我國廉租房建設發展路徑探討——基于香港公屋制度的啟示

章征濤，矯鴻博

(1.重慶大學建筑城規學院，重慶 400045;2.廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣東 廣州 510641)

從香港的發展歷程上看，香港經歷過人口的大量涌入，高速城市化階段，城市住房相當緊迫擁擠，住房供求矛盾嚴重的問題。從20世紀50年代開始，香港政府就開始實施公屋建設計劃，到目前為止，已經基本解決居民的住房問題。而我國內地當前正經歷著中低收入家庭住房困難的問題，這與香港的住房發展的歷程具有一定的可類比性。其中提到的香港公屋是由政府大量建造，再以低價租給住房困難的市民，這與內地的廉租房具有一定的相同之處，其目的都是在構建面向弱勢群體城市住房的一種保障手段。本文旨在分析香港公屋建設的經驗，以此為健全我國內地廉租房建設提供借鑒。

1 香港公屋制度經驗

香港公屋制度經過50年的發展取得了巨大的成功，在香港的房地產市場中，私人住宅市場和公共住房市場兩者相互發展，成為支撐香港經濟發展、社會穩定的主要力量。香港公共住房每年提供的住宅數量保持在6萬單位以上，成功地解決了香港200多萬人的住房問題［9］，因此，香港公共住房制度被認為是解決城市住房矛盾的成功案例。

1.1 逐漸完善的公共住房建設計劃

上世紀50年代是香港公共住房發展的雛形階段。戰亂致使許多人到香港定居以及使超過五萬居民一夜間失去家園的九龍石硤尾木屋區大火，導致當時香港的住房矛盾非常突出。于是政府斥資興建多層徙置大廈，以及成立半獨立的香港屋宇建設委員會，興建廉租屋，提供設備齊全的居所給中低收入家庭，以此系統地展開徙置計劃。20世紀60年代推出《管制宜居住所居民，徙置及政府廉租屋宇政策之檢討》白皮書，推出臨時房屋計劃，以加快公屋的建設進度。20世紀70年代香港政府全面推行公屋建設，1972年推行“十年建屋計劃”，以及政府重組原有的公營房屋組織，成立新的香港房屋委員會(房委會)。徙置事務處和市政事務署屬下的屋宇建設處合并成為房屋署，作為房委會的執行機構。其后開始實施“居者有其屋計劃”。20世紀80年代后，香港政府推出了長遠的房屋政策，改變以往的公屋思想，強調房屋的供應以私人樓宇為主導，以此來規劃公屋政策。20世紀90年代后香港政府開始“租者置其屋計劃”。最近，政府的房屋政策又重新定位，已退出作為發展商的角色，停止興建和停止出售資助公營房屋，將干預市場的程度減至最低［7］。

1.2 職能明確的公共住房機構——房委會

1.2.1 房委會的地位和角色

香港公共住房制度能夠成功的一個重要因素就是管理機構的專業性。20世紀50年代，成立了半獨立的香港屋宇建設委員會，興建廉租房，其后根據香港《房屋條例》成立了香港房屋委員會(房委會)，將屋宇委員會合并為房屋署。房委會屬于法定機構，負責推行香港的公共住房計劃，策劃和興建公共住房，把公共房屋出租或出售給低收入家庭，主要負責提供公共住房，向私營機構采購服務，評核各類公共住房資助計劃的資格準則以及提供房屋貸款和津貼等。

1.2.2 房委會的組織架構

房委會下設六個常務小組委員會及多個附屬小組委員會和專責小組委員會，負責制定及實施不同范疇的政策，以及監督推行情況(如圖1)。房委會主席由運輸及房屋局局長兼任，房屋署署長則為房委會副主席。房屋署是房委會的執行機關。除主席及副主席外，房委會成員還包括2名官方及26名非官方委員，全部由行政長官委任。所有非官方委員都是以個人身份接受委任［9］。房委會的成員屬于社會各個階層，具有廣泛的公眾參與性，所制定的公共住房政策更貼近大眾。

1.3 強有力的政府土地劃撥和財政支持

圖1 香港房委會組織構架

在香港公屋建設的開始，強有力的政府土地劃撥和財政支持，成為香港公屋發展的關鍵。首先，在香港，由于土地的有償使用，出讓土地的收入占香港政府財政收入相當大的一部分收入。但是對公屋建設用地，政府則對公共住房建設用地放棄有償出讓的財政收入，以遠低于市價的形式甚至免費撥給房委會，由房委會建設公屋提供給低收入者，以降低住房的建設成本。

其次，以優惠條件撥出資金對其提供支持。根據房委會與香港政府在1988年達成的財政安排和1994年達成的補充協議，政府對房委會在1988年之前投資的135億港元轉成無息永久資本。政府于1988年至1993年期間注資的100億港元，轉換為有息借貸資本，房委會分14年以5%年息逐季向政府償還上述的借貸資本［2］。除政府的資金支持，房委會擁有對公房附屬樓宇的出租權利，公屋的附屬商業以及配套停車等設施的租金，為房委會提供穩定的資金來源。再者，香港的“居者有其屋”計劃允許私人資金在滿足房委會的條件下進行投資。通過以上方式，使房委會擁有足夠的經濟實力來應對廉租房建設的資金投資，從而更多的解決低收入者住房問題。

