公共危機治理中的信息公開問題
——政府、媒體和公眾的利益博弈

諸葛福民 原 光

(山東科技大學，山東青島 266510)

公共危機治理中的信息公開問題
——政府、媒體和公眾的利益博弈

諸葛福民 原 光

(山東科技大學，山東青島 266510)

信息公開對于公共危機治理具有重要意義。信息收集是政府危機決策的依據，信息發布是穩定社會情緒、調動社會力量共攘危局的手段，但是，政府、媒體和公眾基于不同的利益訴求形成了對于信息公開的不同態度。信息公開的過程就是政府、媒體和公眾三者之間利益博弈的過程。只有整合利益、達成共識，提高公共危機中信息公開的水平，才有利于促進公共危機的治理。

信息公開;公共危機;利益博弈;危機治理

信息公開是指政府及有關機構根據公眾的愿望和需求公開或開放自己所擁有的信息，使公眾能在最短時間、以最小的代價、以最便捷的方式最大限度地獲取信息的過程與相關制度。2007年10月，黨的十七大報告首次明確提出:“保障人民的知情權”的政治主張，2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》正式施行，這一系列舉措意味著信息公開已正式成為政府工作的重要組成部分。近年來，我國在信息公開領域取得了可喜進步，但迄今為止，社會各界對信息公開的看法與做法仍不盡一致，特別是當公共危機爆發時，在危機信息是否應該公開以及如何公開的問題上依然存在較大爭議。所謂公共危機是指具有破壞作用的社會不穩定狀態，也是確定性缺失最為嚴重的非常狀態，危機引發的破壞性和混亂性是確定性缺失的主要原因。確定性的缺失導致表征確定性的信息成為稀缺資源，使之成為了各方爭相獲取的重要對象。在這一過程中，與危機信息關系最為緊密的社會主體——政府、媒體和公眾對信息公開往往表現出截然不同的態度。

一、政府、媒體、公眾對信息公開的態度的差異

在公共危機中，公眾會積極地自力尋求與危機相關的信息，相互之間會主動地就既有信息與自身體驗進行探討交流，會有意識地向政府及有關部門施壓，要求了解危機真相與解決方案等關鍵信息，對外界信息特別是官方信息會持有限的接受態度。媒體作為信息的主要收集和傳播者，在危機狀態中，對信息公開往往會持矛盾的態度，或以極大熱忱迅速搜集和發布危機信息，如西方國家的私營媒體就是這樣;或持審慎、觀望的態度，雖會搜集和整理信息，但不會輕易公布已掌握的信息，如公營媒體往往如此。政府作為公共危機信息的最主要掌握者，在信息公開方面往往會陷入兩難困境，常常在公開與不公開之間猶豫徘徊。

就公眾而言，無論是作為公共危機直接威脅和侵害的對象，還是作為利益相關者甚至是旁觀者，他們對于危機信息皆表現出極大的渴求。究其原因，主要是因為公眾個體受身份、地位的局限，除親身體驗外難有更好的途徑了解危機爆發的原因、危害的程度以及治理的措施等重要信息。對危機信息的嚴重缺乏導致其對信息的極度偏好，因此公眾往往會執著于在最短時間內了解更多的相關信息。普通公眾的弱者心態會促使其過分專注于自身利益的損失，在掌握準確信息之前，往往傾向于將危機程度和自身損失嚴重化，渴望由此獲得更多的關注和幫助。同時，基于對自身與政府在立場與利益方面存在的某種程度上的對立關系的認知，公眾對于政府所發布信息的態度一般是相信但不輕信，加之危機壓力對心態的負面影響，公眾往往表現得更加敏感多疑，對于官方和媒體的信息會持有限的信任態度。

