淺談水政監察機關的自由裁量權

□ 張 斌 周廣卿

水政監察機關的自由裁量權是指水政監察機關在法律、法規規定的原則和范圍內對水事違法案件可以有選擇余地的、自行酌情做出處置的權力。通俗地講，水政監察機關的自由裁量權就是水政監察機關在處理水事違法案件中所享有的“彈性”。水政監察機關享有自由裁量權，一方面可以體現執法的公正性；另一方面可以維護行政相對人的合法權益，使執法工作更加自主與高效。但是，自由裁量權不是無限的，它應是一種在合理范圍內遵循一定原則，并在一定監督下行使的行政執法權力。這種權力的行使旨在保障對水事違法案件處置的得當性與公正性。那么，水政監察機關如何避免錯用、濫用自由裁量權，讓自由裁量權在水事違法案件中發揮出應有的作用呢？筆者結合執法實踐，在此淺談一下看法。

一、水政監察機關自由裁量權存在的原因

（一）水法律法規適用的普遍性與個案的個別性之間的矛盾

水事違法案件根據違法內容大致可分為水資源類、水土保持類、水利工程類等幾大類，各類案件有其自身的特點，而且南方與北方的水事違法案件又有很大差別，加之各類水事違法案件的起因、違法方式等千差萬別。所以，盡管針對各類水事違法案件有相應的法律法規，但是無論這些法律法規規定的多么詳細周全，也不可能事無巨細地涵蓋社會生活的一切情況，因此各類法律法規只能規定一定的“合理范圍”，而無法條分縷析地對每種具體情況做全面無遺的規定，這樣，水政監察執法人員在具體執法時就有了自由裁量的空間。

（二）法律法規的滯后性與社會發展之間的矛盾

應當承認大部分法律法規在制定之時都有一定的前瞻性，但社會的發展日新月異，法律法規的修改、完善有時很難跟上社會發展的腳步。例如，《中華人民共和國水土保持法》是1991年頒布實施的，距今已有近20年的時間，在這20年中社會發展迅速，水土保持類違法案件無論從違法方式上、違法手段上、還是違法情節及后果上都發生了很大變化，若機械地依據91版的《水土保持法》進行處罰往往很難達到教育懲戒的目的。

（三）法律法規中沒有明確界說

這種情況主要體現在三個方面:

1.法律法規規定了具體的范圍和方式, 由水行政主管機關根據具體情況采取選擇。例如《水法》第六十五條第一款規定:“在河道管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物，或者從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構依據職權，責令停止違法行為，限期拆除違法建筑物、構筑物，恢復原狀；逾期不拆除、不恢復原狀的，強行拆除，所需費用由違法單位或者個人負擔，并處一萬元以上十萬元以下的罰款。 ”這樣的規定使執法人員在實際執法過程中有了很大的處罰空間：在河道管理范圍內建設什么樣的妨礙行洪的建筑物、構筑物處以一萬元罰款；什么樣的處以十萬元罰款，標準是什么？所以，此類法律規范雖規定了明確的范圍和方式,但實際上在執法過程中卻賦予了執法者自由裁量權, 罰一萬元與罰十萬元均屬于法定范圍之內,幅度之大使執法者可根據具體情況做出較大選擇。

2.法律法規只規定了機械抽象的標準而沒有明確規定幅度與方式, 水行政主管機關根據實際情況和對法律的合理解釋采取具體的措施。例如，有些與水事違法活動有關的條例規定: 違反本條例時可給予罰款。此類規范只規定了處罰標準——“罰款”。但對罰款數額、范圍未加明確,比起前者,執法的自由裁量權則更為寬泛。

3.法律法規沒有規定限制條件的情況下, 執法者在不違反法律、法規的前提下可以適當選擇處罰的種類及幅度。例如有些條例規定: 違反本條例可以給予處罰。而對于處罰的種類和幅度尺度則完全沒有明確的規定,這無疑給了水政監察執法人員很大的自由裁量權，但是這種情況很少。

