正面土地財政隱憂轉變地方發展模式

2010年，我國再次上演土地市場“盛宴”

2010年，在經歷了“新國十條”和“國五條”等調控政策后，我國土地出讓市場仍然熱度不減。

中國房產信息集團披露，2010年全國土地成交金額前20名的城市土地出讓金總和達到了1.24萬億，比2009年的9230億元增加3155億元，增幅約為34％。如果將城市范圍擴大到前70位，那么，土地出讓金的總和將達到1.7萬億。_

中原集團研究中心最新發布的《中原地產研究年刊2010》顯示，2010年有關部門加大了土地供應力度，土地購置面積大幅增長，超過2007年峰值水平。僅2010年1-10月，全國土地購置面積約3.28萬公頃，2009年同期約為2.41萬公頃，2010年增幅超過3成。

中國指數研究院做出的最新統計顯示，全國120個城市的土地出讓金為18814.4億元，同比增加50％。其中，出讓金收入最高的前十座城市就占據了46.5％，達到8752.41億元，增幅超過54％。北京、上海、大連三城市位列全國土地成交金額排行前三，已經進入“千億俱樂部”，成交金額分別為1628億、1530億和1117億元。

1月7日，國土資源部部長徐紹史在全國國土資源工作會議上正式披露，整個“十一五”期間，壘國共批準新增建設用地3300多萬畝，土地出讓收入達7萬多億元。僅2010年，全國的土地出讓金收入就達到了2.7萬億，同比增幅70.4％，占整個“十一五”土地出讓收入的38.6％。

這是一組難以想象的數字。按照財政部12月公布的數據，前11月全國的財政收入是7.6萬億，其中地方本級財政收入為3.65萬億元左右，預計全年我國的財政收入可以突破8萬億元，如果按8萬億元的保守估算，2.7億元的地價款收入將占到全國財政收入的33.75％，將占據地方本級財政收入的一半以上。

同樣的，按照國家統計局12月22日公布的數據，1-11月全國商品房銷售額4.23萬億元，預計2010年全國商品房銷售額可能突破5萬億元，達5.3萬億元。照此計算，2.7萬億的地價款也將在2010年全國的商品房銷售總收入中占到一半以上的比值。

以上統計信息顯示，在號稱史上最嚴厲調控的2010年，政府的賣地收入有增無減已經是不爭的事實。國土資源部部長徐紹史表示，“城市發展對土地的依賴有增無減，利益分配不合理，社會矛盾突出，土地出讓制度亟待進一步改革完善。”

土地財政獲利可觀，地方政府深度依賴

“土地財政”是個俗稱，一般是指一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出。實際上，土地出讓后，地方政府還能獲取包括建筑業、房地產業等營業稅為主的財政預算收入，這些收入全部歸地方支配。僅此兩項就占到地方稅收的近四成。在一些地方，“土地財政”成了名副其實的“第二財政”，有的甚至成了財政收入的主要來源。

附著在土地上的收入，還有名目繁多的稅費。土地從征用、出讓到規劃建設等環節，土地管理、房產、財政、水利、交通、人防等部門，都會收取不菲的費用。

以土地作為抵押向銀行貸款，地方政府還可獲得可觀的金融資本。地方政府手中的土地和政府信用是金融機構看好的優質抵押品。近年來，特別是在城市基礎設施投融資上，地方政府獲得的抵押貸款增長較快。據銀監會統計，截N2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7，38萬億元。而賣地收入是還貸的主要來源。

拍賣槌一落，少!則幾億元多圳幾上億元甚至過百億元的收入就來了，七地整理一下，就能到銀行換取人量貸款，哪個地方能拒絕這種“快錢”的誘惑?而要加大投資力度，做大GDP，彰顯政績，恐怕沒有比圍繞著十地做文章更短的路徑了。正是認識到土地的資本和資產功能，越來越多的地方開始走上了以“經營土地”來“經營城市”、“經營發展”的道路。

“土地財政”造就了我國當前“征地一賣地一收稅收費一抵押一再征地”的地方發展模式，這其中，地方政府、開發商、銀行成為最大的受益者。地方政府深度依賴“土地財政”式的發展模式，與經濟結構有關、與改革體制有關、與政績觀念有關，它暴露出來的是一個系統性問題。怎樣評價這種模式，最終的標準在于它是否符合人民群眾的根本利益、長遠利益。