媒體是一個多重利益混雜的結合體，受市場導向、政府導向和社會導向的綜合影響。媒體特別是私營媒體具有較強的市場導向性，追求自身利益的最大化。媒體經濟是一種“眼球經濟”，吸引公眾注意力的需要往往體現為對新聞報道片面性、極端性的偏好，“反常性是媒體進行新聞價值判斷的基本指標之一”。①胡百精:《危機傳播管理——流派、范式和路徑》，中國人民大學出版社2009年版，第176頁。媒體對反常狀態的追求是其市場價值取向和生存邏輯的正常反映。對危機的高度敏感、大規模報道和深度挖掘是由媒體的本質屬性決定的。倘若沒有客觀條件的影響與干預，決不會存在對危機不感興趣的媒體，如果放棄表達虛飾和道德矯情，則多大的危機就意味著多大的機遇。新聞媒體的這一特點導致其很難客觀、公正、全面地報道相關信息。此外，作為獨立的法人組織，媒體還要考慮信息采集成本，對于投入產出不成正比的信息，往往會有意無意地進行過濾。公營媒體不具備完全意義上的獨立性，身份的復雜性決定了該類媒體利益的復雜性。公營媒體是依賴政府支持的事業單位，囿于財政上的依賴關系以及組織上的管轄關系，報道往往帶有較強的官方性和非自主性。長期以來，官方對于媒體的基本要求是:只能幫忙，不能添亂。“1957年，毛澤東提到過‘三聞’政策，即新聞媒體應采取‘新聞，舊聞，無聞’的行動策略。‘新聞’是指把某些發生的事實作為新聞來報，要及時，要搶時間發出去;‘舊聞’是指，有些事實發生了，要故意不報，等放‘舊’了再報;‘無聞’是指，某些事情做了永遠不說，就當沒發生一樣。”②陳力丹:《論突發性事件的信息公開和新聞發布》，《南京社會科學》2010年第3期。也就是說，報什么或不報什么是關乎革命立場的政治表態，而非出于信息溝通的需要。政府的這種政治策略性行為，往往使媒體迫于政府部門的壓力，不敢跨越“雷池”。媒體天生是公共利益的代表者，是社會正義的維護者和代言人。從社會天職與道德良知角度講，媒體應當積極促成危機的解決，并以公共利益為根本出發點對危機進行及時、客觀、公正、全面、深入的報道。但這一導向并不能獨立存在，必然會受到市場導向和政府導向的影響，使其很難完全達成，并有很大的幾率偏離公共利益的軌道。

政府是公共利益與自身利益的復合體。作為公共利益的代表者和實現者，政府需要實現公共利益，應當遵循“公開是常態，不公開是特例”的基本原則，將可以公開的信息一律公開，但事實并非如此。究其原因，從積極的方面來看:第一，某些政府部門基于公共利益的考慮，擔心信息公開會影響政府形象;第二，如實公開危機的嚴重情況，易引發公眾恐慌，不利于危機治理工作的開展;第三，如果危機情況不完全明朗，調查尚不深入，解決方案尚不成熟，過早公開會造成工作的被動等等。但也有另外的原因:政府擁有自身的特殊利益，即私人利益、地方利益和集團利益;某些官員醉心于“形象工程”、“面子政績”，為了保住自己的“烏紗帽”，欺上瞞下，故意少報、漏報、瞞報，在暫時保住自身利益的同時，往往將公共利益置于危險境地。

二、政府、媒體、公眾在危機信息公開上的博弈

危機信息難以公開的原因主要不在于技術因素，而在于人為因素。人為干擾的出現其實是政府、媒體、公眾三者利益博弈的體現。

三者利益的糾葛與博弈源于利益的復雜性和交織性。首先是政府與公眾利益關系的復雜性。二者的關系體現為根本利益上的一致性與局部利益的不一致性。政府要維護公共利益，同時也希望實現自身利益，自身利益在公共政策制定與執行中體現為特殊利益。在常態下，公共利益的實現與特殊利益的實現具有較強的一致性或較強的交叉性，但在危機狀態下，則往往表現為利益的矛盾性。當公共利益與特殊利益發生激烈沖突時，則會直接拷問政府及其工作人員的道德良知，挑戰行政倫理，即面對危機，面對公私利益沖突時，政府將以何種利益為先?其次是媒體與公眾、政府利益關系的交織性。三者的關系表現為公眾與政府以媒體為聯系橋梁和紐帶的交織性，集中體現為媒體既要代表公共利益，又要實現自身利益，同時還要兼顧政府利益。解決三者利益糾葛的主要途徑就是理順各方利益關系，確定彼此之間的關系、地位，實現各方利益的明確分野。

