民事公訴權的優化配置與制度建構

丁鐵梅

民事公訴權的優化配置與制度建構

丁鐵梅

深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，是我國社會主義法治建設的重要內容。隨著經濟社會的發展，國有資產流失、環境污染、食品衛生安全、妨害市場公平競爭和壟斷等行為嚴重地損害了國家利益和社會公共利益。在司法實踐上，檢察機關對怎樣行使民事公訴權進行了有益的探索，在公益保護方面發揮著越來越重要的作用。但是，我國現行民事檢察制度，主要是對法院的民事審判活動進行法律監督。由于受傳統的民事訴訟理論和立法上的制約，對于國家利益和社會公共利益的保護，檢察機關不能通過民事公訴的方式來進行有效地保護，因此，突破傳統的理論限制，構建檢察機關民事公訴制度勢在必行。如何合理配置民事公訴權，以更加充分、有效地發揮檢察機關的法律監督職能作用，也是一個迫切需要解決的問題。

一、檢察機關行使民事公訴權的歷史考察

（一）大陸法系檢察制度

社會公益性是檢察權賴以生存、發展的內容。檢察權以制衡、制約的角色出現，其權力的行使直接表現為代表國家干預社會生活，尤其是對危害國家利益、社會公益的行為實施干預。在資本主義國家發展初期，民事訴訟以當事人處分為主要內容，排斥國家檢察權的干預，客觀上反映了資本主義自由競爭的經濟要求。隨著資本主義經濟的高度發展，國家資本主義占有統治地位，特別是由于受到以龐德為代表的社會法學派理論的影響，傳統的民法原則發生了變化，“個人本位主義”的法律精神已被“國家本位主義”所代替。個人處分權相對縮小，國家運用法律干預增多①。大陸法系國家的檢察制度起源于法國，檢察機關履行民事公訴職權最早也源于法國，1806年的法國民事訴訟法規定，檢察機關可以介入“關于國之安寧之訴訟；關于官府之訴訟；關于屬于官之土地邑并公舍之訴訟；關于因貧人不公增遺之訴訟”等民事案件②。法國現行民事訴訟法對檢察機關提起民事公訴的規定，對涉及妨害公共秩序案件，因違反善良風俗或違反刑法規定需要確認婚姻無效的案件，以及在涉及親子關系、無民事行為能力設定或變更監護案件中，檢察機關可以提起或參加訴訟。法國訴訟理論認為，檢察官是國家利益的代表，是社會公共利益的代表，凡是涉及國家利益、社會公共利益，檢察官都要介入，以維護國家利益和社會公共利益。

受法國檢察制度的影響，大陸法系的德國檢察制度以法國為淵源，檢察官同樣擁有民事公訴權。如德國現行民事訴訟法規定，檢察官對于婚姻無效案件、申請禁治產案件、雇傭勞動案件等，都可以提起訴訟或者參加訴訟，還可以獨立地提出申請并提起上訴③。

（二）英美法系檢察制度

英美法系民事公訴制度產生較晚，民事公訴制度晚于刑事公訴。在英國，1461年國王律師更名為總檢察長。總檢察長的設立標志著英國檢察制度的建立，從理論上說，檢察長代表國王，他有權阻止一切違法行為。因而，英國檢察長在下列情況下可參與訴訟：1.凡涉及公共權利和利益的訴訟，并要頒布訓戒令或代表社會；2.為防止損害公共利益或約束公共機構不致發生違法行為，經申請檢察長許可后，私人和地方機關可以假借檢察機關的名義參與訴訟進程④。1994年修訂的《英國皇家檢察官準則》將“公共利益檢驗”作為提起民事公訴的條件之一，明確規定檢察長如果發現公共利益可能或者正在受到侵害時，可依職權提起民事訴訟⑤。

