談我國的食品安全體制

□ 山西省質量技術監督信息所 鄧志軍

食品是人類賴以生存和發展的物質基礎，食品安全則是影響人體健康和國計民生的重大問題。近年來，中國食品安全事故屢屢發生，嚴重影響著消費者的信心和生命健康。為什么我們能夠將奧運會、世博會等重大國際盛會演繹得“無與倫比”，顯示出國家強大的動員能力和社會資源整合能力。但卻無法有效治理頻發的食品安全惡性事故？本來應該吃一塹長一智，管理越來越嚴格規范的食品安全監管機構，為何一次又一次地出現嚴重的“漏洞”？

中國食品安全面臨的主要問題及原因

為了增加農業生產能力而使用的農藥、獸藥等投入品是農產品質量安全的風險源頭。

中國以家庭為單位分散的種植養殖模式，使兩億多農戶成為農產品的生產主體，這在客觀上增加了農產品質量安全管理的難度。

中國一些小型食品企業點多面廣，素質不高，農業生產和食品工業標準化、集約化、規模化程度較低，形成了對中國食品安全的深層次制約因素。

中國食品安全體制的不足

反思中國的食品安全體制，政府監管不力、違法成本過低、地方保護主義是造成食品安全事故泛濫的主要原因。

1.政府監管不力

當前，中國式的食品安全監管模式具有5大特點：

（1）救火式監管和應付式監管或運動式監管。監管呈現“弱-強-弱”的周期性節奏，而每一個周期的更迭，都是以民眾的健康乃至生命為代價的。

（2）舞臺式監管或作秀式監管。監管的主要力量并不面向問題的實質，而在于粉飾政府部門形象，以便在民憤中解脫壓力與責任。

（3）懲罰式監管或外科手術式監管。它以懲治為主，而非防治，而所謂的懲治又非真正的懲治。每次食品安全事件的高潮通常是“找一些替罪羊，以謝天下”。

（4）集權式監管或“獨角戲”式監管。政府排斥媒體、非政府組織和民眾的參與。而民眾自發的維權活動亦被壓制，正常的法律救濟渠道被堵死，受害者甚至無法求諸民事訴訟。盡管言詞激烈甚至不惜言之過甚，但對于理解中國食品悲劇不斷重演的制度根源，無疑具有相當的啟發性。

（5）“環節監管”，即分解“從農田到餐桌”中供應鏈各環節，進行分段監管。以農產品（食品）為例，在田間由農業部門監管，生產加工由衛生部門和質監部門監管，進入流通市場銷售由工商部門和藥監部門監管。對這一分解式管理，最重要的非議就是“片段管理”不能形成聯動、協調和立即溯源追查，進而影響整個監管的效率，最終導致只有經過悲劇性的“人體檢驗”之后，才形成真正大規模深究式查處。

2.違法成本過低

企業的商業道德和規范的操作規程無疑最能避免問題的發生。但是，違法成本過低，顯然不足以讓企業自律，甚至催生“劣幣驅逐良幣”效應，助長企業利潤至上甚至鋌而走險之風。美國老太太在麥當勞喝咖啡被燙傷后，獲天價賠償。原因是，在長達10年的時間里，麥當勞共遭到700余起咖啡嚴重燙傷的投訴，可就是“屢教不改”，法院認為麥當勞有嚴重惡意，嚴重忽視消費者安全，必須通過嚴厲的懲罰給他們一個教訓。于是，做出數百萬元的天價賠償判決。自此以后，麥當勞沒有再發生類似事情。美國法律重在保護消費者利益。新加坡也是如此，商家誠實守信、依法經營與法律的嚴刑重罰同樣出名。

3.地方保護主義

幾乎每起食品安全事件中，都能看到當地監管機構對問題企業的袒護。諾貝爾經濟學獎得主、管制經濟學創始人斯蒂格勒早就發現，監管部門和被監管企業，很容易形成“蛇鼠一窩”式的相互勾結。他稱之為“政府俘虜理論”。即本應代表公共利益的政府被企業所俘虜，從而背離應有的公義立場。在當下中國，這種情況似乎更甚，企業和地方政府之間有著千絲萬縷的聯系，企業為地方政府提供稅收、創造就業，地方政府則充當企業的保護傘。既然政府與企業的利益高低關聯，就不難理解政府為何屢屢監管不力，也不難理解其百般掩飾等一系列庇護性反應。

