公益性小額信貸發展:路在何方?

張偉

國內外公益性小額信貸的發展

小額信貸(microcredit)是20世紀70年代以來在亞非拉國家發展起來的針對低收入和貧困群體的信貸模式，目的是使貧困群體能夠開展產生收入的生產項目，從而獲得自我發展的能力。在過去的幾十年里，小額信貸在全世界范圍內引起廣泛的關注。代表性的小額信貸機構如孟加拉的鄉村銀行、玻利維亞陽光銀行、印尼人民銀行和村信用組織、國際社區援助基金的村莊銀行系統的業績表明它們的資金不僅到達了貧困人口并且實現了很高的還貸率。

1998年，聯合國53/197號決議將2005年確定為“國際小額信貸年”，時任聯合國秘書長科菲·安南指出小額信貸年“將為國際社會提供絕好的機會，履行共同的承諾，促進金融多樣性服務，幫助貧困人口改善生活。2005年全球小額信貸機構達3 133家，服務對象為1億1 300萬，其中有8 200萬人在取得第一筆貸款的時候屬于赤貧人口，而赤貧客戶的84.2%，即6 900萬是婦女。2006年，諾貝爾和平獎被授予孟加拉鄉村銀行和它的創始人Muhammad Yunus。現在小額信貸作為一種有效的扶貧和金融發展的手段已經被廣泛接受。

我國第一個小額信貸項目是中國社會科學院農村發展研究所在1994年在河北易縣開始的扶貧合作社項目，該項目借鑒孟加拉鄉村銀行模式，其目的是探索可以有效資助貧困群體的信貸模式，從那時起，我國先后開展了公益性小額信貸項目、政府運用扶貧貼息貸款開展的小額信貸項目，農村信用社小額信貸項目，小額貸款公司、村鎮銀行、農村資金互助社、郵政儲蓄銀行等開展的商業性小額信貸服務。目前，我國的公益性小額信貸組織形態包括等中國計劃生育協會、全國婦聯、全國總工會、殘疾人聯合會、中國扶貧基金會、中國婦女發展基金會等社會團體和基金會、政府部門的項目辦公室、事業單位、公司、甚至非法人組織，運用的資金主要是外部捐助資金（主要是國際雙邊和多邊組織以及國際非政府組織資助資金）或財政資金。迄今為止，我國開展的公益性小額信貸項目有300多個，其中扶貧合作社項目（現其總部已經注冊為北京農發基金）、扶貧基金會的農戶自立能力支持項目（中國扶貧基金會將小額信貸項目部轉制成為中和農信項目管理有限公司）以及聯合國開發計劃署/中國國際經濟技術交流中心開展的項目（多數項目的操作機構已經由地方政府的項目辦轉變為在當地民政部門注冊的社團）被認為具有實現可持續發展的潛力。扶貧合作社推廣到河南虞城、南召和陜西丹鳳縣等6個縣；中國扶貧基金會先后在20幾個貧困縣實施了小額信貸項目，現在已經成長為我國最大的公益性小額信貸項目；聯合國開發計劃署/中國國際經濟技術交流中心項目在我國16個省的48 個縣(市)和天津市的6個區開展。

公益性小額信貸項目針對貧困地區的貧困家庭、特別是婦女。早期的項目大多采用了孟加拉鄉村銀行模式的小組貸款模式，由符合條件的3~7個借款人自愿組成聯保小組，彼此擔保還款，貸款額度較小，一般是500~3000元；貸款期限一般是一年，項目還提供諸如農業技能培訓、商業和管理技能培訓、市場信息、金融、法律和衛生知識教育等非金融服務，目的是提高借款人的自我發展能力。

公益性小額信貸項目的效果

公益性小額信貸項目都是以扶貧的名義創立，在選擇項目發展區域時優先選擇極度貧困人口和少數民族比較集中的偏遠的中西部山區的國家級貧困縣或者省級貧困縣，保證項目的多數農戶都是貧困戶、特別是婦女。一些在城市地區開展的項目(如聯合國開發署和商務部中國國際經濟技術交流中心在天津和河南部分城市開展的項目)針對下崗職工、特別是下崗的婦女職工。中國人民銀行、聯合國開發署和商務部中國國際經濟技術交流中心曾經在1999年和2002年期間對中國的小額信貸項目進行過一次大規模的調查，其中調查的公益性小額信貸機構(項目)共76家(個)，這些項目覆蓋了26個省(自治區)的241個縣的2495個行政村，累計借款戶數量為394701人，截止到2008年末，公益性小額信貸項目的活躍客戶大致為15萬。相關研究證明，公益性小額信貸項目通過幫助借款人發展小型企業和外出務工等，改善了他們的生活和生產條件，增加了他們在教育和健康上的支出，并且提高了他們的自我滿足感和經濟、生活安全感。

公益性小額信貸發展面臨的問題

經過近20年的發展，我國的公益性小額信貸還沒有取得突破性的發展，沒有在一個可持續發展的基礎上向大規模的貧困群體提供服務，曾經的300多個項目現在只剩下100多個在繼續運作。公益性小額信貸項目發展面臨的問題主要有以下兩個方面：

