淺談農村社會保障與政府職能轉變

何李花，劉 瑋

（湖南農業大學 人文學院，湖南 長沙 410128）

1 政府職能的概念

政府職能，亦稱行政職能，是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。它反映著公共行政的基本內容和活動方向，是公共行政的本質表現。政府職能包括以下四層意思：①政府職能的實施主體是政府機構；②政府職能的主要內容是管理國家和社會公共事務；③政府職能的實施手段主要是依法行政；④政府職能是完整統一的體系。

2 政府職能在農村社會保障中的定位

根據凱恩斯理論，政府具備彌補市場經濟缺陷的功能，可以通過制度的安排實現收入的第二次再分配。農村社會保障制度的實施，是政府干預經濟過程，以達到克服市場經濟體制下城鄉收入分配缺陷，而我國政府對市場機制下城鄉收入分配缺陷的矯正和彌補，是通過社會保障基金的籌集和支付以及公共財政的分配來實現的。根據歷史上其他發達國家的經驗，如美國和日本是在解決二元經濟與城鄉統籌問題上是比較成功的國家，都曾經歷過城鄉居民收入差距不斷增大的問題，而成功的做法通過加大公共財政支持“三農”的力度，并適時的建立社會保障制度，成功的實現了城鄉一體化建設。所以說，農村社會保障體系的建立是我國政府在經濟發展到一定階段后的必然選擇。

農村社會保障本身的屬性和政府職能的特性也決定了該制度只能由我國政府來提供。一方面，社會保障屬于公共服務領域，具有非競爭性和排他行的準公共物品，這一點決定了社會保障只能由政府提供。同時，政府介入農村社會保障領域相比其他市場經濟主體而言也是最有效率的。政府本身的權威以及其職能的實施手段的特殊性，這就決定了政府介入社會保障領域，依照法律規定履行職責，能減少在籌集和支付社會保障資金過程中的成本和相關費用，減少征繳過程和支付過程中的非正常成本。

農村社會保障制度的建立，改變了“二元”經濟結構體制下造成的政府部門對農村、農民的管理理念，彌補了公共政策在農民中的“缺位”，促進了政府服務職能的轉變。但在職能轉變的過程中，必須清楚政府在農村社會保障制度建設中是“干什么的”、“應該干什么”、“不應該干什么”、“正在干什么”等諸如此類的問題。

根據以上幾個問題，筆者個人認為：政府承擔的職能是通過各項農村社會保障政策的實施，改善城鄉居民收入差距不斷擴大的局面，改變城鄉居民在分享社會經濟發展成果不平等的狀況，促進社會公平。在此過程中，應著重發揮政府的主導責任，進行制度設計和政策安排,提供有效的制度供給，其中包括切實的法律保障和穩定的資金來源，還應發揮個人、社區和社會的力量，合理引導，建立完善的農村社會保障體系。避免其在制定和實施相關政策時，未能從社會公正的理念出發動態地考慮農村社會保障的建設及其與城市的銜接問題,對農村社會保障的制度化建設的關注不足。造成非但未能對農村社會保障建設采取傾斜的投入政策,反而投入嚴重不足,甚至通過農村社會保障基金的建立，使得一部分基金轉移到了城市，反而造成農村社會保障與城市社會保障的差距日益擴大的局面。 目前，相對來說，社會救助項目擁有較為完備的制度規范，但新型農村合作醫療以及新型農村養老保險制度的立法層次低，或者說基本上處于空白狀態，都是以政策性文件來推行，難以規范有序推進，下一步，應推進該兩個制度的立法建設并探索適合不同農民群體的社會保障模式。

