從促就業的政策到保就業率的對策

摘要：促進高校畢業生就業政策具有目標的低沖突性和手段的高模糊性特征，屬于試驗性執行，街道層執行者的權力和資源在此過程中發揮重要作用。高校是促進高校畢業生就業政策的街道層執行者，他們從政府授權中獲得了自由裁量空間并受制于上級部門的規則。但由于現實資源的稀缺，高校實際的就業促進行為可能會超出其自由裁量界限，而規則對這種行為的控制力非常有限。

關鍵詞：就業政策；高校畢業生；就業率

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1673－8381(2011)01－0040－05

2009年7月，一位名叫“醬里合醬”的網友在某論壇發帖宣稱在毫不知情的情況下，自己已經和一家從未聽聞的公司簽署了就業協議，他被學校瞞著就業了。在跟帖中，有網友表示除了“被瞞著就業”以外，還存在“被要求就業”的情況，即學校要求未就業的畢業生自己隨便找個章蓋在協議書上證明自己就業。

針對這些“被就業”現象，社會輿論把批評的矛頭指向了教育部將高校的就業率與招生掛鉤的政策。這項上級部門旨在提高高校為畢業生提供就業服務的意識，促進大學生就業的政策在執行過程當中緣何遭遇了下級讓大學生“被就業”的對策?本文希望通過對促進高校畢業生就業政策的沖突性和模糊性的分析來探討“被就業”現象出現的原因。

一、促進大學生就業的政策與對策

在以“自主擇業”為特征的大學生就業體制建立后，政府出臺多項政策促進大學畢業生就業，并將就業率作為衡量高校就業工作的重要指標，這也導致了部分高校不惜采用讓學生“被就業”等手段來確保就業率達到一定的高位并保持穩定。以下筆者將從政府和高校兩個角度分別呈現他們在促進大學畢業生就業當中出臺的政策和采取的對策。

(一)教育部促進大學生就業的政策

上世紀末，我國的大學畢業生就業制度經歷了由“統包統分”到“自主擇業”巨大而深刻的變革。在這一場變革當中，政府的職責由就業崗位的分配者轉變為大學生就業市場的宏觀調控者，他頻頻動用各項政策工具，調整大學生就業市場的各項資源配置。高等教育擴招后，大批畢業生不斷涌入勞動力市場，以教育部為主的政府主管部門針對大學生就業陸續出臺了50余項政策，涉及畢業生到基層、西部和民營企業就業，參軍入伍，自主創業，就業指導，技能培訓，待就業服務，失業登記，臨時救助等各個方面，同時也敦促各高校積極做好畢業生的就業工作，將就業率作為衡量高校就業工作甚至辦學水平的重要標準。

早在2002年，教育部就曾針對大學生就業問題兩度聯合公安部以及當時的人事部和勞動保障部發文，要將畢業生就業率作為高校評估的一項重要指標，并對就業率過低的地區、高校和專業采取減少招生數量和教育經費投入的辦法。2003年，教育部發出了《關于進一步深化教育改革，促進高校畢業生就業工作的若干意見》(以下簡稱《意見》)，認為高等教育還不能滿足社會經濟發展對各類專業人才的需求，應該進一步深化改革，積極主動地適應這種需求，促進畢業生的就業工作?！兑庖姟访鞔_規定：“堅持年度招生計劃安排與畢業生就業率適度掛鉤，對就業率明顯偏低的地方和高校，區分情況，原則上要減少招生、控制招生或調減增幅”，“要把畢業生就業率作為評議高校設置的主要依據和參數。對畢業生就業率低的地區，控制新增高校的數量”。《意見》同時決定將畢業生就業率寫入高校教學評估、研究生教育質量評估、學校辦學狀況評估和高校領導干部政績考核的指標體系當中，就業率還成為審核新增碩士、博士學位授予單位，審核新增學位授權點(主要是碩士點)的重要參考因素。由于該《意見》共分18條內容，輿論將其稱為就業率的“18條掛鉤”。

此后，教育部領導人兩次在全國普通高校畢業生就業工作會議上強調了就業率的重要性，要求把“18條掛鉤”“落到實處”。另外，教育部前部長周濟在2006年的全國普通高校畢業生就業工作會議的講話中提出：“要堅決防止就業率作假，堅持每年進行就業率公布，同時，還要在高校評估中考查檢驗就業率數據的真實性，如有作假，一票否決。高校要在誠信方面起模范帶頭作用，對高校評估的第一件事看誠信度。”政府認為在這種政治威懾之下，在該政策多年的執行過程當中只出現過極個別虛報就業率的現象。

總之，在這一系列政策規定出臺之后，畢業生就業率幾乎成了反映高校的畢業生就業工作和辦學水平的關鍵指標，成了高校對市場、家長和政府需求最主要的回應符號，成為關乎學校規模擴展、學科發展和領導政績的重要因素，甚至影響一個地區的高等教育發展。

