我國(guó)代建制的實(shí)施現(xiàn)狀分析及解決對(duì)策

劉 琳

2004年,在《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》明確提出:對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”,即通過(guò)招標(biāo)等方式,選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施,嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期,竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。在中央政策的推動(dòng)下,代建制的發(fā)展由部分地區(qū)小規(guī)模試點(diǎn)變成了在全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模推行。但是通過(guò)近幾年的運(yùn)行,結(jié)合本人的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),針對(duì)存在的問(wèn)題,探討完善的對(duì)策和建議。

1 目前我國(guó)實(shí)施代建制模式

客觀來(lái)講,國(guó)內(nèi)代建制推行比較早的包括深圳、上海、廈門(mén)及重慶等,各自也都形成了一定的特點(diǎn)。將這些模式重新分類(lèi)、歸納總結(jié),基本劃分為集中代建模式和企業(yè)型代建模式。

1.1 集中代建模式

這種模式是由政府單獨(dú)設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)事業(yè)單位,由其來(lái)對(duì)本地區(qū)或者本行業(yè)所有的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行集中代建。事業(yè)單位的設(shè)立有兩種方式:

1)第一種方式:按地區(qū)設(shè)立政府投資項(xiàng)目管理中心,對(duì)本地區(qū)的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行集中代建,具體的管理模式為傳統(tǒng)的三角模式,如圖 1所示。

2)第二種方式:不是以地區(qū)為單位來(lái)組建政府投資項(xiàng)目管理中心,而是在行業(yè)主管部門(mén)的監(jiān)管下建立本行業(yè)的事業(yè)單位模式。此種模式主要是為了平衡各個(gè)行業(yè)部門(mén)在建設(shè)關(guān)系中的業(yè)主地位推出的。當(dāng)然,此種模式與第一種方式的最大區(qū)別在于:投資項(xiàng)目仍然保持分散管理,適用于專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的投資項(xiàng)目,如圖 2所示。

1.2 企業(yè)型代建模式

此處所說(shuō)的企業(yè)指的是面向市場(chǎng),采取市場(chǎng)規(guī)則,比如招投標(biāo)模式來(lái)選擇合適的項(xiàng)目管理公司來(lái)統(tǒng)一實(shí)施項(xiàng)目全過(guò)程代建。當(dāng)然,這種模式需要一個(gè)前提,即需具有成熟的項(xiàng)目管理市場(chǎng),具有較多和優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目管理公司,公司能夠完全承擔(dān)政府投資工程管理中心的管理職能,并且公司與公司之間良性競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)代建模式見(jiàn)圖 3。

2 我國(guó)代建制實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

雖然代建制在中國(guó)已經(jīng)發(fā)展了近十年,各地也形成了一定的特點(diǎn),但是我認(rèn)為一些問(wèn)題仍然沒(méi)有得到克服,這是發(fā)展中存在的障礙,也是這么多年來(lái)進(jìn)步甚微的原因。具體存在的問(wèn)題如下。

2.1 代建制配套的法規(guī)體系尚未健全

當(dāng)前,代建單位的存在還沒(méi)有明確的法律定位,國(guó)家的法律、法規(guī)對(duì)于代建制及其相關(guān)代建名詞的概念還沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)、統(tǒng)一的定義。雖然全國(guó)大部分省、市、區(qū)都出臺(tái)了關(guān)于代建制或代建項(xiàng)目的管理規(guī)定,但相互對(duì)同一問(wèn)題的定義和要求尚不一致,這就造成現(xiàn)實(shí)中的代建制存在諸多法律問(wèn)題。同時(shí),代建制的法律監(jiān)督體系,也亟待完善。目前有很多建筑方面的法律、法規(guī)都對(duì)監(jiān)督檢查有所規(guī)定,但缺乏針對(duì)代建制度及代建主體相應(yīng)的、可執(zhí)行的具體監(jiān)督管理規(guī)定。

