山東農村社區建設規劃的困境與對策

王江，張蕾，林偉華

(1.山東建筑大學山東省建筑節能技術重點實驗室，山東 濟南 250101;2.山東建筑大學可再生能源建筑利用技術教育部重點實驗室，山東 濟南 250101;3.山東省民政廳基層政權和社區建設處，山東 濟南 250012;4.山東建大建筑規劃設計研究院，山東 濟南 250014)

0 引言

在我國大力推進城鄉一體化進程的背景下，農村社區建設規劃正日益成為統籌城鄉的重要推動因素，對農村社區的研究也正日益成為學術界的熱點問題。但是從國內的研究情況來看，目前針對農村社區這一新生事物的理論成果多集中在社會學和經濟學領域，真正可用于指導農村社區規劃建設的系統理論尚未確立。從國外研究看，由于其他國家在具體國情、發展水平及土地制度上與我國存在較大差異，因而缺乏可直接借鑒的經驗，對我國現階段的農村社區發展問題參考性不強。因此，必須從我國農村的實際情況出發，探索、研究可指導我國農村建設的方法理論。

1 農村社區規劃的基本情況

改革開放以來，我國農村經濟社會發生深刻變革，農村居民群眾的各種生產生活需求大幅增加，但由于城鄉二元結構的影響，許多農村社區基礎設施和公共服務設施等硬件建設薄弱，公共服務缺失，商業服務和自助互助服務短缺，農民辦事不便、生活不便、就醫不便等問題日益突出，迫切需要加強農村社區服務建設，滿足農村居民的生產生活需求。我國從2006年開始有計劃、有步驟地開展了農村社區建設。

在全國范圍內，山東省的農村社區建設起步較早。從2006年開始，首先從基礎比較好的青島開始起步，在總結萊西、膠南等市為民服務代理制的基礎上，著手開展農村社區建設試點工作。隨后在35個縣(市、區)進行推行農村社區建設實驗試點工作。截至目前，全省有農村的153個縣(市、區)(包括開發區)全部展開了農村社區建設。從全省情況看，目前農村社區建設主要有以下四種模式:以新泰市為代表的“多村一社區”模式，這種模式主要是以現有鄉鎮為單位，在不打破原村建制模式的基礎上對所轄村進行重新整合，劃分農村社區，每個社區確定一個基礎條件較好、經濟實力較強的村為中心村，在中心村設立社區服務中心，建立服務設施，為社區范圍內各村提供服務;以莒南縣為代表的“村莊合并型社區”模式，這種模式主要是打破原村建制模式，將幾個鄰近的村合并為一個大村，進行資產改制之后集聚建設農村社區;以膠南市[1]為代表的“一村一社區”模式，這種模式主要是以現有建制村為基礎，一個建制村建立一個社區服務中心，主要依托村“兩委”來組織運行;以鄒平縣為代表的“企業型社區”模式，這種模式主要由企業出資建設住房，群眾無償或低價入住，置換出的土地由投資企業優先使用，既解決了農村社區建設資金短缺問題，也緩解了企業用地緊張問題，實現了企業發展與農村社區建設的互利共贏。

在這種背景下，山東各地本著規劃先行的原則，結合當地經濟社會發展和城鄉一體化總體規劃，根據城鎮化和新農村建設布局要求，立足當地自然文化資源、居民生產生活習慣、村莊分布情況，在調研論證、廣泛征求意見的基礎上，制定農村社區建設布局規劃及年度實施計劃。截至2010年7月底，山東省共規劃了17669個農村社區，涵蓋71436個建制村，社區平均人口數量為3671人，社區平均服務半徑1749.6m，全省農村社區建設初步規劃已經基本完成。[2]