(二)高校促進大學生就業的對策

繼政府主管部門制訂了大量促進大學生就業的政策后，作為地方微觀層面的政策執行者，各學校也相繼推行了促進就業的積極對策，在大學畢業生的就業市場中扮演了多重角色，主要包括：供需雙方間的溝通者，向學生推薦正規、優質的用人單位，向用人單位引薦優秀的畢業生；供需信息的傳播者，通過信息化建設傳播就業信息；就業流動的引導者，引導學生到西部、基層和中小企業就業；就業理念的灌輸教育者，教育學生樹立起“行行可建功、處處能立業、勞動最光榮”的新型就業觀；就業指導服務的提供者，提供職業生涯規劃、就業法律援助等多項服務；就業困難群體的幫扶者，為經濟困難學生提供必要的就業經費資助。然而，隨著大學生就業市場的存量和增量不斷上升，加之全球金融危機對我國經濟拉動就業能力的減弱，高校畢業生的就業形勢愈發嚴峻，各高校促進就業的消極對策也開始逐漸暴露出來。

2009年7月12日，一篇名為《應屆畢業生怒問：誰替我簽的就業協議書?注水的就業率!》的帖子發表在天涯論壇上，作者“醬里合醬”說道：“我就業啦，就業啦，太興奮了，而且是在不明真相的情況下被就業的!”據作者講述，他在某市人才中心辦理檔案關系轉接時赫然發現其中有一張蓋滿大紅戳的《就業協議書》?？粗厦娴膬热荩拔翌D時驚呆了，天哪，我居然已經就業了，協議書上面白紙黑字的就業單位名稱，還有就業單位大紅的印章”，就業單位是XX工業公司，他甚至沒有聽過這個公司。

該帖一出，輿論嘩然，眾多網友開始講述自己被就業經歷。網友“別怕”說自己曾被學校安排去參觀一個電池公司，隨即就被“就職于”該公司了。“順時針”也反映，“臨近畢業前幾天，學校通知沒有簽的就業協議收上來，等離校前再發給我時，就業協議已經簽了，我已經光榮就業了”?！皅uanweimin”網友說：“當就業協議書和派遣證再次發到我手中的時候，就業協議書上卻多了一個石家莊某科技有限公司的印章(其他辦理了人事代理的同學也如此)。這家公司我們從來都沒聽說過，也不知道是干什么的，更不知道在哪!這一印章給我檔案轉遞帶來很多麻煩!”

而除了以上“被瞞著就業”外，有網友也表示現實中存在著“被要求就業”的情況?！癰ei65909”表示，“樓主比我好多啦，好歹學校還替你蓋章，我們不但要自己想辦法去蓋，而且不蓋還不發畢業證”?！八鳂侵鳌闭f：“很正常，你們學校幫你們找單位已經不錯了。我們學校是逼著我們自己找單位：必須在6月20日之前簽訂就業協議，否則檔案打回原籍，畢業證和學位證緩發?！绷頁襟w報道，部分高校采取措施保證就業率早已不是新聞，2006年安徽省教育廳就曾公開批評“一些高校采取扣押畢業證等方式，要求沒就業的學生提供就業協議書，結果逼得學生造假，甚至跑到學校附近的小店蓋個章冒充接收單位”。也有高校先看鄰校是多少，再來“調整”自己，只顧“爭先恐后”，不顧真實與否。

可見，在就業率成為衡量就業工作成效的重要指標后，各高校為確保就業率達到合適的高位并保持穩定所采取的對策層出不窮，有的甚至鋌而走險。我們似乎可以認為，高校促進畢業生就業工作的實質是各校確保畢業生就業率。

二、促進大學生就業政策的執行模式

(一)政策執行的沖突一模糊模型

政策的執行常常受到其沖突性和模糊性的影響。政策的沖突性主要是指政策各方對政策認識的一致性程度。沖突性“通常是基于價值的不相容性”，即“當不止一個組織將政策視為與其利益直接相關，并且這些組織具有不同的觀點的時候，政策沖突就會出現”。

政策的模糊性則是指政策目標和實現目標所采取的手段的清晰程度。公共政策中具有大范圍的模糊性是合理的，有時候它甚至被視為一種固定的參數，“很多立法妥協建立在十足的語言模糊性之上……這是政治過程運作的一種自然的不可避免的結果”。

以沖突和模糊兩種屬性為維度，理查德·馬特蘭德提出了用于解釋政策執行的“模糊一沖突模型”(如圖1)。模糊性和沖突性都較低的政策執行是行政執行，其政策目標給定，解決問題的手段以垂直方式層層下達，且在每一層次都得到了明確清晰的說明。西蒙將其稱為“程序式的決策”，“如果充分的資源撥給了這一計劃，那么想要的結果事實上是可以保證的”。當政策具有較低的模糊性和較高的沖突性時，其執行遵循政治執行。這種執行的結果由權力決定。有時候，一個政策參與者或參與者聯盟運用足夠的權力將其意志強加于其他參與者身上，有時候各方參與者通過討價還價達成最終一致。