理順公眾與政府的利益關系必須明確各自身份，實現二者關系的正確定位。質言之，公眾與政府之間是典型的委托——代理關系，政府權力來自于公眾權力的讓渡，因此公共利益實現的基礎是民本位而非官本位。為實現公共利益，政府必須正視自身利益與公共利益的差別與矛盾，這是政府必須首先明確的問題。就我國而言，我國的政黨體制是共產黨領導的多黨合作制度，共產黨處于領導核心地位。與國外激烈的政黨競爭以及沉重的執政壓力相比，我國政府沒有過多的政治包袱和行動掣肘，因此中國政府在行政方面應更少顧慮，在信息公開問題上，應當比西方國家更有行動魄力。一般而言，對問題后果嚴重程度的過高估計往往是由于對問題缺乏冷靜、清晰的認識和分析。政府一旦能夠冷靜正視公開與不公開危機信息的后果，就會發現其嚴重程度往往比預計的程度要低得多。對于政府而言，較輕的危機，即使公開也不會帶來不良的社會影響;而嚴重的危機，即使不公開，遲早也會因其危害性的擴散為社會所周知。因此，危機無論嚴重與否，掩蓋都是無益的，唯一的選擇是及時全面的公開。信息公開表明政府勇于坦然面對問題和矛盾，從而能夠贏得公眾的信任;而不公開只能暫時隱藏和回避矛盾，強行“捂住”只能加劇矛盾，導致危機后果更強烈地爆發。此外，從信息傳播規律來看，信息猶如空氣，信息空間沒有真空，官方消息不占領，小道消息就會占領。相比而言，小道消息由于來自于民間，擁有民間基礎，能夠迎合公眾的反常心態，有時反而比正式消息更容易被公眾所接受。“非典”危機初期，小道消息瘋傳的原因就在于官方和正式消息的缺位，官方信息真空必然導致小道消息泛濫。

理順媒體與公眾的關系。媒體是信息發出者，公眾是受眾;媒體是信息的生產者，公眾是信息的消費者。從利益角度講，公眾與媒體之間是一種商品交易關系，因此媒體對信息公開的范圍與程度的抉擇，取決于其對自身利益的考量。然而，媒體并不是一般意義上的企業，是準公共部門，與自身經濟利益相比，更要強調其社會責任，因此，媒體不能單純地以經濟利益為導向。新聞媒體的信息獲取方式主要是新聞工作者的采訪調查和政府的信息披露，前者是媒體信息的最主要來源與媒體存在價值的主要體現。因此，新聞媒體要提升報道的水平和真實度并彰顯其自身價值，就必須積極地與民間進行信息互動。①龍平:《媒體在危機傳播中的社會責任》，《新聞世界》2010年第8期。媒體要深入進行采訪調查，公眾則應積極、準確、及時地向媒體反映有關情況，公眾與媒體之間只有做到知無不言，言無不盡，才能夠提升信息傳遞的速度和質量。