一是客觀方面缺乏支持性的法律和政策框架。根據有關規定，在我國社團是不能從事金融業務的，因此公益性小額信貸項目實際上是不符合法律規定的，在已開展的項目中，只有社科院農發所的扶貧社項目、扶貧基金會的農戶自立能力建設項目和聯合國開發署/商務部中國國際經濟技術交流中心的項目得到國務院和中國人民銀行的允許從事小額信貸的試點，其余的項目多是因為其承擔的扶貧使命而得到政府的容忍或者“默許”才開展業務的。由于缺乏清晰的法律地位，這些項目在很大程度上是“試驗”或者“試點”性的。法律地位的缺失并不奇怪，因為這些試驗性的項目并沒有形成規模，數量有限，但是法律地位的缺失使得這些項目的發展前景很不明朗，難以獲得可持續的資助資金。

在目前的環境中，公益性小額信貸組織資金主要依靠捐贈，缺乏融資渠道，它們不能提供儲蓄服務和吸收存款，也不能從金融機構或者商業性投資機構獲取資金，由于沒有持續的資金注入，一些項目只能依靠十多年以前的捐贈資金運轉，資金約束制約了其規模的擴張，根據政府方面的估計，目前，公益性小額信貸機構的貸款余額大約是1億元左右，這僅僅是我國總貸款余額的0.002%。

考慮到小額信貸是向貧困人口提供的資金，政府對其采取了利率封頂的辦法，目的是來保護借款客戶的利益。目前，公益性小額信貸的年利率大約是8%~10%，由于其運作成本較高，大部分項目收取的利率不能補償成本，不得不依靠外部補貼。

二是主觀方面機構管理專業化程度低、項目可持續性差。除了扶貧合作社、農戶自立能力支持項目和聯合國開發計劃署、中國國際經濟技術交流中心等少數項目之外，大多公益性小額信貸組織沒有建立起會計和財務管理系統、風險管理系統、信息管理系統和人力資源管理系統，甚至連操作流程都沒有標準化。由于它們沒有明確的法律地位和發展前景，很難招聘到具有專業化金融和管理知識的員工，很多員工只是臨時工作，很多組織也沒有針對員工的培訓。

公益性小額信貸組織多是在民政部門注冊的非營利性社會團體或民辦非企業單位，都有一個主管單位，如當地政府、當地政府扶貧辦、外援辦、婦聯，工會，同時還有資助機構，這些部門、機構組成等外部管理層。外部管理層出于風險和產權方面的考慮要對項目的運行進行監督和管理，同時，對人員和業務進行干預與控制。這種干預與控制增加了外部管理層和小額信貸組織的管理和運行成本，導致外部管理層和小額信貸機構權責不清和決策滯后。如果外部管理層僅僅發揮監督和支持的作用，現有的小額信貸組織內部的治理結構和人員素質又很難承擔全部決策的重任。

由于法律、政策、資金、管理等方面的限制，加之公益性小額信貸大多規模較小、在非常貧困的地區運行、操作成本高等原因，公益性小額信貸項目的可持續性較差，而國際援助項目的可持續性相對而言更低，因為這些試點項目完全依靠外部的少量資金、人員不穩定、操作費用高、管理專業化程度低，規模往往局限于在一個縣，在一個3~5年的項目試點期運作，基本上不能實現可持續性，項目結束后很難繼續維持。

盡管中國的公益性小額信貸項目的貧困覆蓋度和可持續性有待提高，但是它們對中國的扶貧失業作出了貢獻，因此，有其存在的必要性和合理性。但是，為實現其可持續發展，必須解決一系列制約問題。

首先，公益性小額信貸以“扶助貧困群體”、“實現社會公平”為宗旨，具有公共產品的性質，政府應當建立和完善有關公益性小額信貸組織特殊的法律和法規框架，為其發展創造良好的環境。如通過允許公益性小額信貸組織吸收國內外商業性資金，解決其資金約束問題，而且可以讓其在實現財務可持續性的同時向客戶提供更為優惠的利率。

其次，目前規模較小的、分散的非政府小額信貸組織可以考慮合并成為幾個規模較大的、統一的國家級、地區級組織。組織內要建立完善的治理結構，加強總部對基層分支機構的管理，同時建立和完善會計和財務管理系統、風險管理系統、信息管理系統和人力資源管理系統。要對員工展開系統的培訓，讓他們掌握標準的業務操作流程。實現了可持續性的大的小額信貸組織應該利用國家鼓勵各種社會資本參與建立新型金融組織的改革機會，從項目型向機構型轉變，如像扶貧基金會一樣，在社區層面設立小額信貸非企業法人，專門操作小額信貸，采用商業化可持續的運作模式促進社會發展。同時，應當堅持向貧困群體提供金融服務的使命、堅持非營利公益性的可持續發展道路。國家應該考慮讓公益性小額信貸組織參股村鎮銀行、貸款公司和農民資金互助社等新型農村金融機構（目前國家只允許金融機構、非金融企業法人或自然人參與）。

最后，資金支持僅僅是扶貧的一種方法，扶貧貸款的有效性高度依賴與其它的扶貧戰略和環境因素。政府應將開發式扶貧轉化為以社會發展為中心的緩貧，加大對社會基礎設施建設，社會保險體系、醫療保險體系以及教育等的財政支持，逐步改變貧困地區社會、經濟、文化的落后狀態，要幫助貧困戶從當地實際出發，發展適應市場需求的種養殖業以及小工商業，要加強對其信息服務、技術和技能培訓、銷售服務，提高其有效使用資金和還貸的能力。（作者系北京工商大學經濟學院金融教研室副主任，北京市民政局社會組織建設與管理工作專家委員會專家。）

責任編輯/戴軍