試驗性執行適用于政策具有較高模糊性和較低沖突性的情境。這種情況下，由于政策參與者的偏好含糊不清，執行政策的技術不確定，政策所處的情境狀況支配著執行過程，執行結果因時因地而異。而同時具有較高模糊性和沖突性的政策執行屬于象征性執行，理查德·馬特蘭德認為政策高度的沖突性構建了解決問題的方法，高度的模糊性則導致結果因地而異，因此象征性執行過程由地方層面掌握著可用資源的解決問題聯盟參與者決定。

(二)促進就業政策特征分析——低沖突、高模糊

利用理查德·馬特蘭德的分類標準分析促進高校畢業生就業政策可以發現，無論是上級決策者的政策還是下級執行者的對策都旨在幫助高校畢業生就業，特別體現為對就業率這一指標的追求，具有目標的低沖突性、手段的高模糊性等特征，其執行可歸為象征性執行。

1、目標的低沖突。在我國高等教育進入規模急速擴張的發展時期后，高校畢業生就業問題成為了繼國有企業下崗工人再就業、農村進城務工人員就業之外的第三大就業熱點問題。政府頻頻動用政策手段對高校畢業生就業市場進行資源調節，其涉及范圍之廣、政策力度之大、政策頻率之高在中國高等教育政策的歷史上都是極為罕見的。

在2002年出臺的《關于進一步深化普通高等學校畢業生就業制度改革的意見》中，將促進高校畢業生就業政策的目標表述為“努力實現高校畢業生充分就業”；其后每一年國務院辦公廳都出臺政策，把就業工作的目標定位為“積極促進高校畢業生充分就業”；全球金融危機殃及中國后，國務院又在短期之內兩度發文，要求將“高校畢業生就業工作放在就業工作的首位”，“千方百計擴大就業”。這一系列政策確定了就業工作的努力方向，而出臺的“18條掛鉤”政策，將“就業率”作為衡量就業工作成效的重要標準，使執行就業促進政策的目標清晰化。

有學者認為“限制沖突性的一個方法就是通過模糊性來達到”，較為清晰的目標也較多可能導致沖突。但在實然狀況中，“18條掛鉤”不僅僅將就業促進工作的目標清晰統一到確保就業率的穩定和提高上，更進一步讓這一目標與高校的招生規模、專業設置、學科增減、教學質量評估、領導政績，甚至地區的學校設置等緊密相連。較低的就業率直接威脅著該地區和高校的生存和發展，為了維持現有的權力和結構，對較高就業率的追求成為了政策各方比較一致認定的工作目標，政策目標表現出比較低的沖突性。

2、手段的高模糊。達成促進就業目標的手段具有較高的模糊性。手段的模糊性以很多方式出現，“最明顯的是出現在這一狀況中，即不存在達到一個政策目標所需要的技術”。事實上，就業市場中的各方參與者的“活動水平取決于他們的意識強度，對于他們的時間要求以及要求的數量，他們對于決策地點的決定程度以及許多其他的變量”，因此他們會表現出高度的偏好含糊性和行為不確定性。即使政策大力鼓勵高校畢業生到西部、基層和中小企業就業，通過科研項目、應征入伍、服務外包吸引畢業生，并實施以創業帶動就業的戰略，拓寬就業渠道，確保畢業生順利就業，但統計數據說明，這些政策所發揮的作用是有限的。

根據對2008年全國高校畢業生來源和就業去向的統計，當年東、中、西部地區高校畢業生數分別占46.2％、32.3％、21.5％，而在東、中、西部就業的畢業生則分別為52.9％、27.8％、19.3％，大學畢業生就業流動當中的“孔雀東南飛”趨勢并沒有改變。另外，2008年到農村地區就業的高校畢業生只有0.1％，參加國家和地方基層項目者也只有1.0％，長期低于0.5％的自主創業人數在這一年更是下降到0.2％。由此可見，政策無法提供一種能引導畢業生流向，左右用人單位行為的固定有效技術。在我國目前的多重勞動力市場分割的情況下，政府的引導手段的效果有限，特別在全球金融危機的沖擊下，就業環境愈發復雜，促進就業政策的推動者似乎很難了解為達成目標應該使用哪些工具，如何使用以及使用會產生什么樣的影響。因此可以說，促進大學生就業政策的手段是模糊的。