2.2 現(xiàn)行方法致使代建制專(zhuān)業(yè)化職能發(fā)揮不完善

1)目前我們國(guó)家的項(xiàng)目管理制度已經(jīng)建立的也不少了,比如:咨詢(xún)、監(jiān)理、設(shè)計(jì)及造價(jià)事務(wù)所等工程建設(shè)管理制度。而在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中,這些制度和業(yè)務(wù)之間大多數(shù)往往存在不同性質(zhì)的重疊工作。

2)現(xiàn)行方法致使代建制專(zhuān)業(yè)化職能發(fā)揮不完善的地方,還包括以下幾點(diǎn),比如:a.代建單位的前期工作深度和廣度不夠;b.將竣工驗(yàn)收作為代建單位工作的終結(jié),我認(rèn)為如果認(rèn)真分析,工作時(shí)間有必要再延續(xù)到保修期結(jié)束之日;c.人為的將代建工作多階段劃分。

2.3 代建制單位的選擇程序不規(guī)范,存在權(quán)利尋租現(xiàn)象

目前,對(duì)于監(jiān)理、施工單位的選擇,客觀上來(lái)講,從招投標(biāo)程序,操作規(guī)程上,都比較完善、成熟。但是對(duì)于代建單位的選擇程序,就不是很規(guī)范。暗箱操作較多,唯首長(zhǎng)命令,因此,出現(xiàn)了一些尋租現(xiàn)象。對(duì)于這些現(xiàn)象的存在,造成很難選擇有實(shí)力的專(zhuān)業(yè)代建單位,自然而然的管理效率下降。如何規(guī)范代建單位的選擇程序,避免權(quán)利尋租是一個(gè)課題。

3 完善政府投資項(xiàng)目代建制管理模式的建議

3.1 明確代建制工作職責(zé),避免與我國(guó)現(xiàn)行方法的矛盾沖突

1)代建制與現(xiàn)有管理制度沖突。根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定,監(jiān)理單位在工程建設(shè)過(guò)程中,應(yīng)承擔(dān)起工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制義務(wù)和對(duì)項(xiàng)目的合同管理,信息管理以及工作協(xié)調(diào)責(zé)任。而目前的代建制,代建單位所承擔(dān)的權(quán)利與義務(wù)與其有相同之處。如果不能有效地處理好兩者之間的關(guān)系,反而有悖于專(zhuān)業(yè)化分工的初衷。比如:在濟(jì)南東部高新區(qū)孫村公路建設(shè)過(guò)程中,就出現(xiàn)監(jiān)理審查簽認(rèn)完,報(bào)送代建制單位簽認(rèn),然后再報(bào)送業(yè)主的事情,在這之間,代建制單位的好多工作實(shí)際上與監(jiān)理的工作是重復(fù)工作,這樣造成了資源的浪費(fèi),效率的低下,因此應(yīng)解決與現(xiàn)行管理制度的沖突問(wèn)題。

2)代建制與建設(shè)程序。按照現(xiàn)行的建設(shè)程序,項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)后,涉及土地、規(guī)劃和計(jì)劃等政府部門(mén)的有關(guān)項(xiàng)目選址、規(guī)劃條件、投資規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容等事項(xiàng)基本確定,代建單位可據(jù)此開(kāi)展后續(xù)工作。項(xiàng)目建議書(shū)是代建單位了解和認(rèn)識(shí)項(xiàng)目的突破口、開(kāi)展后續(xù)工作的基點(diǎn),對(duì)代建單位非常重要,因此,應(yīng)對(duì)項(xiàng)目建議書(shū)嚴(yán)格把關(guān),明確要求。項(xiàng)目竣工驗(yàn)收不能作為項(xiàng)目代建工作的終點(diǎn),有必要再延續(xù)到保修期結(jié)束之日。理由是:a.便于施工合同的甲方(代建單位)和乙方(施工單位)完整地履行各自的權(quán)利和義務(wù);b.便于使用單位在代建單位的指導(dǎo)下,逐步熟悉并掌握建成項(xiàng)目的正確使用和管理要求。