在美國，檢察官是政府的法律代表，代表政府行使訴訟權利，因而對于涉及聯邦利益、州利益、公共利益的民事案件，檢察官都可以政府的名義提起或介入訴訟。美國檢察體制具有“三級雙軌，相互獨立”的特點。聯邦檢察系統由聯邦司法部中具有檢察部門職能的部門和聯邦地區檢察官辦事處組成，聯邦司法部長同時兼任聯邦總檢察長，代表聯邦政府的利益參與訴訟，并享有廣泛的權力。美國建立了較為完善的以檢察長為主，輔以公民等私方當事人介入民事公訴的原告資格⑥。《美國法典》第28編第547條規定，民事案件涉及立邦利益時，檢察官可以提起訴訟或出庭為聯邦政府辯護⑦。近年在世界范圍內引起巨大影響的美國司法部訴微軟公司壟斷案、司法部訴煙草公司案，都是檢察官行使民事公訴權的結果。

（三）其他法系的檢察制度

日本的檢察制度，兼具大陸法系和英美法系的特征，形成融合兩大法系于一體的混合式檢察制度⑧。在日本，檢察機關隸屬于法務省，但并不是法務省的職能機構，而是具有相當獨立性的司法機關⑨。檢察官作為公益代表的原告人，承擔支持公訴的全面責任。如日本《民事訴訟法》規定，對于婚姻、收養、親子案件，檢察官可以作為當事人提起訴訟，以維護國家的法律命令和社會利益。

我國的民事法律基本上是借鑒大陸法系，但是又與大陸法系有很多的不同。我國歷史上制定的法律中對民事公訴制度也有規定，如清末《法院編制法》第九十條第二款規定了檢察官“遵照民事訴訟律及其他法令所定，為訴訟當事人或公益代表人實行特定事宜”。規定檢察官為民事訴訟當事人或公益代表人提起民事訴訟。1951年《人民檢察署組織條例》和1954年《人民檢察院組織法》規定：對于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家參與之，包括提起民事訴訟。

通過上面的歷史考察，我們可以得出結論，檢察機關參與民事訴訟為各國所通行。我國已具備民事公訴制度，檢察機關不僅有參與民事訴訟的權力，而且也有提起民事訴訟的權力。與其他國家相比，我國檢察機關對民事訴訟監督的范圍比較窄，其職能不夠明確，需要進一步完善。

二、我國民事公訴權配置與運行中存在的問題

民事公訴是指檢察機關對嚴重侵害國家利益和社會公共利益的違法行為，基于國家授權或法律的規定，代表國家向人民法院提起訴訟，要求追究違法行為者民事法律責任的制度。我國目前在對民事公訴制度的理論研究和司法實踐兩方面都明顯滯后。在現行的司法體制下，檢察機關提起民事公訴存在諸多障礙。

（一）立法上的障礙

我國《民事訴訟法》對民事檢察監督制度方面的規定存在許多問題，從而為我國民事公訴制度的構建設置了障礙。《民事訴訟法》第十四條的規定：“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”該規定本身就很不完善，檢察機關在民事領域內的監督權限很小，只涉及“民事審判”領域，檢察機關監督的方式主要是抗訴，對訴訟主體和檢察機關監督對象的規定，也同樣存在許多缺陷。《民事訴訟法》規定，原告也必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。法律未能明確檢察機關作為民事公訴的主體。為更好地糾正公共性違法行為，維護社會公共利益，應當借鑒外國成熟的立法經驗，在法律上確立和承認檢察機關在民事公訴的主體資格，在利害關系人不愿起訴或不能起訴以及無其他主體起訴的情況下，可由檢察機關代為起訴⑩。檢察機關作為專門的法律監督機關，理應通過提起民事訴訟的方式，將案件引入審判程序，這也正是履行法律監督職責的表現。

（二）原告適格學說理論的限制

傳統民事訴訟中原告適格理論具體是指在特定案件訴訟中作為原告進行訴訟的權能及其資格。原告為了獲取成為當事人的資格，必須證明其權利受到侵害或自己特定的權利與運用法律保護的公眾利益受到區別對待而導致受到侵害以及脅迫。