1.4 多層次住房供應模式

除了現行公共住房制度，香港政府還采取其他的不同的住房模式。1978年香港政府實施“居者有其屋”計劃，前期由房委會承擔興建和出售，1979年后在房委會的領導下，引入私人機構建設公屋，作為輔助性質，在政府制定的規格及固定價格下以投標的方式決定，以加快“居者有其屋計劃”的發展。其目的是以較低的價格出售給租用公屋的住戶、臨時房屋取得住戶和平民區的住戶。“居屋”樓宇不是牟利，以成本價出售，比私人商業樓宇市價便宜1/3［1］。之后又于1997年開始實施“租者置其屋計劃”，鼓勵公屋的住戶以較低的價格購買所承租的住房，以緩解政府每年在公屋養護、維修和管理所需的大量資金。香港政府還實施了其他的住房模式，“首次置業貸款計劃”、“夾心層”計劃，“長者租金津貼”計劃等等。這些住房模式都是針對特定的人群所設定的，取得了非常好的效果，在一定程度上保障了香港低收入者的住房問題。

2 廉租房建設發展路徑探討

2.1 近遠期建設目標

從香港地區的公屋建設過程看，公屋建設在不同的階段確定不同計劃和建設目標。我國內地當前的廉租房建設還沒有確定一個近遠期具體的建設計劃，廉租房建設也沒有一個總量上的控制。因此，首先需要確定遠期建設規劃，從規劃層面上加強對今后住宅需求量的科學預測，并據此制定住宅建設的長期規劃，爭取廉租房建設能在國民生產總值中占一個適當的、穩定的比例。其次，編制近期規劃上，首先需要確定近期廉租房規劃建設年度計劃，明確近期廉租房的建設總量，以及每年的廉租房的建設目標，以保證廉租房建設能有穩定發展。

2.2 完善的規劃管理機構

完善的公共住房的管理職能部門以及其完善的組織管理模式已成為香港公屋建設成功的主要經驗。當前我國內地關于廉租房的規劃管理還沒有形成一個體系，沒有一個職能明確的機構來解決低收入者的住房問題。因此，借鑒類似香港的房委會的住房管理模式，建立健全專業的管理機構能夠保證廉租房的順利進行。首先，通過在政府規建部門中設立法定的廉租房規劃管理委員會，推廣廉租房的建設計劃。其次，規建管理部門還需對廉租房的選址，房屋建設，房屋租契等相關方面進行專業性管理，并對租契廉租房申請者的身份進行審核與監督等負責。

2.3 城市總體規劃上的土地劃撥和政府資金保障

借鑒香港公屋建設的運作模式，廉租房建設需要我國政府土地和財政上的保障。在土地利用上，政府規建部門制定城市總體規劃，對用地規模的研究中，也應預測中低收入者的住宅用地規模，以及由此劃撥出中低收入者的住宅用地，撥給廉租房規建管理機構，用于廉租房建設。其次需要政府劃撥專項廉租房資金，由規建管理機構負責廉租房前期資金的運作和廉租房的建設。再次，強調住房建設規劃與城市規劃的協調，主要體現在與城市總體規劃、近期建設規劃的協調。將住房建設規劃中確定住房建設目標、廉租住房的建設指標等內容作為城市總體規劃中對應住房用地空間布局的重要依據，作為城市總體規劃編制過程中的要素條件，將其中廉租住房用地在總體規劃層面有明確的空間落實。

2.4 完善的住房建設模式保障

圖2為香港近10年的住房建設量。類似香港多層次的住房建設體系，我國內地的住房矛盾解決方式不應只局限在廉租房建設方面，而應建立起一整套完善的住房體系，一是在全社會的住房總量上進行控制，從而滿足人們的住房的總需求量。但還應明確，以廉租房建設為解決的主要手段，允許私人開發商參與到廉租房建設上，摒棄開發商壟斷的住宅建設和 消費體制;二是探索建立各種形式的建房機構，鼓勵居民集資建房的適當組織形式;三是允許廉租房的住戶以較低的價格購買所承租的住房，能有效緩解政府對廉租房后期的維護和修繕費用，以此節約資金，為更多的中低收入者解決住房問題。

圖2 1990－2000年房委會的建屋量

3 結束語

廉租房制度是解決住房矛盾的一種重要的保障措施。將這種政策落實到實處，為社會的中低收入者的利益考慮，需要各職能部門的積極參與和配合，全面地、整體地考慮和把握。香港地區經過了幾十年的發展才形成較為完善的公共住房制度，并且香港的特殊的歷史和地理條件，致使其發展模式又有別于我國內地的發展。因此，我國內地的廉租房制度需在吸取其公共住房制度的先進經驗上，因地制宜地發展自己的廉租房模式，更好地保障中低收入者的住房問題。

［1］米國鈞.香港的公屋建設［J］.城市規劃，1987(6)

［2］李園.上海廉租房制度研究［D］.上海:華東師范大學，2006

［3］趙燕菁.廉租房的“借富濟貧”路徑［J］.瞭望新聞周刊，2005(8)

［4］王軍.居者有其屋:新加坡住宅建設奇跡［J］.中華建設，2005(6)

［5］王坤，王澤森.香港公共房屋制度的成功經驗及其啟示［J］.城市發展研究，2006(1)

［6］彭信芳，張瓊.完善我國城鎮廉租房制度的模式構造［J］.時代經貿，2007(6)

［7］王淑娟.香港的住房發展之最新房屋策略［J］.中國房地產，2004(1)

［8］翟宇嵐.香港廉租房制度的啟示［J］.哈爾濱商業大學學報，2008(4)

［9］香港房屋委員會及房屋署 www.housingauthority.gov.hk/b5/welcome［N/OL］