基于目前集約利用土地、改善農民居住環境的需求，順應農村大規模遷村并點，農民從散居到聚居過渡的形勢，有相當部分的農村社區被規劃為集中居住型社區。主要有以下幾種方式:一是將增減掛鉤項目與建設集中居住區結合。在嚴格控制安置區占地面積和堅持“住新必拆舊”的大原則框架下，利用拆舊與建新的互動，通過土地指標出讓金，對搬遷農戶給予一定的補助，推動周邊村莊農民向“中心村”[3]聚集。二是通過政策扶持引導促進社區居民集中居住。針對未列入增減掛鉤項目的，通過制訂配套政策，發揮政策導向激勵作用，促進農村居住聚集融合。三是城郊村、鎮(街道)中村改造吸引農民集中居住。在條件相對較好的城郊村和鎮(街道)中村，引入市場機制，通過改造提升、完善設施來吸引農民集中居住。

可見，激烈的社會變革使得山東省農村社區規劃的環境和基礎同以往相比發生了很大的變化，也給現如今的農村社區規劃工作帶來了很多新的問題和困境。

2 農村社區規劃面臨的困境

2.1 規劃主導思想不統一

農村社區建設以滿足群眾的生產生活需求、讓農民共享社會發展成果為主要目的。既需要改善農民的生活環境和生活質量，也需要加強社區的服務體系建設，讓農民群眾能夠享受城鄉均等化的社會服務，還需要建立農村經濟發展的良性循環機制，培養其自身生產發展的能力，為提高農民生活水平奠定基礎。但是由于農村生產力水平較為低下，農業生產和農村建設缺少資金和技術的有效支持，為了在短時期內體現規劃成果，大部分農村社區規劃更多地偏重改善物質環境和梳理居住空間，特別是由于土地增減掛鉤政策的影響，部分地區的主要精力放在規劃集中居住區上。這就造成了當前農村社區規劃優先改善居住環境、優先發展服務體系、優先發展生產三者之間的矛盾[4]，規劃主導思想難以得到有機統一。

2.2 規劃編制方法不完善

在我國，規劃一直以“供給”方式編制和實施，農村社區的規劃實踐也同樣是基于政府行政主導的行為。雖然在規劃過程中，專家、公眾、企業等應當在其中發揮各自的優勢，并具有一定的能動性，以增強規劃成果的現實性和實施可持續性。但在實際操作中，政府意志的強大使得其他角色參與的影響變得微弱了許多，行政推動力為主的規劃框架大大削弱了社會推動力的作用。另外，農村社區規劃的編制都是靜態的，規劃制定完成后，交由有關部門落實。但是由于外部條件的變化和制度法制建設的不完善，各種建設行為得不到有效的誘導和控制，往往就會破壞已確定的規劃，造成社區發展的無序，導致總體上的不經濟。

2.3 規劃基礎資料不健全

每一項規劃工作都是以詳實的現狀調查和細致的背景分析為基礎的，基礎資料的收集與分析對規劃的成功與否有著至關重要的影響。雖然農村社區規劃建設規模遠小于城市規模，但社區覆蓋范圍、社區人口規模、宅基地的數量、社區產業分布狀況、基礎設施建設狀況、公共服務設施的配套等情況仍是規劃編制的首要基礎性工作。然而，相對于不斷提升的城市建設水平和不斷升級的信息儲備庫而言，針對廣大農村地區的資料收集與數據統計更多的是浮于表面，并未形成一項深入的系統工程。而且，由于基層農村社區受經濟條件所限，相關部門難以提供出充足的資料和數據，導致規劃的編制難以起到實質性的指示和標識作用等。這一問題在山東省各地的初步農村社區規劃中已經有所顯現。由于目前大部分地區的規劃任務主要是劃定社區規模和服務半徑，所以影響尚不明顯。但是在接下來的深入實施過程中，這一問題必將愈發凸顯，成為制約農村社區規劃實踐的重要阻礙。

2.4 規劃技術標準不規范

從較早的新農村建設到現在的農村社區建設，農村社區的發展雖然已經歷了很長的一段時間，但由于缺乏相對統一的技術標準和政策指引，一直沒有固定模式可循，導致當前農村社區規劃的表達形式也缺乏規范性。在省內農村社區調研中可以發現，各地的規劃成果水平參差不齊，絕大多數成果內容翔實度不高，且對農民的居住空間和生產活動缺少基本認知。設計院作為規劃成果的主要完成單位，受農村的低價設計費的影響無法給予足夠的重視和深入的研究，導致目前的規劃成果缺少理性和系統性。另一方面，目前的農村社區規劃尚未像城市規劃那樣建立社區發展指標體系，即無法描述、評價和分析社區的發展狀況，也就無法在規劃的編制和實施過程中實時測評社區的發展趨勢和出現的問題，并及時做出調整。