二、自由裁量權的行使在水政監察工作中可能產生的問題

水政監察機關基于法律法規的規定擁有一定的自由裁量權，適當使用自由裁量權，可以使執法更加人性化，若自由裁量權使用不當，則可能產生如下負面作用。

（一）行政處罰中顯失公平

行政處罰的具體行為者是執法人員。一方面，由于執法人員自身素質參差不齊導致其對法律法規的理解有一定的差異，使執法人員在執法過程中可能做出不適當的行政處罰；另一方面，因為個人利益、人情關系、個人情緒等方面的復雜因素，使執法人員在行使自由裁量權時，可能出現畸輕畸重的現象，造成行政自由裁量權的濫用，使行政處罰顯失公平。

（二）同類案件處理結果不同

在辦理具體的水事違法案件中，水政監察執法人員往往因為相對人的社會地位、政治背景、經濟狀況等因素的差異，對類似的違法案件作出不一致的處罰，導致自由裁量權運用不當。

（三）執法慣性造成裁量怠惰

與“類似案件處理結果不同”恰恰相反，裁量怠惰所指的是水政監察執法人員的執法慣性，在不考慮不同案件具體違法行為存在差異性的情況下，一律適用相同的處罰，甚至一些水政監察執法人員在處理卷宗時都會采取復制的方法，只是修改其中的少量部分，這樣會導致個案中的細節被忽略，相對人的合法權益被侵害。

三、自由裁量權在水政監察工作中如何有效控制

權力必須受到制約, 這是法治原則的基本要求。雖然行政自由裁量權可以使行政機關根據具體情況作出合適的決定, 但也容易導致權力的濫用及腐敗的滋生。不恰當的行使自由裁量權，不僅不能公正辦案，同時也是對國家所賦予權力的一種褻瀆。那么，水政監察執法人員的自由裁量權在工作實踐中如何有效控制呢？筆者認為應從兩個方面入手，即執法人員應遵循一定的行使原則與相對人行使一定的權利相結合。

（一）執法人員應遵循的行使原則

一個理性的水政監察執法人員在行使自由裁量權時要考慮以下幾個因素：是否符合法律的規定；是否基于合法的理由；是否程序合法；是否符合常理等等。據此，我們認為水政監察執法人員在行使自由裁量權時應遵循以下原則：

1.合法原則。合法原則就是對水事違法行為的自由裁量只能在有關法律、法規規定的范圍內行使。首先要程序合法，處理水事違法案件，我們不能先執行，后決定；其次，事實認定要合法，這樣才能保證適用法律、法規的合法性。

2.合理原則。合理原則就是指行政法律關系當事人的行為，特別是行政機關的行為，不僅要合法而且要合理，也就是行政機關的自由裁量行為要做到合情、合理、恰當和適度。

3.服務原則。作為水政監察執法人員，一定要牢記自己手中掌握的權力是國家賦予的，是用來服務于人民的，而不是用來搞特殊化或是牟利的，更不是用來為所欲為的。所以，水政監察執法人員一定要明確執法的服務功能，只有這樣才能合理行使自由裁量權。

（二）相對人要擁有一定的權利，制約水政監察機關的自由裁量權

1.要求水政監察機關說明裁量的理由。水政監察機關應主動向違法相對人說明裁量的理由，如果沒有主動說明，相對人有要求水政監察機關說明的權利。一般情況下，水政監察執法人員都能做到告知相對人所擁有的申辯、聽證等權利，但對于處罰則只告知相對人相關的法律條款，而很少解釋具體的裁量標準，這樣的處罰不僅缺少了透明度，而且也易導致隨意自由裁量現象出現。

2.要求水政監察機關辦理水事違法案件行使自由裁量權的過程公開。行使自由裁量權的過程應向當事人和社會公眾公開,目的在于增加透明度, 加強公眾監督,體現民主。這樣，水政監察機關行使自由裁量權可能產生的錯用、濫用問題將得到有效的遏制。