由此可見，食品安全的背后，是政府職能轉變。政府從經濟領域撤離才能從根本上解決中國食品安全面臨的困境。監管不力、地方保護主義均根植于政府官員和經濟利益的難分難解。

國外監管啟示

美國的食品供應被公認為是最安全的，這得益于其完備的食品安全法律體系和監管體系。美國更偏重于品種監管，監管食品機構由衛生部、農業部和海關組成。即食品藥品管理局（FDA） （衛生部）、食品安全檢驗局（FSIS） （農業部）、動植物健康檢驗局（農業部）、環境保護局、海關與邊境保護局共同監管。美國多頭監管是為了防止“官僚庇護癥”，他們認為如果設立一個統籌性機構（將所有環節事務納入其中，并同地方當局合作），會造成該機構同生產商長期隱含式關系，被不良生產商腐蝕，成為其利益代言人（美國推崇分權和競爭思想）。

美國為加強食品安全，在原有食品安全法律基礎上，又推出了一部法案《食品安全加強法》，章節達216節（我國《食品安全法》僅104條），再次強化食品可追溯性制度。美國食品安全監管法律體系特點，“責任之清晰、程序之完整、技術之發達”，就像Windows操作系統一樣運行自如。

日本同美國一樣，也是多頭式監管，效率很高。加拿大和英國是單線主導監管。這些都是世界最出色的食品安全體制。除了有完善的法律體系外，最大共同點，都引入社會對政府問責、監督、質詢及非線性授權。對監管機構本身的運作必須要引入社會力量監督。然后，監管機構才能更好地規制社會。監管機構并不是僅僅對上級機關負責，不是利用官僚政治來進行卸責和推脫，而是要顯現更為透明的機制狀態，接受更為民主和廣泛的監督質詢。

對我國食品安全體制提出幾點建議

1.引入社會力量成為監管組成部分

讓媒體、非政府組織、普通民眾等社會力量參與到食品安全監管中，當社會力量成為監管的一部分，監管部門不再唱“獨角戲”，既能走出政府部門與民眾對抗的“雙輸”老路，又能降低監管部門的監管成本，還有利于制約監管部門被“俘虜”。

2.強化地方政府監管者的責任

各級政府把保障食品安全作為重要的任務，做好突發事故預警與預防工作。我們的監管要有“望遠鏡”和“顯微鏡”的功能、功效。實行“從田間到餐桌全過程監管”，應具有“望遠鏡”功能。出現食品安全問題，要具有“顯微鏡”的功效，查出問題真相和采取應對措施。并且，嚴格落實食品安全事件中官員問責制。

3.建設食品安全檢驗和風險評估檢測預警體系

政府加大財政資金投入，大幅度提高食品安全檢驗和風險檢測評估、預警體系建設水平，健全食品安全監管的技術支撐。精密的制度設計和程序規范，嚴格而清晰的責任界定，是食品安全的根本保障。

4.重視落實“食品企業”主體責任

加快企業誠信體系建設，落實“食品企業”主體責任，加大違法者的處罰力度，提高違法成本。

5.修改和完善《食品安全法》

在一系列的食品安全事件中，《食品安全法》暴露出來的一些漏洞應及時修補。如召回過程中，企業和政府應在多長時間內，以什么方式，在多大范圍內，通知消費者停止消費？召回企業只需在企業網站上發表聲明，還是應當在媒體刊登公告？食品安全監管部門之間縱向和橫向的監管權限和責任須進一步理清。另外，《食品安全法》規定：“重大食品安全事故及其處理信息”由國務院衛生行政部門統一公布。“重大”的定義不清，這為相關部門推諉責任提供了“灰色空間”。

6.食品安全體制改革需要引入“技術良治”

中國食品安全體制不能靠1部《食品安全法》來彌補《食品衛生法》、《產品質量法》等法律的不足，而是要重新構建1種新的權力分享觀念。體制改革也需要引入更好的“技術良治”，如國際通行做法是“食品加工號碼制度”，即監管機構在接到企業登記申請后，給每個企業分配1個專用登記號碼。類似于我國已實施的組織機構代碼制度，是企業的身份證，方便追查性問責。

綜述，人民群眾對食品安全質量需求呈現低燃點、同頻化、低容忍或零容忍。食品安全涉及人民群眾身心健康，是最大的民生，食品安全監管是衡量政府社會管理水平的重要指標。政府對食品安全必須緊緊抓在手中，牢牢記在心中，不要讓食品安全問題把人民群眾的不滿點燃。否則，可能引發不可預知的公共事件甚至社會動蕩。