“限購(gòu)令”的法理學(xué)分析

近來(lái)，全國(guó)各地一、二線城市有計(jì)劃有步驟地集中出臺(tái)住房限購(gòu)細(xì)則，落實(shí)中央關(guān)于房?jī)r(jià)調(diào)控的政策意圖，筆者稱之為“集束限購(gòu)令”。其中“京版限購(gòu)令”除了延續(xù)針對(duì)本市戶籍人口的一般性限購(gòu)措施外，對(duì)非北京戶籍的人員購(gòu)房的限制最為嚴(yán)厲，要求后者提供有效暫住證和連續(xù)5年(含)以上在北京繳納社會(huì)保險(xiǎn)或個(gè)人所得稅的相關(guān)證明。縱觀各地政策調(diào)整之手段，“戶籍”再次成為殺手锏，在“限內(nèi)”與“限外”之間刻畫出明顯的身份等級(jí)，刺激著人們對(duì)特權(quán)的聯(lián)想和對(duì)平等的期許。北京市房地產(chǎn)協(xié)會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人稱“戶籍限購(gòu)”是必要措施，而且政策效果不佳的話還要加大同一方向上的調(diào)控力度。限購(gòu)令的表面政策目標(biāo)是限制房?jī)r(jià)，但其涉嫌歧視危及了相關(guān)政策工具的合法性，鞏固并強(qiáng)化了特權(quán)城市和城市特權(quán)，在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元隔離之外增加了地區(qū)間隔離，不利于市場(chǎng)自由的擴(kuò)展和公民認(rèn)同的增進(jìn)。

該項(xiàng)限購(gòu)措施貌似“猛藥”，但卻并未擊中房?jī)r(jià)調(diào)控(尤其是一線特權(quán)城市)的要害，反而可能抵消法律平等和政治認(rèn)同上業(yè)已取得的初步改革成果。該政策的合法性與合理性值得商榷，限購(gòu)令的功效與局限也需要反思。

戶籍歧視：從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)到地區(qū)結(jié)構(gòu)

京版限購(gòu)令出臺(tái)不久，北京的王振宇律師即向國(guó)務(wù)院法制辦遞交審查建議書，指控北京市新版限購(gòu)令涉嫌戶籍歧視。確實(shí)，限購(gòu)令的政策要素包含“限內(nèi)”和“限外”兩個(gè)方面，戶籍歧視至少體現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是購(gòu)房數(shù)量限制上“內(nèi)…‘外”不平等，戶籍人口可多購(gòu)一套住房；二是對(duì)無(wú)住房的非戶籍人口提出了“5年”的嚴(yán)厲限制。王律師向國(guó)務(wù)院法制辦遞交審查建議的行為不太可能得到積極回應(yīng)，因?yàn)楸本┦械南拶?gòu)令正是對(duì)國(guó)務(wù)院房?jī)r(jià)調(diào)控政策的落實(shí)，可能失之嚴(yán)厲，但政策目標(biāo)是一致的。

以戶籍作為政策工具在共和國(guó)的成長(zhǎng)歷史中并不罕見(jiàn)。在毛主席時(shí)代，為維護(hù)林毅夫所謂的“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)獲得了體制化，“城市戶口意味著充分的就業(yè)機(jī)會(huì)和福利保障，而“農(nóng)村戶口”則意味著“禁錮”。改革開(kāi)放通過(guò)對(duì)農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)放權(quán)和自治放權(quán)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的恢復(fù)和農(nóng)民政治素質(zhì)的提升，然而這些改革僅限于農(nóng)村內(nèi)部資源存量的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，尚未涉及城鄉(xiāng)平等問(wèn)題。城市發(fā)展與農(nóng)民工進(jìn)城將城鄉(xiāng)平等問(wèn)題正式“問(wèn)題化”，成為我國(guó)政治和憲法上的嚴(yán)峻問(wèn)題。“同票同權(quán)”、“同命同價(jià)”就代表了平等的時(shí)代呼聲。戶籍制度遭受批評(píng)的主要維度就是這樣的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。