總體來說，促進高校畢業生就業政策具有目標的低沖突性，手段的高模糊性等特征，其執行屬于試驗性執行，“指導這一類型執行的主要原理是情境狀況支配著執行過程。結果主要取決于地方微觀執行環境中的資源與參與者”。作為地方微觀環境中的高等學校，其受到的壓力、對政策的理解、可用的資源以及可能的規劃性行為可能對政策執行產生重要影響。

三、“被就業”現象的原因分析

如果從上級權威的角度來考察政策執行可以發現，政策制定者不可能完全依靠自己執行政策，而是要通過垂直下達或水平傳遞，交由他人去完成相應的工作。無論是在哪個領域中，授權他人去完成工作的委托者都會喪失一定的控制權。決策者“在決策過程中所需要考慮的眾多要素，要用規則來加以周全規范，存在著基本的困難”。例如要實現高校畢業生“充分就業”，要在政策文本中明確界定什么是“充分”卻存在著困難。此外，政策實踐中存在“不同的東西需要比較的情境，或者惟一的、不會循環出現的情境，都不能由明確而周全的標準加以規范”。例如“非典”、全球金融危機等突發事件造成的特殊就業情境，時常是詳細的政策標準難以規范周全的。因此恰如洛克所言：“有許多事情非法律所能規定，這些事情必須交由握有執行權的人自由裁量，由他根據公眾福利和利益的要求來處理?！?/p>

作為促進高校畢業生就業政策文本的書寫者，以教育部為首的政府主管部門動用了權威、勸誡、激勵等多項政策工具，推動高校畢業生就業。然而，這些措施的落實需要決策者授權政策參與者多方配合，層層推進。地方微觀環境中的高等學校是就業促進政策在“街道層”的執行者，在面對社會經濟迅速發展變化，各地勞動力市場的供給與需求各不相同的復雜情境時，他們必須擁有充分的自由裁量空間，根據需要自由地開展工作。事實上，促進就業政策中有意無意存在的模糊性，給予了微觀環境中的高等學校大量的決定策略空間，使他們有充分的自由為供需雙方提供信息，對學生開展生涯指導、政策宣講、職業培訓等等，通過多種對策積極地促進畢業生就業。

自由裁量的概念常常與規則相連。法學研究認為，“自由裁量的行動主要是對法定的規則結構所規定的行動的合法的偏離，而不是個人所選擇的行動系列”?！昂戏ǖ钠x”限定了裁量的自由空間。就政策過程來說，“對政策制定和政策執行之間的關系以及組織和組織間關系的問題的探討，涉及上級主體能夠在多大程度上運用規則來控制下級主體的各種問題”。上級主體在給予下級自由裁量空間的同時，也設定了原則性的價值前提和事實前提等規則，對下級部門的自由裁量行為進行限制。在促進高校畢業生就業政策中，政府主管部門就通過強調“對就業率造假的高校一票否決”規定了就業促進工作的價值前提，限制高校的自由裁量行為。

然而對于試驗性執行的政策，地方微觀層面的街道層執行者的權力與資源決定著政策執行的實然狀況。高度的政策模糊性使街道層執行者面臨著沖突和歧義，“大量的問題和需要完成的事物，短缺的資源，加上方法的不確定性和委托人的不可預見性，將他們作為服務供給者的熱情擊得粉碎”，他們不得不降低服務標準或改變服務的性質和要素，采取拖延、阻止或消解委托人的需求的手段適應工作狀況，最終導致他們所執行的政策實質上即使不是完全改變，也偏離了官方的和自上而下的政策說明。在這個過程當中，“他們不會輕易接受上級的控制，而事實上，政策制定者和管理者所能起到的控制是非常有限的，甚至沒有控制”。

在開放多元且競爭激烈的高校畢業生勞動力市場中，學生和用人單位的行為都帶有較大的不確定性，這增大了高校開展就業工作的不可預見性。而政府出臺的種種就業促進措施在政策工具的選擇上又多傾向于沿用計劃經濟時期的權威工具或勸誡、倡導工具，而市場體制的激勵工具和能力建設工具使用得較少，高校在開展就業工作中得到的政府財政支持非常有限。特別是在全球金融危機殃及中國后，幅度趨緩的經濟增長對就業的拉動能力也明顯下降，高校開展畢業生就業工作所能獲取的資源更加匱乏，就業率降低可能帶來的利益損失的壓力愈發沉重，在這種情況下，他們沒有也不會接受來自政府主管部門對就業率造假一票否決的政治威懾，而是鋌而走險，類似于虛報就業率，以扣留學生畢業證書的方式要求學生就業或欺瞞學生幫助其簽訂就業協定等實踐機制成為了高校這一街道層執行者的“生存機制”。而作為政策的制定者和管理者，政府主管部門只能用“極個別現象”來回應社會輿論對就業率造假的種種質疑，因為他們對高校確保就業率對策的控制力其實是非常有限的。

(責任編輯 朱漪云)