四、對水政監察機關如何正確行使自由裁量權的幾點建議

（一）加強水政執法隊伍建設，提高執法水平

執法者的執法水平與能力會影響自由裁量權的公正行使，所以提高素質，加強執法隊伍建設是正確行使自由裁量權的關鍵因素。具體應從以下幾方面展開。

1.加強業務知識學習，準確運用法律法規

學習法律法規，不僅要熟知與各類水事違法案件相關的法條，做到融會貫通，而且要能用所學指導實踐，在實踐中準確運用，這樣就會避免因機械應用法條而產生的自由裁量權使用不當現象的發生。

2.樹立正確權力觀，保證執法公正客觀

水政監察執法人員行使的一切權力都是國家賦予的，行使的目的最終是要為人民服務，所以水政監察執法人員應樹立正確的權力觀，不能不作為同時更不能亂作為、濫作為，要樹立執法為民的思想，利用手中所掌握的權力服務于民、造福于民。只有樹立了正確的權力觀，才能保證執法公道。

（二）健全執法監督體系

1.執法監督規范化、程序化

水政監察機關要做到執法監督規范化、程序化，應從以下幾方面入手：

（1）對適用法律法規及執法行為的監督。通過實行案件回訪制度，對所辦的案件進行跟蹤調查，聽取相對人對執法人員的行為、程序、作風等方面的意見和建議，監督執法人員是否錯用、濫用自由裁量權。

（2）對卷宗質量的監督。通過定期或不定期對卷宗進行監督檢查，發現問題，糾正問題，從而規范自由裁量權的行使。

2.日常監督與重點監督結合

哈爾濱市水政監察局對每一起水事違法案件從立案到結案每一程序都要經過相關處室及主管領導的嚴格審批，這就是一種日常監督或常態監督；而對重大違法案件實行集體討論決定制，這其實是一種重點監督。只有做到日常監督與重點監督相結合才能有效的遏制自由裁量權的隨意行使，使執法更加公正。

3.重大水事違法案件采取聽證方式

聽證是重大水事違法案件當事人所擁有的一項權利，同時也是對自由裁量權的一種有效監督，通過聽證使案件的處理更加透明，更加民主，也更加公正。

（三）應用制度規范自由裁量權

1.集體討論制度

對重大疑難案件的處理應組織調查部門、法制部門和水政監察機關負責人集體討論，不允許執法人員、個別領導自行決定，這樣可以避免自由裁量的隨意性和片面性，保證了執法的透明、公正。

2.回避制度

當執法人員在執法中行使自由裁量權時，如相對人與執法人員有利害關系，則不能參與該案件的處理，應當回避?；乇苤贫燃饶鼙Ｕ咸幜P結果的公正，又能保障處罰程序的公正。

3.告知并說明理由制度

要求水政監察機關對相對人水事違法行為作出裁決前，應當告知其行政處罰決定的內容，并說明其事實根據和法律依據。該項制度可以防止水政監察機關不當處罰決定的發生，從某種程度上制止裁量權的不當使用。

4.聽取意見制度

一方面，經常通過各種平臺傾聽各界反饋的意見與建議，以此來檢查自身存在的問題，及早發現，及早改正。另一方面，在處罰執行之前，要聽取相對人的意見，做到人性化執法，保證自由裁量的準確性及合理性。

總之，賦予水政監察機關自由裁量權，有利于提高行政效率。但是，如果不能正確運用自由裁量權，則會影響案件查辦的質量，損害相對人的合法權益，同時對行政機關的公信力造成不良影響。所以，水政監察機關的執法人員應樹立正確的執法觀念與權力觀，努力提高自身的執法水平與職業道德修養。在執法過程中適當、恰當地運用自由裁量權，公正、客觀、合理地處理每一起水事違法案件，做一名合格的、能夠秉公執法的水政監察執法人員，為社會建設服好務，當好水資源可持續發展的衛士。