然而，限購(gòu)令提醒我們，戶籍歧視不僅針對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民，還在城市之間構(gòu)筑起了新的樊籬。限購(gòu)令的有效規(guī)制對(duì)象并非那些在城市沒(méi)有購(gòu)房預(yù)期的農(nóng)民工，而是相對(duì)于一線城市的那些二、三線城市的中產(chǎn)階層。以往的“購(gòu)房入戶”畢竟還確定了一種相對(duì)明確的戶籍獲取條件，現(xiàn)在的限購(gòu)令則從戶籍現(xiàn)狀出發(fā)限制購(gòu)房。現(xiàn)在的關(guān)鍵已經(jīng)不僅僅是你出生于城市還是農(nóng)村，還包括你出生干哪個(gè)城市。在一線“特權(quán)城市”的決策者眼中，二、三線城市只是“更像”城市的農(nóng)村罷了。以往我們憤慨于上海人歧視一切地方來(lái)的“鄉(xiāng)下人”，現(xiàn)在這種歧視則在房?jī)r(jià)調(diào)控的“政治正確”之下將既有的歧視予以擴(kuò)充和強(qiáng)化。

限購(gòu)令反映了城市群內(nèi)部歧視的“地區(qū)結(jié)構(gòu)”的凸顯，其背后是一種單向的“地區(qū)歧視主義”(地區(qū)保護(hù)主義可能是雙向的)，這對(duì)于進(jìn)行改革頂層設(shè)計(jì)的決策者們應(yīng)具有警示意義。

特權(quán)城市：高房?jī)r(jià)的真實(shí)因素之一

此次從中央到地方的“集束限購(gòu)令”的直接原因是高房?jī)r(jià)。房?jī)r(jià)居高不下有著各種復(fù)雜的體制和市場(chǎng)原因，不同人七會(huì)根據(jù)自身偏向的原因提出不同的對(duì)策。筆者這里嘗試提出“特權(quán)城市”這一概念，作為分析高房?jī)r(jià)的因素之一。

所謂特權(quán)城市，指的是北京、上海、廣州之類的一線城市，它們通過(guò)歷史積淀和體制安排的方式獲取了遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平的資源與成就，且通過(guò)戶籍福利的方式保持城市戶籍人口對(duì)發(fā)展成果的獨(dú)占。特權(quán)城市的高房?jī)r(jià)不完全是市場(chǎng)因素的結(jié)果，還有“超額福利”型特權(quán)的作用。比如高等教育領(lǐng)域，北京市名校林立，盡管是教育部直屬，是全國(guó)納稅人供養(yǎng)的事業(yè)單位，但對(duì)北京市戶籍予女的招生比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)地方。著名憲法學(xué)者張千帆教授曾毛持過(guò)高考地域歧視的研究課題，從理論和政策的角度深入剖析了相關(guān)的成因與狀況。這些一線城市的房?jī)r(jià)被“推高”，所反映的正是“購(gòu)房入戶”的政策安排所承諾的“超額福利”。為了子女教育，地方各路諸侯，無(wú)論出身職業(yè)如何，均舉全家之力在北京購(gòu)房入戶，他們所購(gòu)買的絕不僅僅是單純的房地產(chǎn)，而是北京市的“超額福利”。因此，是受到體制保護(hù)的“超額福利”而非房地產(chǎn)本身的市場(chǎng)價(jià)值在支撐北京的高房?jī)r(jià)。從公平性上講，“購(gòu)房人戶”畢競(jìng)有明確的市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，其政策正當(dāng)性要超過(guò)目前的限購(gòu)令。