我國民訴法采用的是原告“一元化”說，即有權發動訴訟的原告只能而且必須是受害者本人或利害關系人。《民事訴訟法》第一百零八條規定：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”我國現行的訴訟制度關于原告“適格說”和“利害關系說”，事實上剝奪了社會公眾對民事公訴的起訴權，與我國以往漠視權利、偏重義務的義務本位的法律思想不無關系，應該對原告資格作擴張性解釋，允許檢察機關作為民事公訴的原告，民事公訴主要應由公民最初啟動，由普通公民向檢察機關檢舉、告發，檢察機關再據此決定是否有必要提起民事公訴。

（三）主體的不平等性造成訴辯失衡

我國民事訴訟制度已基本建立了當事人主義訴訟構造，當事人具有實質性平等地位。檢察機關是我國的法律監督機關，現行法律規定檢察機關對民事審判活動的監督是事后監督。

檢察機關既以法律監督者的身份又以原告的身份提起民事公訴，是公權力介入民事案件，這將影響訴辯雙方的訴訟地位的平等性，使訴訟雙方當事人的權利義務關系失衡，不僅有悖于民事訴訟當事人平等的原則，也影響法院審判的獨立性，使法院難以保持中立的立場。

三、我國民事公訴權配置的法理分析

在現實社會生活中，大量的民事違法行為嚴重侵害了國家利益和社會公共利益，卻無直接利害關系人提起訴訟，人民法院又遵循“不告不理”的原則。在這種情況下，人民檢察院作為公益利益的代表，應該行使提起民事公訴的權力予以追究。多年的實踐證明，人民檢察機關有能力進行監督，并且這種職權配置是科學、合理的。

（一）檢察機關行使民事公訴權是由檢察機關的法律性質決定的，具有明確的憲政基礎和法律依據

根據我國憲法和人民檢察院組織法的規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，其職能是確保法律得到統一正確的實施，對國家的法律實施過程進行全面的監督。我國檢察機關具有獨立國家機構的地位。我國檢察機關不僅具有獨立于行政機關等的優越性，而且具有與這種獨立性相一致的法律監督和控權的功能，使法律監督權具有很高的法律地位。正是由于這種特殊社會地位，中國檢察權的職權范圍即“法律監督”的內容大于西方資本主義國家的公訴職能，這就為保障憲法和法律統一正確實施創造了條件?。中國的權力制衡體系是一種立體化的模式架構，是在人民代表大會之下的行政權、審判權、檢察權并立。檢察機關以法律監督的形式加強對權力的監督制約，在國家權力制衡體系中具有舉足輕重的作用?。

這是我國國家權力模式與西方國家憲政制度中的“三權分立”的國家權力結構模式最主要的區別。因而對人民法院的民事訴訟活動進行法律監督，是檢察權的憲法地位在民事訴訟中的具體化。賦予檢察機關提起民事公訴的權力，發揮其維護國家和公共利益的職能，是憲法賦予檢察機關的歷史使命。

（二）檢察機關行使民事公訴權是可行的，具有堅實的現實基礎

在現代法治社會，國家應當為社會和公眾提供充分的司法救濟保障。我國在由計劃經濟到市場經濟轉軌的過程中，出現了國有資產的大量流失和一些涉及公眾利益的“公害案件”、市場價格壟斷和大規模侵害消費者利益案件。由于侵害的國家利益和社會利益是分散性的權利，享有社會公益主體的不特定性，以及受到傳統的民事訴訟中的原告適格理論和直接利害關系原則理論的限制，常常在侵權發生后出現以下情況：

一是起訴后，不符合起訴條件，法院不予立案。由于我國民事訴訟法規定對訴權采取的是“直接利害關系說”，人人都覺得自己的權利受到損害，但是無法舉證，權利無法通過司法途徑得到救濟，國家利益和社會利益無法通過訴訟得以保護。

二是訴辯雙方力量失衡，訴方難以勝訴。侵權主體力量強大，起訴方訴訟地位較弱，行為能力、主體資格和舉證能力受限，權利很難通過司法途徑得到保障。三是即使勝訴，權利也很難得到全面保護。由于受到主體的不特定性和舉證責任的制約，損害的賠償額度與實際侵權主體造成的損失完全不對等，造成權責失衡?。