3 政府職能的“實質性”缺位的表現

但從目前農村社會保障政策的實施情況來看，雖然彌補了政策在農民中的“缺位”，但仍然存在政府職能的“實質性”缺位，未能真正實現職能的轉變。主要表現在以下幾點：

（1）農村社會保障制度立法滯后于城市社會保障制度。從社會保障制度的含義上來看，立法是制度順利執行的保障。城市社會保障制度實施早，立法較為全面，針對不同的社會保障項目都有相關的法規予以規范,如《城鎮職工醫療保險條例》、《城鎮職工養老保險條例》、《城鎮職工失業保險條例》、《城鎮職工工傷保險條例》、《城鎮職工生育保險條例》與《城市居民最低生活保障條例》等。雖然總體的立法層次較低，但都以而國家法規的形式出現，體現了國家法律的權威性。而農村社會保障的除了《農村五保供養工作條例》，再無法律條文規范農村社會保障。只能依靠一些政策文件來推行農村社會保障,政策缺乏穩定性與連貫性,其權威性也難以體現，實施過程中的隨意性較大。

（2）政府制度設計的缺位。在社會保障制度設計中,中央政府一直統一管理全國的社會保障事務和社會保障制度變革。一方面，現有的制度安排雖然在一定程度上填補了農村社會保障制度的空白，但難以適應農村人口的變化。城市化建設的加快，使農村人口分為三大塊即留村農民、農民工、失地農民。目前的中央政府的制度設計主要針對所有農民，而針對日益增多的農民工和失地農民群體，在中央層面沒有統一的制度設計，使得現行的農村社會保障制度又難以符合他們的實際需求，或者說保障能力有限。另一方面，地方政府缺乏主動改革社會保障制度的空間和動力,未能結合地方實際情況加以修改完善。經濟發展狀況不同，人們對社會保障制度的需求也有所差別，而現行的統一的中央制度設計在責任上劃分不清,不僅損害了中央政府的權威性和改革政策的統一性,也損害了地方政府改革的積極性和主動性。特別是農村社會保障體系,缺乏整體性戰略規劃,制度設計滯后,覆蓋面窄,保障對象、資金來源、服務設施和隊伍的社會化十分滯后。

（3）農村社會保障財政制度的缺失。要為我國占總人口70%的農村人口提供切實有力的社會保障，必須要有強大的資金來源作為后盾，而農村經濟發展緩慢，經濟底子薄，農民的繳費能力有限。而國家財政對養老、醫療保障等農村社會保險制度不承擔直接出資義務,只給予政策扶持,造成農民社會保障覆蓋面窄，保障水平低，這也是直接造成農民參保意愿低下。有資料表明，中央政府雖用于社會保障資金在逐年增加，但投入的增長速度低于我國經濟增長的速度。地方政府在農村社會保障的資金投入也具有較大的隨意性，有條件的多投入,條件差的少投入甚至不投入。有的貧困地區的地方政府甚至沒辦法保證對當地農村社會保障的財政支出。另一方面，雖說政府是社會保障制度的責任主體，但并不承擔全部的責任，在農村社會保障資金籌集過程中,政府部門未能發揮企業和民間組織等社會力量,未能形成有效的政府財政補充機制。

（4）農村社會保障的管理機制不健全。首先，行政管理機制不健全。其一，不同保障項目的管理分割。1998年改革后,農村社會養老保險包括鄉鎮企業職工的養老保險統一劃歸勞動和社會保障部,而農村社會救助等仍由民政部管理。不同項目分開管理導致管理成本高，特別社會保險基金分散管理不利于保險基金的保值增值。其二,政事不分。農村社會保障的行政管理和社會保障日常業務如資金的收取、運營和發放等等集于一身,管理效率不可能提高。其三,城鄉分割。農村社會保障項目和城市社會保障項目至今仍采取城鄉分割的管理體制,使得城市反哺農村社會保障的缺乏有效的機制。其次，農村社會保障基金的監督機制不健全。農村社會保障基金的收繳、基金的運營以及基金的發放都是相關部門自收自管，缺乏保障對象的監督，基金被政府挪作他用、違規投資和違規使用，導致基金的保值增值能力和基金的使用效率低下。