理順政府與媒體的關系。政府的信息披露是媒體不可或缺的信息來源，政府因其自身的組織與資金優勢，掌握著大量的優質信息資源，如果政府信息能夠做到真正公開，則可以極大地提高媒體的工作效率、降低信息采集成本。同時，媒體自身擁有的信息渠道也可以為政府獲得信息提供輔助，為危機治理提供決策依據。在政府機構中，由于信息傳遞層次多、干擾因素強，往往導致政府信息的損耗與失真，而媒體的信息資料往往是第一手資料，來源廣泛且可靠性較高，因此媒體的信息功能可以成為完善與豐富政府信息源的重要手段。對于媒體，政府的態度是復雜的，既愛且恨。一方面，政府需要媒體宣傳其正面形象;另一方面，政府又不愿意讓媒體添亂抹黑，因此，政府對于媒體的態度帶有工具理性色彩，即視媒體為工具，利用與戒備并存，有時視為盟友，有時則視為對手。因此，政府一方面給予媒體一定的支持，進行籠絡;另一方面則又要進行限制，防止其失控。政府對媒體態度的兩面性，使媒體陷入尷尬境地，其天職與良知的表達，往往受制于權力。媒體對政府有一定的依賴關系，需要政府為其工作提供便利和信息來源支持。媒體不希望政府的過多干預，但是依賴關系的存在又使這種干預無法擺脫。因此，媒體的自由與獨立首先取決于自身獨立生存的能力，只有實現了經濟上的獨立，才有可能實現身份上的獨立。總之，在某種意義上，政府與媒體之間是一種相互利用關系，二者關系的平衡在于互不鉗制，各取所需。政府需要媒體宣傳其政策主張，宣揚其正面形象，媒體則需要政府的信息來源，需要更多的新聞素材。在《政府信息公開條例》實施之后，政府雖然加大了信息公開的力度，但政府部門“長于收儲，短于處理和發布”，②原光、諸葛福民、曲海鵬:《信息公開背景下政府信息增值利用探析》，《統計與決策》2010年第17期。仍有大量信息在客觀上不便傳播，需要媒體的加工、整理和發布，因此，媒體是政府信息的加工廠和發布器。

在信息傳遞方面，媒體處于公眾與政府的中介地位，是溝通公眾與政府信息的橋梁與紐帶。媒體的地位應當是中立的，中立代表了客觀性和真實性。從公共利益角度講，媒體應是公眾的代言人，但政府期望媒體成為其喉舌，當公眾利益與政府的局部利益相矛盾時，媒體的立場和作用就會顯得尤為突出。媒體的中立應體現為不無原則地倒向任何一方，一切以公共利益為出發點和準繩。在此需要注意的是，公眾利益并不一定等同于公共利益，局部的公眾利益往往不能充分體現有時甚至會破壞公共利益。但就目前的實際情況而言，公眾對媒體缺乏信任，公眾認為媒體是官方的代表，而官方則認為媒體是公眾的代表，因此媒體雖處于信息溝通的中介地位，卻難以獲得兩方的充分信任與配合。特別是公眾，在面對新聞媒體采訪時往往有所保留，不說真話甚至不說話，這就導致新聞媒體采集的信息缺乏足夠的真實性和權威性。媒體地位的尷尬源于身份的非獨立性。新聞獨立與輿論自由是國際上對媒體的基本定位，獨立與自由是建立媒體信任的基本條件。

三、充分發揮政府、媒體和公眾的作用，促進危機信息公開

危機治理需要以信息公開的暢通無阻為先決條件，而信息公開水平的提高取決于公眾、媒體、政府三者的共同努力。

第一，樹立大局觀念。面對危機特別是較為嚴重的危機，政府、媒體和公眾都要從大局出發，從整體利益而不是本位利益出發，只有克服私利的束縛，才能客觀地對待信息公開問題。

第二，保持平和心態。公眾不能怨天尤人，作為危機的受害者，公眾不免慌張、焦慮，在無法及時得到滿意解決和相應援助的情況下，消極情緒很可能演化為憤怒，甚至產生攻擊行為。這些都是正常的危機心理反應。但是為了促進危機的治理，公眾不能放縱自己的情緒反應，否則極易導致心態的失衡，甚至失控。面對危機，公眾需要有平和的心態，既然危機已然產生，再多的埋怨都無濟于事。公眾首先應該開展自救，其次應當積極配合相關部門的救援工作，包括真實地反映相關信息，為危機治理提供可靠的依據，切忌為了博取同情或者為獲得更多的事后補償，故意隱瞞危機爆發原因或隨意夸大危機危害，否則會誤導相關部門的危機決策。媒體不能急功近利。在危機治理中，媒體的作用主要在于信息的調查、收集和發布，應當從公益出發全面地調查有關信息，不能以私利為指針進行相機抉擇——成本低的就調查，能吸引眼球的就發布，而是要全面、客觀地進行調查、發布。政府不能患得患失。政府是危機治理的主體，面對危機，政府的基本行政風格應當是沉穩與果斷，既能清醒地認識和判斷危機的現狀與危害，又能果斷地作出相應的決定與舉措，特別是及時發布相關危機信息，不能猶豫遲疑。