2.5 受農村結構化問題制約

“四位一體”的中國農村社會由經濟、政治、文化和社會四方面組成，這四個方面既相對獨立又互相影響，統一于農村社會這個整體之中。農村社區建設作為農村“社會”結構中一項重大變革，其規劃建設不可避免地要受到其他三個方面結構的制約。在經濟結構方面，過去的小農生產方式阻隔了人們之間的內在經濟聯系，使農民體會不到社會分工合作的重要意義，從而缺乏內化公民意識的強烈動機，因此對社區規劃建設所帶來的生產方式變革難免產生抗拒感，影響規劃的順利實施;在政治結構方面，轉型期中國農村政治結構變遷的顯著特征之一是國家行政權力的下沉，因此農村社區建設規劃過程中將越來越多地受到政府行政力量的影響，從而難以保持充分的科學性和中立性;在文化結構方面，宗族制度在中國農村的影響延續幾千年，而且至今在許多地區仍然影響巨大。作為在地理上表現為聚族而居的血緣共同體，宗族組織對居住生活方式的改變特別敏感，因此在規劃社區時要將宗族組織的生產生活傳統和習慣問題納入研究視野，并予以特別的重視。

3 改進農村社區規劃的對策

3.1 轉變理念

我國農村的發展長期滯后于城市，現在我國進入轉型期，破除城鄉二元結構、縮小城鄉差別勢在必行，而農村社區建設正是打破城鄉壁壘、破除二元結構的重要途徑和手段。因此首先要明確農村社區建設規劃也要始終以服務于農民為基本目標導向，讓農民享受到和城里人一樣的基本公共服務。其次，規劃的編制要以提高農民生活水平為主要目標導向，轉變農村經濟增長方式，調整農村產業結構，增加農民就業機會，為農村社區的可持續發展奠定堅實的經濟基礎。再次，改善農民的居住環境是農村社區規劃的高級目標導向，在一些條件成熟、經濟發達、群眾生活富裕的地區，農村的散居模式正在漸漸向集中居住過渡。這是適應現實需求和政策規劃引導的雙重結果。在這個過程中需要特別注意充分尊重農民的意愿、適應當地實際情況和保護農民利益。由上可見，發展服務體系、改善居住環境和發展生產都是農村社區建設規劃的目標導向，在規劃設計時要轉變理念，樹立三者有機平衡的主導思想。

3.2 創新方法

農村社區的規劃編制和實施是一項系統性工程，需要基層政府和相關部門的配合，其能夠順利進行首先主要依靠的是政府的主導和組織，特別是基層政府的宏觀調控、領導協調等在農村社區的規劃建設過程中起著舉足輕重的作用。除了政府的主導作用外，農民群眾的參與也是十分重要的。農村的土地性質是集體所有、各個村莊的經濟構成較為復雜、各種利益關系盤根錯節，乃至宗族勢力影響也不容忽視，群眾對規劃實施的反應更加敏感。因此相關規劃的編制和實施必須積極引導農民參與，從規劃項目的立項、調研到方案的編制、實施，都應該做到“順民心、尊民意”，確保農村社區規劃能夠切實服務于農村發展，改善農民的生活環境。山東省的村莊數量多(全國60余萬個建制村，2008年初山東省有建制村8.1萬個)，因此各地在規劃和建設農村社區時大多采取“多村一社區”模式，并且為了順應和滿足村莊合并的趨勢和需求，很多地方制定了發展集中居住區的遠景目標，這就要求在規劃農村社區時要充分考慮到這一因素，結合宏觀層面的市域、縣域城鎮體系和城鄉總體規劃，中觀層面的村鎮布局規劃等，結合當地的實際情況，采用既科學合理又能夠體現地域特色的規劃設計方法，對社區農業生產和生活環境空間做出合理的布局。