（三）檢察機關行使民事公訴權的價值基礎是維護社會公平正義

在法治國家里，司法是人民維護合法權益，追求公平、正義的最后屏障。公平正義是法治國家的基本理念，是維護社會共同體基本價值體系的基礎與標志。沒有公平正義，就沒有社會正義；沒有有效的法律監督，公平正義就不能轉化為具體的法律實踐。民事公訴制度的缺失導致訴訟所指向的社會矛盾，在社會現有矛盾解決機制里難以解決。賦予檢察機關提起民事公訴的權力，有效地化解社會矛盾，更能體現社會主義的法治理念和依法治國的基本方略。在我國民事訴訟中對檢察權配置，實質上也是對國家審判權行使過程中的監督與制約。在國家各項權力的行使過程中是否確立健全的監督與制約機制，是一個國家社會民主水平、法治程度高低的重要標志。因而，在民事訴訟中進一步把法律監督權予以確定并使之有效運作，是維護國家法律統一和尊嚴，防止地方保護和防止司法腐敗的重要機制，這也是我國的司法民主水平不斷提升，依法治國進程不斷加快的必然結果。

四、民事公訴權配置的制度建構

（一）賦予檢察機關訴權及民事公訴人的資格

現行的訴訟制度關于原告“適格說”和“利害關系說”，事實上剝奪了檢察機關對民事公訴的訴權及提起訴訟的資格。我國檢察機關法律監督者的憲法定位決定其應當提起民事公訴，進行法律監督體現了檢察機關的公益維護者的身份。關于檢察機關提起民事公訴后所處的法律地位，主要有五種觀點：

一是認為檢察機關系處于法律監督者地位，即為“國家監訴人”?；

二是認為檢察機關處于當事人即原告的地位；

三是認為檢察機關兼有原告和當事人的雙重身份；

四是認為檢察機關為公益代表人；

五是認為檢察機關是民事公訴人。

筆者認為，“國家監訴人”一說混淆了起訴權與法律監督權的區別，檢察機關的起訴權是法律監督權的一種，將檢察機關置于“國家監訴人”的地位，必將破壞民事訴訟的訴辯平衡。檢察機關提起民事公訴是為了維護國家利益、社會公共利益，并不是對訴訟標的有自身的利害要求，因此，檢察機關在民事訴訟中處于“原告”的法律地位，也是不恰當的。基于同樣的道理，檢察機關在民事訴訟中處于民事公訴人的法律地位是較為恰當。我國檢察機關是直接由人大產生、對人大負責的司法機關，由其代表國家提起訴訟有法可依，作為法定監督機關，檢察機關法律地位超脫，具有較強的獨立性，不易受到外來的干擾?，并且，檢察機關自身所具有的專業能力使其能夠提起民事公訴。自1997年方城縣院成功辦理全國第一起民事公訴案件以來，十年間河南省各級檢察機關民行檢察部門共辦理民事公訴案件1572件，其中發出檢察建議1019件，支持起訴296件，直接起訴242件，為國家挽回經濟損失2.66億元，取得了較好的法律效果和社會效果?。

為更好地糾正公共性違法行為，維護國家利益和公共利益，應當借鑒外國成熟的立法經驗，健全和完善我國民事檢察監督的立法工作，明確賦予檢察機關民事公訴權，充實其檢察監督的內容。修改我國目前的民事訴訟法中的相關規定，把檢察機關在民事訴訟領域的監督對象從“民事審判活動”提升到“整個民事訴訟活動”。在法律上確立和承認檢察機關在民事公訴方面的訴訟資格，如果公共利益受到侵害需要保護，由檢察機關提起民事公訴。明確賦予檢察機關對民事訴訟法實施的全過程進行監督的權力，使其不僅僅只是有抗訴的權力，更具有起訴和參訴的權力?。

（二）嚴格界定提起民事公訴的范圍

檢察機關是我國的法律監督機關，作為公權力介入民事、行政訴訟糾紛的范圍和程度如果過于寬泛，將嚴重干預民事主體的平等性、私法自治以及契約自由的原則，違反設立此制度的宗旨和目的，也不利于社會主義市場經濟的建立和完善，必須嚴格界定檢察機關提起民事公訴的范圍。在確立民事公訴案件的范圍時應遵循以下原則：