隱憂重重，危機四伏，土地財政不可持續

那么，“土地財政”到底可不可取，能不能持續?答案是否定的。因為它在本質上是一種資源依托型的發展模式，缺乏科學技術與創新動力支撐，僅儀依靠倒賣地皮賺錢，帶來的結果是助推地價、房價一輪輪瘋狂增長，由此埋下經濟泡洙、金融危機的種子，同時也危及社會民生的持續健康發展。

我們看到的事實是：2010年，在土地價格猛漲的同時，我國住宅價格隨之突破重重調控政策，呈現水漲船高的總態勢。從中國房產信息集團得到的最新數據顯示，北京、上海、廣州_、深圳四大一線城市2010年全年新建商品住宅價格同比普遍大漲，漲幅最小的是廣州，達23％，漲幅最大的是北京，同比大漲42％，而房價最高的上海，全年均價已經達到22261元／平方米。一直以來，業界對高房價背后的推手眾說紛紜，開發商、政府、炒房客甚至銀行，都曾在高房價的指責中充當主角。但多家專業機構的信息分析以及1月7日國土部公布的統計數據有力地說明了，土地財政才是推高房價的“幕后推手”。城市發展對于土地財政的依賴，在2010年嚴厲的調控環境下已經表現得越來越突出，地方政府財政收入結構并沒有得到根本的改變，這是2010年多輪房地產調控始終成效不大的深層次原因。與此同時，“土地財政”造成資金過度流向房地產領域，不利于優化經濟結構、轉變經濟發展方式。從近幾年情況看，房地產已成為“吸金場”，甚至一些生產服裝、家電的大企業也紛紛轉型做起了開發商。“這不是好現象，畢竟，土地的增值是虛擬的，沒有哪個國家可以依靠房地產來實現國富民強。”有關專家分析指出。

在推高房價的同時，土地財政還隱藏著很大的金融風險。審計署最近公布的情況表明，審計調查的18個省、16個市和36個縣，截至2009年底，政府性債務余額合計2.79萬億元。從債務余額與當年可用財力的比率看，有7個省、10個市和14個縣超過100％，最高的達364.77％。專家分析指出，“這些貸款很大一部分依靠土地出讓收入來償還。當行情看漲、土地出手順利時，政府可以通過豐厚的土地出讓收入歸還銀行貸款，一旦房價大幅下行，土地價值必定下降，薄薄的抵押合同書力量究竟有限，銀行、財政所承擔的風險顯而易見。”之前，國際上爆發的亞洲金融危機、美國次貸危機等等都是前車之鑒，房地產抵押泡沫

達到一定程度就會引發金融危機。日前，美國分析師所預測的美國百座城市或在今年出現城市破產，與信貸債務及地產市場密切相關，而從我國土地財政的風險累積程度來看，這一風險也已日趨顯露，不容忽視。

從社會、民生的角度看，土地財政也難以持續發展。在上游環節，為了獲取較高收益，地方政府就要壓低補償標準征地，再通過拍賣等方式高價出讓。幾萬元一畝征地，幾百萬甚至上億元賣給開發商，征地與賣地之間的巨額利潤，讓不少地方以各種形式規避上級的規劃管制、計劃控制和審批管理，違規違法用地時有發生，農民“被”上樓現象頻頻上演，權益得不到有效保護，耕地保護也面臨空前壓力。據統計，由于土地拆遷引發的糾紛已經成為我國首要的社會矛盾，甚至有愈演愈烈的苗頭，任其蔓延，將嚴重破壞我國經濟社會的發展秩序。在下游環節，土地財政推高房地產價格，讓中央政府的調控政策失靈，危及到百姓的安居樂業，危及到中國經濟社會的健康發展。中央政府之所以要對房價進行調控，是因為房價已經遠遠超出了百姓的承受力，已經背離了健康發展的軌道。但面對地價的大幅上漲(地價漲幅遠超房價漲幅)，房地產價格顯然很難降下來，相反只能推高房價，從而又進一步加劇大多數消費者的住房壓力——房價不斷上漲，就會導致住房不斷向富裕家庭集中，大多數居民家庭獲得住房的能力減弱、機會減少，幸福感自然會大幅下降。

不僅如此，土地財政還是地方政府背本趨末的表現，一些地方政府只顧眼前利益，而忽視長遠利益。對于地方政府來說，賣地當然“來錢”最快。為了“來錢”，賣地也就成了地方政府的大事，至于辦實業、發展地方經濟，與土地財政相比，干眼前利益來說，顯然難以滿足“來錢”的愿望，因此也就不那么重要，甚至被忽視。這種重賣地。輕實業的做法，顯然不利于地方經濟的發展。畢竟一個城市的土地是有限的，一旦土地賣光了，地方財政也就失去了收入來源。而只有大力發展地方經濟，辦好實業，才能確保地方財政收入源源不斷。因此，土地財政實際上是一種本末倒置的發展方式。如果地方政府繼續按照目前的方式經營“土地財政”，那么，房價和政府負債(欠未來的債)就都很難得到控制，不僅社會穩定面臨巨大考驗，政府的公信力和誠信度也將面臨嚴峻的考驗。

