的財政支持就成了當前一項緊迫的任務。

三、西部鄉鎮財政自生能力構建的基本途徑

(一)自生能力的經濟學內涵

林毅夫曾提出了企業“自生能力”(viability)的概念，他用一個開放、自由和競爭市場中的企業預期利潤率來定義自生能力一詞。指的是在一個開放、競爭的市場中，一個有著正常管理的企業不需要任何外在扶持、保護就可以生存，并獲得市場上可以接受的預期利潤率。可見，“自生能力”強調的是不依賴外在的規則、制度保護而能夠生存的能力。我們這里提出西部地區鄉鎮財政的自生能力，用意也在于定義鄉鎮不主要依賴外力就能夠獲得正常發展所需的財政收入的能力。如果一個鄉鎮在不主要依靠外力的情況下能實現財政的收支平衡、獲得地區社會發展所需要的財政收入并滿足鄉鎮財政的基本支出，那么這個鄉鎮的財政就是有自生能力的。從這個角度來看，目前我國西部地區許多鄉鎮財政是不具備自生能力的，因此，這是一個長遠的奮斗目標，也是一項復雜的社會系統工程。

(二)西部地區自生型鄉鎮財政構建主要內容和核心措施

1、在確保穩定的稅源基礎上積極擴大新稅源。目前西部許多地區的鄉鎮經濟發展速度緩慢，經濟總量偏小，經濟結構還未從根本上得到合理調整，傳統農業仍占主導地位，工業化程度低，第三產業發展遲緩。經濟的落后成了西部許多鄉鎮財政收入增長的主要障礙，因此，發展農村經濟成了解決西部鄉鎮財政困難最為關鍵的因素。由于西部許多地區的主導產業仍是農業，因而增加財源比較合理的一個途徑是在確保農業穩定發展的基礎上有效提高農產品的附加值，大力推進農業產業化發展，培育支柱產業以形成地方財政穩定的財源。在確保農業產業穩步提高的基礎上，還應逐步調整地方的產業結構關系，發展和壯大工業企業，培植骨干納稅企業，積極發展第三產業以優化地區產業結構，合理的產業結構才能帶來地區經濟良性可持續發展。

在發展經濟的同時，還要積極改變城鄉二元經濟的對立，在發展農村經濟的基礎上走農村城市化道路，實現城鄉良性互動，逐步減少農村人口，轉移農村剩余勞動力，增加城鎮人口，轉變生產增長方式，提高勞動生產率，從而提高農村整體的經濟效益和社會效益。對西部地區而言，加快小城鎮建設是比較合理的選擇，小城鎮建設可加速城市化步伐，為經濟發展提供良好的環境，從而通過擴大內需增加稅源。例如位于甘肅隴東的靈臺縣將小城鎮建設作為城鄉經濟協調發展的平臺，以什字、朝那、獨店、上良、邵寨為重點，積極推進城鎮化建設步伐。目前小城鎮建設在如火如荼，蓬勃發展，每年開工建設項目40多項，投資3000多萬元，建設面積4萬多平方米。小城鎮建設的迅速發展，不僅為招商引資、發展民營經濟創造了良好的硬件環境，而且為農村剩余勞動力提供了廣闊的就業空間。通過大力發展鄉鎮經濟不斷培育新的財政收入增長點，形成互補型、成長型的財源，才能確保地方形成多源型的財源體系，西部地區鄉鎮財政收收入的增長才能有堅實的基礎。

2、強化鄉鎮財政預算監督管理體系，優化鄉鎮財政體制等內控機制。西部地區鄉鎮財政收支矛盾的加劇固然有一定的外部因素，但是，一些地區在財政方面落后的管理水平也直接影響了鄉鎮財政的健康發展。例如，有的鄉鎮財政每年的年初預算形同虛設，甚至安排赤字預算，公用經費缺口嚴重，法制觀念淡薄，不能依法理財；部分鄉鎮領導為搞政績不顧自身財力，好大喜功，舉債經營，超標準消費，使地方財政背上了沉重的負擔。同時，在鄉鎮財政資金的管理中也存在一些亟待解決的問題，如截留上級財政資金，財政資金未納入預算管理；財政支出掛帳或虛列預算支出；存在擠占、挪用、滯留專項資金情況；鄉鎮財政會計基礎工作薄弱等。