3.3 完善信息庫

山東省的農村經濟社會發展水平不均衡，東、中、西部差距巨大，各地都有自己獨特的地域特征。如果要求編制出來的規劃成果具有較強的科學性和可操作性，且對農村社區的建設、布局有較強的指導性，就必須以詳盡、準確、豐富的信息數據作為基礎，為規劃的編制和實施過程提供有價值的參考。在信息庫中應當盡可能地囊括社區建設相關的絕大多數數據模塊，例如氣候狀況、地形地貌、經濟發展狀況、民主自治狀況、社會福利狀況、人口構成狀況、宗族組織狀況、特色資源、文化特征、居民生活滿意度等等。建立信息庫、收集資料、統計數據的任務僅靠規劃部門和有關設計單位的力量是不可能完成的，應當在政府、特別是當地基層政府的組織協調下，發動各個相關部門和組織的力量，形成工作合力，為農村社區規劃信息庫的提供各種基本數據。同時，為了保持數據的實效性和準確性，還應該建立數據的定期更新制度和準確度核查制度，以免在編制規劃過程中受到錯誤數據的干擾，從而造成時間、人力、物力上不必要的浪費，甚至導致整個規劃過程的失敗。

3.4 注重地域特色

在關于城市社區的規劃中，因地制宜地編制規劃，傳承地方文化，彰顯地域特色是設計人員所追求的目標，但是許多設計往往因為缺乏因地制宜的創新意識，擾亂了城市原有的空間秩序、進而吞噬了積蓄已久的空間意義，導致“兵營式的千城一面”而為人詬病[5]。這一現象既然已經引起廣泛的重視，就應當在現今的農村社區規劃中盡量避免繼續出現。地域特色的設計要求設計者向歷史索要素材，引導成果能夠回歸到建筑產生的根源中去。只有這樣，人類所處的環境才不會因高速發展而失去其原本應有的秩序和意義[6]。因此，在關于農村社區的規劃編制過程中，應當充分考慮和體現地方文化特征，結合本地宗族組織等社會結構特色，從組團分布、平面布局、工藝技術等多方面體現農村社區的地域特色和農耕文明，避免在農村，特別是集中居住區中出現“千村一面”的現象，重蹈部分失敗城市規劃建設的覆轍。

4 結語

農村社區建設作為城鄉一體化建設的重要組成部分，是一項重大而深刻的社會變革。不僅是思想觀念的更新，也是政策措施的變化;不僅是發展思路和增長方式的轉變，也是產業布局和利益關系的調整;不僅是體制和機制的創新，也是工作方法的改進。因此在農村社區的規劃編制過程中，也必須樹立發展服務體系、改善居住環境和發展生產三者有機統一的主導思想，秉承政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的原則，在實時準確的數據信息采集基礎上，傳承地方文化，彰顯地域特色，因地制宜地編制農村社區規劃，這樣才能有效擺脫目前的種種困境，實現農村社區規劃的科學化、規范化、高效化。

[1]陳有川，李劍波，張軍民，等.城鎮化導向下的縣(市)域村莊布點規劃方法探索:以膠南市為例[J].山東建筑大學學報，2009，24(3):211.

[2]張蕾.山東省科學制定農村社區規劃[J].中國民政，2010(10):59.

[3]張軍民，佘麗敏，呂杰，等.村莊綜合發展實力評價與村鎮體系規劃:以青島市舊店鎮為例[J].山東建筑工程學院學報，2003，18(3):34.

[4]葉斌，王耀南，鄭曉華，等.困惑與創新:新時期新農村規劃工作的思考[J].城市規劃，2010(2):31.

[5]王江.基于原型思維的“城市民居”現象評析[C]//.劉甦:中國民居學術會議論文集.北京:中國水利水電出版社，2010:253.

[6]王江.建筑原型的回歸[D].廈門:廈門大學，2006:2.