第三，堅持為公共利益而團結協作的精神。社會存在的基礎是基于某種共識，無論是在常態還是在危機中我們都應該認可這種共識的存在，不能過分夸大利益的分歧與對立。特別是在危機狀態下，我們更應該相信共同利益和公共精神的存在。歷次危機爆發之后人性的張揚告訴我們，公共精神并非是偶然與虛幻的存在，而是共同利益作用下的人們高尚精神的反映。因此，在危機中，無論政府、媒體還是公眾都應當相互信任、相互依賴，而不是相互猜疑，相互防備，甚至是相互拆臺。對于危機治理，三方應當和衷共濟，在信息方面互通有無。政府應當利用自己在信息收集方面的優勢努力收集信息并盡快發布;媒體應主動與政府合作，發揮自身在信息發布方面的優勢，積極配合信息的傳播;公眾特別是處于危機現場的公眾，一方面應把掌握的危機信息及時地向政府與媒體反映，另一方面對于缺乏依據的小道消息則不要輕信盲從，更不能大肆宣傳。

第四，培養并提高信息素養。信息公開不是任何主體單向度的輸出行為，也不是僅靠美好的愿望就能達成的，為提高信息收集、發布的有效性，政府、媒體和公眾信息素養的培養提高勢在必行。公眾要有信息獲取意識，主動獲取信息并要求有關部門特別是政府盡快發布信息;公眾要有責任意識，能主動配合政府和媒體的工作，準確反映真實情況，做到知無不言，言無不盡;公眾還應當提高信息獲取能力，平時就應當有意識地培養信息的獲取能力和基本的信息處理能力。媒體必須做到在提高信息服務意識的同時提升信息處理水平，特別是在危機之中，要深入現場，掌握第一手信息資料，而不是在后方道聽途說甚至胡編亂造。政府應當從公共利益出發，攜手媒體，在第一時間將信息公之于眾，即遵循英國危機公關專家里杰斯特提出的關于危機處理的“三 T”原則:“Tell your own tale”(以我為主提供情況);“Tell it fast”(盡快提供情況);“Tell all”(提供全部情況)。①張元飛、金龍、張婧:《略論突發性公共事件處置中的信息公開問題》，《云南檔案》2010年第1期。如果確因原因不明導致事實無法講清，則應坦承原因尚不清楚或正在調查之中，可以對事實進行表層描述，切忌信口開河，或牽強附會，否則容易出現信息的前后矛盾，導致公眾的不滿與猜疑。政府必須轉變傳統的政府公關思維模式，由從前官僚的、壟斷的、被動的、管制的模式轉變為親民的、分享的、主動的、服務的模式。為適應這一模式轉變，政府必須健全危機事件的新聞發布制度，包括政府新聞發言人制度，能夠及時、準確地發布信息，快速回應公眾的信息訴求。

信息公開關乎公共危機治理的效果甚至決定其成敗。信息公開的過程既是公眾民主權利的實現過程，也是政府、媒體、公眾三者齊心協力、共赴危難、共攘危局的過程。信息公開不僅是對政府執政能力的考驗，也是社會和諧發展的重要體現。

D63

A

1003－4145［2011］11－0168－04

2011－02－15

諸葛福民，山東科技大學副教授，博士研究生。原 光，山東科技大學副教授。

山東省社會科學規劃研究項目(09CJGJ47);山東省教育廳人文社會科學項目(J10WG68);山東科技大學春蕾計劃項目(2009AZZ151)。

(責任編輯:周文升wszhou66@126．com)