一是私法自治原則。尊重民事主體的意思自治和處分的權利。

二是公益救濟原則。嚴格界定公利益的范圍，只有在國家或社會公共利益需要救濟的特定情況下，檢察機關才能行使民事公訴權?。

三是尊重我國的憲政結構和司法規律，建構中國特色的民事公訴制度，不能完全照搬西方國家的做法，對民事公訴應采取審慎的態度，先從實踐中積極探索，再從理論上尋找根據，從而確立我國民事公訴制度。

借鑒國外的立法、司法實踐和我國的國情，筆者認為檢察機關提起民事公訴的案件主要有以下幾類：

第一類是國有資產流失的案件；

第二類是環境污染和食品衛生安全等公害案件；

第三類是社會保障和政府采購行為案件；

第四類是壟斷和妨害市場公平競爭案件；

第五類是涉及公共利益但又沒有起訴主體的案件；

第六類是其他損害國家利益和社會公共利益的案件?。

檢察機關提起民事公訴是保護國家利益和社會利益的一種手段，但不是所有牽涉到公共利益和國家利益的案件，都需要檢察機關提起民事公訴。行政機關負有管理國家和社會的職能，應該由它們來依法履行職責，可以設置民事公訴的前置程序，只有在行政機關不履行職能，無特定主體起訴，或特定主體不起訴或不宜起訴，檢察機關才能提起民事公訴。

（三）民事公訴權的謙抑

公權力具有天然的擴張性，如不約束，必將泛濫。在民事公訴中，民事公訴權與審判權之間、民事公訴權與訴權之間是一種既矛盾又統一的關系，立法在三個權力的配置中要保持均衡。因而，立法在配置民事公訴權時，要注重價值平衡，體現謙抑性?。檢察機關提起民事公訴實質上是公權對私權的對弈，在現有的法治背景下，進行民事公訴的各當事人之間是很難做到法律地位平等的。檢察機關其自身所擁有的明顯優勢，使利益與其對立的一方當事人幾乎無法與之抗衡，而當事人法律地位平等，是我國民商法律制度共同遵循的一項基本原則，所以，要嚴格限制檢察機關提起民事公訴的權力，通過一定的訴訟程序加強監督和制約：

一是行政機關或有關組織、個人已經提起民事公訴未撤訴的，檢察機關不得以同一事實和理由提起訴訟；

二是檢察機關撤訴后，沒有新的事實和證據不得再行起訴；

三是為了防止濫訴或提起訴訟導致當事人合法權益遭受損失，檢察機關敗訴的，當事人可向國家請求國家賠償。

（四）確立我國檢察機關提起民事公訴的具體制度

1.明確管轄制度

民事公訴所涉及的案件，因其牽涉到的公共利益覆蓋面廣、影響力大，可認定為“本區域內重大、復雜的案件”，一般應由中級人民法院管轄。

2.嚴把立案受理關，切實做到依法立案，依法受理

訴訟活動畢竟是國家一種有限的司法資源，是一種有成本的活動。如果允許任何人隨時提起民事公訴，就有可能浪費司法資源，擾亂訴訟秩序。在有效保護公共利益與節約訴訟資源的博弈中，最優化的途徑是由法律特別規定檢察機關為提起民事公訴的主體，而民事公訴主要應由公民最初啟動，由普通公民向檢察機關檢舉、告發，檢察機關再據此決定是否有必要提起民事公訴?。

3.舉證責任的分配

為了提高程序效益和體現實體與程序正義，須將證明責任在當事人之間做合理分配。一般而言，應根據雙方當事人距離證據的遠近、接近證據的難易以及收集證據能力的強弱等因素確定分配方案，將證明責任加在占有或接近信息資料，有條件有能力收集信息的當事人身上?。在檢察機關提起民事訴訟的案件中，檢察機關只需證明被告的違法行為已經嚴重侵害了國家或公共利益即可，在審理中如果被告對檢察機關的訴訟主張提出不同的意見時，被告應承擔舉證責任倒置的責任?。