特權(quán)城市的“超額福利”是高房?jī)r(jià)的真實(shí)因素，因此調(diào)控的方向就不是撕開(kāi)法律平等的薄紗而重祭“戶籍”利器，而是反思這種“超額福利”的正當(dāng)性與合理性。這種“超額福利”的形成，在其歷史根據(jù)上不僅僅或主要不是北京戶籍人口的貢獻(xiàn)，因此其成果也不能被北京戶籍人口獨(dú)占。毛主席時(shí)代的財(cái)富積累模式是一種非常特殊的計(jì)劃體制，“戶籍”的意義早已超過(guò)了簡(jiǎn)單的人口管理，而成為盛裝“特權(quán)”的巨大容器。改革開(kāi)放以來(lái)，戶籍福利在社會(huì)平等化改革的進(jìn)程中逐漸松動(dòng)，但其中包含著不同利益群體之間的激烈博弈。限購(gòu)令重新充實(shí)了“戶籍”的特權(quán)與福利內(nèi)涵，與改革的分享邏輯之間存在緊張。可以預(yù)料，這種“毒性”極大的嚴(yán)厲調(diào)控不僅效果難以持久(因?yàn)檫@是治標(biāo)不治本，最終還是要回到常態(tài)化的市場(chǎng)機(jī)制之中)，而且會(huì)產(chǎn)生極大的副作用，比如再次動(dòng)搖人們對(duì)市場(chǎng)自由、社會(huì)平等和政治認(rèn)同的信心。

針對(duì)支撐高房?jī)r(jià)的“特權(quán)城市”因素，正確的政策思考方向應(yīng)該是如何合理拆解那些“超額福利”。例如，北大清華這樣的全國(guó)性名校取消招生名額的地域歧視，實(shí)現(xiàn)平等競(jìng)爭(zhēng)和公平招生，則窮舉家之力來(lái)京“購(gòu)房入戶”的地方人士就會(huì)有更加理性的投資思考和生活安排。拆解“超額福利”不是要取消那些特權(quán)城市的所有福利，而是讓其恢復(fù)到法律和公眾可按受的合理水平，重點(diǎn)是拆解那些因歷史和體制慣例而不合理地歸屬于市民福利的相關(guān)內(nèi)容。拆解允許一線城市保留部分只針對(duì)本市戶籍居民的合理項(xiàng)目。更宏觀地講，特權(quán)城市還根植于地區(qū)發(fā)展的不平衡，因此國(guó)家在宏觀政策上應(yīng)著限于地區(qū)平衡發(fā)展的結(jié)構(gòu)性設(shè)計(jì)，包括分散超大城市的功能、調(diào)控地區(qū)間發(fā)展的互補(bǔ)結(jié)構(gòu)、在政策與法律層面不斷釋放公平機(jī)會(huì)并確屯平等規(guī)則。

改革的政治理性：“身份”與“契約”賽跑

戶籍是很重要的“身份”控制技術(shù)，一度成為改革的對(duì)象，但卻始終難以消解或轉(zhuǎn)型。英國(guó)著名歷史法學(xué)家梅因在

其《古代法》一書中將法律發(fā)展過(guò)程概括為從“身份”到“契約”的過(guò)程。“身份”是特權(quán)的標(biāo)志，來(lái)自傳統(tǒng)的政治概念和技術(shù)系統(tǒng)，以區(qū)分為前提；“契約”是自由的標(biāo)志，來(lái)自古羅馬法，以平等為前提。梅因概括的法律史規(guī)律實(shí)際上也是政治社會(huì)史的規(guī)律。改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)自由的發(fā)展和國(guó)家政治法律結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其基本邏輯與發(fā)展主線正是從“身份”到“契約”的進(jìn)化線路，如不斷釋放身份束縛和特權(quán)空間。在改革30年“一起做大蛋糕”的過(guò)程中，由于大部分群體均能從發(fā)展中獲益，而且平等觀念和權(quán)利意識(shí)尚不發(fā)達(dá)，一些性質(zhì)“嚴(yán)重”的歧視被“無(wú)知”地容忍了下來(lái)。但是，隨著改革轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)共享與公正的分配領(lǐng)域，改革初期的默契就被打破，特權(quán)群體希望借助一切政策機(jī)會(huì)和法律漏洞來(lái)鞏固自身利益。如何鞏固呢?第一步，確立具有“政治正確”性質(zhì)的政策問(wèn)題(如高房?jī)r(jià))，描述甚至夸大其嚴(yán)重程度；第二步，采用傳統(tǒng)的身份識(shí)別與控制技術(shù)(如戶籍)達(dá)到“排外”的目的(比如通過(guò)限購(gòu)令推高房租價(jià)格，逼走在京“蟻?zhàn)濉保瑝褐凭┩馊耸縼?lái)京預(yù)期)；第三步，利用房市的價(jià)格剛性和周期反彈，不斷延續(xù)或重啟身份性調(diào)控。