因此，強化鄉鎮財政預算監督管理體系，提高鄉鎮財政人員業務素質和能力，優化鄉鎮財政體制等內控機制的重要性就充分凸顯出來了。首先，應加強預算管理，科學編制預算。(1)財政預算編制要堅持“量人為出、量力而行”原則。要結合國家各項收費政策和本地的實際情況，合理預測本年的各項收入，編制好預算收入計劃；同時，要大力壓縮一般性財政支出，充分考慮財力的可能，實事求是編制好支出預算，努力提高預算的可行性，確保收支平衡。(2)堅持“結構優化”原則。收入預算要按照地方經濟結構的實際狀況和地方財力最大化的要求，本著積極、可行的原則編制；支出預算編制中要按照“存量優結構、增量調方向”的原則，整合財政資源，調整支出結構，以促進地方社會經濟全面、協調、可持續發展。(3)堅持“基礎管理”原則。在預算編制中，具體預算項目的設置要結合預算管理和績效評價的要求，在遵循統一分類的同時，進行細化編制，并提供真實、完整、準確的項目申報材料和測算依據，為施行財政資金績效評價和加強預算監管奠定基礎。(4)“硬化預算約束”原則。預算一經批準，不得隨意調整，年中原則上不再追加。其次，要強化法制監督，確保預算的編制和實施嚴格依照法定程序進行。雖然目前我國尚缺少專門的財政監督法律或法規，但是鄉鎮人大代表可根據實際需要，充分發揮對本級財政收支的監督作用，以履行相應的職能。第三，要切實改善鄉鎮財政的內控制度，切實提高鄉鎮財‘政的管理水平。考慮到鄉鎮財政工作的重要性，因此，對財政人員的錄用和考核要嚴格按照相應程序進行，不僅要求其要有過硬的技術本領，而且要較高的道德水準和較強的自律精神。要明確各級崗位人員的職責，管理人員與操作人員應嚴格分工，以防止越權操作。最后，要多管齊下遏制虛增收支的“空轉”行為。“空轉”行為是鄉鎮財政收支的“虛胖癥”，必須要標本兼治，堅決遏制。在下達財政收入任務時，可改變慣用的“基數比例增長法”，要根據實際情況合理的確定收入任務，同時對財稅部門的收入入庫考核標準應側重應收盡收，以有效的防止鄉鎮財政的空轉行為發生。

3、自生型鄉鎮財政體系構建的制度供給和外部軟環境。自生型鄉鎮財政體系的構建絕不意味著不需要任何外部因素，它是一項復雜的社會系統工程，需要社會多個部門的支持。對廣大西部地區而言，目前影響自生型鄉鎮財政體系構建的一個最大的障礙是鄉鎮財政自身的“造血”機制不健全，巨大的鄉鎮債務使西部鄉鎮的財政背上了沉重的包袱，在很短的時間內，這種局面很難改觀。出現這種困境的一個重要因素是制度方面的原因，1994年我國推行的分稅制改革取得了相當的成績，但是省以下政府間的分稅制改革并沒有具體展開。尤其越往下，各級政府間的事權越不明確，出現了“財權層層上移，事權層層下移”的現象，這就導致了資源和責任嚴重不匹配，地方鄉鎮因而面臨著較大的財政壓力。總之，現行鄉鎮財政體制與分稅制的改革要求不對稱，上下級財政之間的權責利沖突是現在鄉鎮財政問題出現的一個體制方面的重要因素。

要改變這種現狀，首先要切實改變現有鄉鎮財政體制方面的一些弊端。要根據實際情況，明確各級政府之間的事權關系，進一步完善鄉鎮財政體制改革。在確保事權與財權相統一的前提下，根據各級政府的職能，重新明晰各級政府的權責，對于義務教育、公共衛生、基礎設施等具有剛性性質的支出項目以及其它一些公共產品的供給，不應一概推到鄉鎮一級，要合理界定各級政府之間的供給責任，以爭取實現西部地區基本公共服務均等化的目標。在此基礎上，中央政府還應加大對西部鄉鎮基礎設施的的轉移支付的力度，并且要逐步完善轉移支付的形式、方法，建立起以一般性轉移支付為重點，以有條件轉移支付相配合的完整的轉移支付體系，不僅在基礎設施的建設方面，還是在化解鄉鎮債務的危機方面，轉移支付都有著不可替代的功能。

其次，要規范政府間的財政分配關系，應賦予鄉鎮政府相應的財政自主權。在我國的五級財政管理體系中，鄉鎮財政是最基層的一級，但在傳統的縣鄉之間的“財政承包體制”中，鄉政府不具有財政自主權，因而缺乏財力履行各項社會管理職能。稅費改革改變了鄉鎮原有的財源結構和收入增長機制，稅收收入將成為主體收入，但被上級政府集中過多。因此，若不打破地方各級政府現有財源格局并進行重新分配，加大鄉鎮政府在財政收入分配體制中的分享比例，鄉鎮財政尤其是經濟欠發達的鄉鎮就會失去一級財政生存的財力基礎，只能作為縣財政的一個預算單位存在。針對現行鄉鎮財政體制的弊端，要從有利于規范縣鄉財政分配關系人手，改變傳統的財政分配方式，按照“一級政府，一級財政”的原則，給予鄉鎮政府應有的財政自主權，充分調動鄉鎮政府當家理財的積極性，實行完整意義上的分稅制財政管理體制。西部地區鄉鎮財政自生能力絕不會自己成長起來，其構建離不開合理制度的支撐。

因此，對于西部地區的鄉鎮而言，大力發展地方經濟，穩定現有的財源并不斷擴大新的財源，切實增加鄉鎮收入是培育鄉鎮財政自生能力的一個基礎；同時，強化鄉鎮財政預算監督管理體系，優化鄉鎮財政體制等內控機制是自生型鄉鎮財政構建的一個重要保障；最后，合理的制度供給與良好的外部軟環境是西部鄉鎮自生能力形成和發展所必須的外部條件。三者的有機結合，才能使西部地區鄉鎮財政自生能力的出現成為可能，并在實踐中逐步發展并趨于完善。

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