4.訴訟費用問題

通說認為檢察機關不應承擔訴訟費用，原因在于檢察機關提起民事訴訟是為了維護國家利益和社會公益，但是為了防止檢察機關濫用訴權，可以嘗試借鑒世界各國民事訴訟的通行做法，規定檢察機關提起訴訟敗訴的訴訟費用由財政支付。如《日本民事訴訟程序法》第17條規定，在檢察機關敗訴的情況下，訴訟費用由國庫負擔。

5.確立不調解原則

這是由民事公訴的性質所決定的。民事公訴的對象是社會公共利益，一旦起訴即無權力對其實體內容隨意放棄或處分，因而也就不存調解問題。

總之，民事公訴在我國是個全新的課題，既具有實踐意義，更具有重要的理論意義。我們應不斷加強對民事公訴的理論探討，及時總結檢察機關提起民事公訴案件的經驗，適時提出建設性的立法意見，以促進我國的民事公訴制度在立法和司法實踐上的不斷完善，使其在構建和諧社會中發揮應有的作用。

②何文燕、廖永安：《民事訴訟理論與改革的探究》，中國檢察出版社2002年版，第383頁。

④孫謙、劉立憲主編：《檢察論叢》（第2卷），法律出版社2006年版，第370頁。

⑤王晉、劉生榮編：《英國皇家檢察官準則》，中國方正出版社2001年版，第221頁。

⑥黨廣鎖：《民事公訴主體問題淺論》，載于《民事檢察制度熱點問題探索》，中國檢察出版社2004年版，第457—459頁。

⑦李忠芳：《民事檢察學》，中國檢察出版社1996年版，第29頁。

⑧何家弘主編：《檢察制度比較研究》，中國檢察出版社2008年版，第276頁。

⑨吳汝信：《民事公訴權：檢察機關職權配置的新視角》，張智輝主編：《中國檢察》（第16卷），北京大學出版社2008年版，第348頁。

⑩江偉、常延彬：《民事檢察監督的改革與完善》，《檢察日報》，2007年5月11日。

?蔣德海：中國特色：《社會主義檢察制度優越性明顯》，《檢察日報》，2008年4月24日。

?王鴻翼：《關于對民事訴訟三角形結構的質疑與思考》，載《河南社會科學》2011年第1期。

?雷霆：《檢察機關提起民事訴訟的必要性分析》，《檢察日報》，2007年9月14日。

?該觀點產生于社會主義國家的理論，在我國最早由王桂五提出。參見李忠芳、王開洞主編：《民事檢察學》，中國檢察出版社1996年版，第110頁。

?賀恒楊：《檢察機關是民事公訴的適格主體》，《檢察日報》，2007年5月13日。

?《河南省檢察機關探索開展民事公訴的思考》，載《2007年中原民事行政檢察論壇論文集》。

?田圣斌、俞謝亮：《檢察機關行使民事公訴權的可行性研究》，載《甘肅政法學院學報》，2007年第11期，第123頁。

?何文燕：《略論檢察機關民事公訴權》，載《河南省政法管理干部學院學報》2005年第3期，第22頁。?楊立新：《民事行政訴訟檢察監督與司法公正》，載《法學研究》2000年第4期，第69頁。

?王學成：《論司法規律與民事檢察權的拓展、謙抑與規制》，張智輝主編：《中國檢察》（第16卷），北京大學出版社2008年版，第178頁。

?賀恒楊：《檢察機關是民事公訴的適格主體》，《檢察日報》，2007年5月13日。

?肖建國：《民事訴訟程序價值論》，中國人民大學出版社2000年版，第416頁。

?邵世星、寧建海等：《民事訴訟檢察監督的職權配置與程序設計》，張智輝主編：《中國檢察》（第18卷），北京大學出版社2009年版，第202頁。

2011-02-18

丁鐵梅，女，河南周口人，河南省滎陽市人民檢察院檢察長。

注釋：

①孫應征、劉國媛：《簡論檢察職權配置的重點和方向》，張智輝主編：《中國檢察》（第16卷），北京大學出版社2008年版，第262—264頁。