我們看到，在改革新的三十年里，圍繞社會(huì)公正與個(gè)體自由的問(wèn)題，很可能出現(xiàn)“身份”與“契約”賽跑的現(xiàn)象——這就是改革中的反復(fù)現(xiàn)象。政策調(diào)控往往沒(méi)有從長(zhǎng)效機(jī)制和公平政策的角度著手，這次的調(diào)控重新打開(kāi)那只名為“戶籍”的“潘多拉之盒”，所遲滯和干擾的正是改革以來(lái)的“契約化”邏輯與進(jìn)程。限購(gòu)令所折射出來(lái)的政策設(shè)計(jì)者的“身份崇拜”表明其并沒(méi)有理解改革的“契約化”邏輯。

上面所論的“契約”尚為一種私人間的自由契約。還有一種更加重要的“契約”，即社會(huì)契約。以社會(huì)契約為基礎(chǔ)，我們通過(guò)憲法建構(gòu)公民對(duì)國(guó)家的現(xiàn)代認(rèn)同。這種政治認(rèn)同是政治穩(wěn)定的根本所在。限購(gòu)令的政策效果可能會(huì)撕裂此類認(rèn)同。現(xiàn)代政治必然是認(rèn)同的政治，而不可能是管制的政治。特別是在壘球化和高流動(dòng)性的當(dāng)代，如此嚴(yán)厲的、缺乏理性基礎(chǔ)和公正內(nèi)涵的“身份”政治，其公眾認(rèn)同度不可能高，而且有悖于改革以來(lái)的“契約化”共識(shí)。限購(gòu)令可能不僅僅是房?jī)r(jià)調(diào)控，而且還是人口調(diào)控——重新“身份化”的政策出臺(tái)容易使人產(chǎn)生改革倒退的聯(lián)想。

總之，限購(gòu)令警醒我們，對(duì)房市的基于戶籍的調(diào)控在形式上違背憲法平等原則，在實(shí)質(zhì)上偏離了支撐高房?jī)r(jià)的“特權(quán)城市”因素，將歧視擴(kuò)延至地區(qū)之間，而且通過(guò)重新“身份化”來(lái)修正改革以來(lái)的“契約化”共識(shí)，抵制社會(huì)正義所包含的自由與公平的規(guī)范性訴求。更要命的是，針對(duì)這樣的“復(fù)辟”之舉和行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)作為，我們竟然難以獲得有效的法律救濟(jì)，從而彰顯出我國(guó)政治建設(shè)與法治建設(shè)對(duì)改革的共識(shí)原則及公民權(quán)利的捍衛(wèi)能力之薄弱。如果此類政策斷斷續(xù)續(xù)、遮遮掩掩地得以長(zhǎng)期化，改革在其他領(lǐng)域取得的整合性與公平性成果將不斷地被抵消。政策的出路之一可以是回歸改革的共識(shí)理性，堅(jiān)持“契約化”邏輯，弱化作為身份政治關(guān)鍵技術(shù)的戶籍控制，拆解特權(quán)城市的超額福利，側(cè)重保障性住房建設(shè)，宏觀設(shè)計(jì)地區(qū)間平衡發(fā)展規(guī)劃，真正以一種“包容性增長(zhǎng)”的立場(chǎng)來(lái)設(shè)計(jì)、檢討與調(diào)整改革深水區(qū)的關(guān)鍵性政策。