3.2 完善代建制招標(biāo)選擇程序,避免權(quán)利尋租

1)完善招投標(biāo)信息發(fā)布,利用信息優(yōu)勢(shì)選擇代建單位。采取招投標(biāo)方式選擇優(yōu)質(zhì)代建單位,可采用公開(kāi)招標(biāo)或者邀請(qǐng)招標(biāo)法定招標(biāo)方式。招標(biāo)公告的作用是讓潛在投標(biāo)人獲得招標(biāo)信息,以便進(jìn)行項(xiàng)目篩選,確定是否參與競(jìng)爭(zhēng)。要保證招標(biāo)公告有足夠傳播范圍的同時(shí),還能減少搜索成本。對(duì)政府而言,還能提高工程的信息透明度,提高政府投資項(xiàng)目的群眾參與幾率,減少政府的代建風(fēng)險(xiǎn)。

2)加強(qiáng)資格審查。不管是資格預(yù)審還是資格后審,都是對(duì)投標(biāo)代建單位資質(zhì)審查的重要一步,這一步代表著代建單位是否有能力承擔(dān)本項(xiàng)目。若是公開(kāi)招標(biāo),需要設(shè)置資格預(yù)審程序:a.保證參與投標(biāo)的法人或組織在資質(zhì)和能力等方面能夠滿足完成招標(biāo)工作的要求;b.通過(guò)評(píng)審優(yōu)選出綜合實(shí)力較強(qiáng)的一批申請(qǐng)投標(biāo)人,再請(qǐng)他們參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng),以減小評(píng)標(biāo)的工作量。

3)完善代建制交易方式,避免權(quán)利尋租。政府工程一直是極易出現(xiàn)腐敗的地方,我們國(guó)家建設(shè)工程領(lǐng)域很多的管理體制都是為了如何遏制腐敗而制定出來(lái)的,招投標(biāo)也是一樣的,但招投標(biāo)領(lǐng)域的不規(guī)范行為也越來(lái)越猖獗,甚至出現(xiàn)“無(wú)標(biāo)不串,不串不成標(biāo)”的說(shuō)法。因此,在公開(kāi)招標(biāo)的過(guò)程中,如何設(shè)定招標(biāo)程序,如何設(shè)定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)就成為防止腐敗、選擇最優(yōu)投標(biāo)的重要條件。代建單位的招標(biāo),還不同于一般項(xiàng)目的采購(gòu)招標(biāo),它屬于咨詢(xún)招標(biāo),因此,評(píng)標(biāo)方法不適合最低價(jià)中標(biāo)原則,可采用綜合評(píng)價(jià)法或者兩階段招標(biāo)法來(lái)選擇中標(biāo)人。評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)也要注意評(píng)標(biāo)的公正性,要避免暗箱操作。

4 結(jié)語(yǔ)

目前國(guó)內(nèi)學(xué)者也對(duì)代建制在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了較多的分析和探討。但是無(wú)論在理論的層面上,還是在經(jīng)驗(yàn)的層面上,目前各有關(guān)方面對(duì)代建制仍然沒(méi)有達(dá)成共識(shí),不少代建單位對(duì)自身的定位及改革方向也感到茫然。因此,進(jìn)行代建制的進(jìn)一步研究、推進(jìn)代建制的完善和發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)政府投資領(lǐng)域的重要課題。雖然代建制的實(shí)施在相關(guān)地區(qū)都取得了一定程度的成功,但是,由于這是一個(gè)新的探索,缺乏足夠成熟的理論依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),在理論和實(shí)踐上都還存在一些問(wèn)題。希望致力于或?qū)φ顿Y項(xiàng)目管理模式抱有極大興趣的有志之士,共同參與其中,使研究更進(jìn)一步,對(duì)我國(guó)的政府投資項(xiàng)目管理模式的改善起著重大的推動(dòng)作用。

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