綜上，“土地財政”雖然為積累地方財富、發展地方公共事業提供了一定支撐，但將之放大到經濟社會民生的整體鏈條上看，將之上升到地區發展的長遠戰略上看，顯然它不是先進的發展模式、科學的發展模式，以及最有利于人民利益的發展模式，因此必須做出相應的改革與轉變。

“十二五”期問，土地財政難題有望破解

日前，《人民日報》發表社論，認為地方政府“土地財政”不可持續。這是來自高層輿論的給力聲音，觀點非常明確，社會反響熱烈，下一步的關鍵在于，如何轉變地方政府的發展模式，規避“土地財政”帶來的種種弊端。以下是一些主要論點。

首先，要加大財政體制改革力度，進一步規范中央和地方在財權與事權分配方面的關系，解決目前比較突出的中央出政策、地方出資金的問題，讓中央與地方在事權的界定、財權的分配方面更加合理。從而，讓地方政府不再過度依賴“土地財政”解決問題。

第二，耍進一步提高執政能力，規范地方政府的執政行為，解決地方只顧眼前、不顧長遠，只講政績、不顧群眾利益的問題，讓地方真正樹立正確的政績觀、發展觀、利益觀。從思想上消除“土地財政”的沖動。

第三，要加大金融體制改革力度，進一步規范銀行的信貸行為，解決銀行在信貸投放方面的短期行為和盲目意識，加強對銀行信貸工作的監管力度，確保銀行在信貸投放方面不再出現向地方政府融資平臺、開發企業過度投放資金等現象。從而，有效消解地方政府運用“土地財政”的外在支持力。

第四，要加大房地產市場調控力度，在2011年出臺更多可以對房地產市場、房價、開發商經營行為、地方政府“土地財政”行為有約束力的政策和手段，如土地收益必須30％以上用于建設保障房、50％以上用于償還政府債務等，確保房地產調控取得實效。

在政策層面，去年年底出臺的國民經濟第十二個五年規劃中，中央提出了財稅體制改革的整體方向，其中明確指出了將“研究推進房地產稅改革，逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當稅政管理權限”。

從現今情況來看，房產稅的改革試點將最有可能成為轉變地方土地財政模式的突破口。專家表示，在現行的制度框架內，房產稅是一個增加地方穩定財源的選擇。不少國家也有“土地財政”，但不是靠賣地，而是靠征收不動產稅來實現。在房屋持有環節征稅，既能給政府帶來穩定的財源，也能抑制住宅投機。據最新消息，重慶、上海成為我國房產稅改革的首批城市，相關方案已經上報中央審批，預計今年“兩會”后將會正式試點實施。

今年1月6日，國土資源部又正式下發了《深化國有建設用地有償使用制度改革實施方案》(以下簡稱“方案”)。此“方案”被寄予的期望之一，也是改變地方政府依賴的賣地財政，改變地方政府推高地價帶動房價的邏輯鏈條。

方案以調整土地出讓方式的結構為核心，包括改革和完善“招拍掛”出讓制度、規范和完善征地制度、建立城鄉統一的建設用地市場等內容。其中，改革“招拍掛”制度，就是要解決當前土地出讓當中，“價高者得”的情況比較多的問題。通過對于各地實行“招拍掛”制度進行法律評估和調研，得出改革和完善的辦法。在2010年，北京市試水的土地出讓“綜合評標法”就備受國土資源部關注，已被作為“方案”的借鑒。

有關專家分析指出，地方政府對土地財政的依賴雖然短期內不可能完全扭轉，但是這種路徑依賴將被調整。調整的方向包括：調整土地財政的使用方向，加大民生支出，減少城市建設支持，減少城市攤大餅發展，減少高價賣地。此前，財政部曾發文要求地方政府將賣地收入納入地方財政，實現收支兩條線，但是很多地方政府并不交出“家底”。在此情況下，通過國土部門的地價監測，加上建設用地有償使用制度的改革，來限制地方政府土地財政的規模和增長速度，也是土地財政轉向的一個標志。

依此趨勢，隨著時間的推移，針對“土地財政”方面的改革舉措、政策立法與試點地區會越來越多，我們相信，安居樂業在不久的將來會成為每個中國人的福祉。