4 政府職能轉變的方向

（1）加快農村社會保障制度的立法。社會保障法是建立和規范社會保障制度的起點和必要條件,同時也是規范和促進市場經濟發展的有力武器,更是人權保障法律體系。國家在出臺《社會保險法》的基礎上，盡快探索和建立與城鎮有別的農村社會保障法，根據不同的保障項目，制定不同的法律。并對農村社會保障發展的基本目標、政府責任、基本項目、基金籌集與管理、待遇標準,以及農村社會保障與城市社會保障的關系等等作出比較原則性的規范。在國家層面根據農民群體的特征，制定有利于城鄉社會保障制度融合的法律法規體系，盡量使農民工群體的保障向城鎮職工靠攏；失地農民的保障向城鎮居民靠攏。此外，國家立法還應考慮到不影響地方政府立法的積極性，地方政府應在國家立法所規定的權限范圍內，根據本地經濟發展狀況，出臺適合本地農民的法規和條例。

（2）轉變觀念，加強政府對農村社會保障的財政支持力度。穩定的資金來源是構建農村社會保障體系的關鍵。國際經驗表明，為實現普惠制的農村社會保障制度，多數國家對農村社會保障項目都給予了強有力的財政支持。從一些國家農民社會養老保險資金來源中財政支持所占比例來看,德國和奧地利為70%,芬蘭為75%,希臘占90%。在我國城鄉社會經濟發展不平衡的今天，政府部門應徹底轉變觀念，遵循工業反哺農業、城市反哺農村的發展路線，加大對農村社會保障的財政投入，從根本上保障農村社會保障財政投入的穩步增長，不僅從絕對額上保持增加，還應在相對額上保障對農村的投入大于對城市的投入；將農村社會保障基金與城市社會保障基金合并，擴大基金積累規模，增強基金的保值增值能力，在保證城市居民社會保障水平不變的情況下，提高基金對農村居民的保障力度，從而提高農民的抗風險能力。另一方面，支持和鼓勵非政府組織參與農村社會保障事業的建設。在西方國家，作為“第三部門”重要組成部分的慈善機構非常發達，慈善救濟和政府救濟相互補充，擴大了保障范圍，提高了保障標準，使其社會保障制度更加完善。在我國，政府應為企業、個人及其他非政府組織構建合理的資助平臺，對資助資金的使用方向進行信息公開，消除資助者的顧慮，提高資助資金的使用效率，實現了農村社會保障資金來源的多元化。

（3）完善農村社會保障的社會管理機制。按照“政事分開”的原則,政府相關職能部門主要負責農村社會保障政策、法規的制定和一般行政管理,而農村社會保障的具體性事務可以通過業務外包的形式交由其他機構辦理，政府對農村社會保障資金的收繳、運營、發放等等負有關鍵性的監管責任。監管的主體應由政府主管領導、相關各職能部門領導、專家、投保人代表及群眾代表組成，充分保障各利益相關者的知情權。尤其是在資金的收繳和發放環節，應充分保障群眾的知情權.在這個環節，群眾對群眾的監督是最有效的，他們熟知彼此的家庭和收入狀況，對于社保資金繳納狀況與社會救助資金的使用是否用到實處最有發言權。在社會保障基金的運營環節，應充分發揮政府、專家、投保人代表的監督作用，他們不直接參與資金的投資運作，但資金是否有效增值直接影響到各自的利益。所以政府部門要監管業務部門將資金按規定比例投放到銀行、債券、投資基金乃至股市。為確保資金的保值增值,投資股市的比例應當嚴格限定,且盡可能由值得信賴的投資基金公司來運營。在所有環節中，政府主導的對農村社會保障資金運作的監管的內容是最為全面的。貫穿社會保障具體事務的各個環節。此外，在信息社會日益發達的今天，應充分發揮媒體和其他輿論機關的監督作用，以彌補政府主導的監督機制的不足。

（4）鼓勵和支持商業保險進駐農村市場，發揮商業保險在農村社會保障中的作用。從廣義的社會保障體系的構成上講，商業保險是其重要的組成部分。也是社會保險的有益補充，但由于保險行業在我國發展的起步時間較晚，加之發展初期，行業運作的不規范，導致人民對商業保險的信任度低，投保率不高。但隨著經濟的發展，商業保險對于提高國家的社會保障水平所起的作用也日益凸顯出來。所以，政府部門因積極引導和規范保險業的發展，鼓勵和支持商業保險進駐農村市場，提高農民對商業保險的認識和信心，鼓勵有條件的農民參加商業保險，應對可能的社會風險，提高自身的保障水平。