資源枯竭型城市生態補償機制研究
——以甘肅省白銀市為例

□楊學清,張曼琳,畢勝思

(西南政法大學，重慶 401120)

生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策。本文以資源枯竭型城市的生態補償機制建立完善為主旨，以消除現有生態補償機制的弊端為視角，提出了完善我國資源枯竭型城市生態補償機制的思考。

一、資源枯竭型城市的生態現狀

(一)大氣污染嚴重

白銀市的主要工業是有色金屬資源開發，在開發過程中產生的工業廢氣二氧化硫是城市空氣主要污染源。雖然近幾年由于國家和當地政府的高度重視，企業通過改良設備、改進生產工藝等措施，減少了二氧化硫的排放量，但城市空氣二氧化硫濃度長期超標的狀況并沒有得到有效地改善。

(二)固體廢棄物污染嚴重

在資源枯竭型城市，固體廢棄物主要以資源開采導致的尾礦和冶煉伴生的廢渣為主，白銀市每年產生有色金屬冶煉廢渣、尾礦等各種固體廢棄物300多萬噸，大大超過了環境的承載能力。由于我國目前尚缺乏處理此類物質的相關法律和行政法規，在現實中，都是由企業自行處置。為實現企業利益最大化，企業并不會對這些固體廢棄物進行妥善處理，進而導致環境污染，生態平衡遭到嚴重破壞。

(三)土地資源破壞嚴重

由于礦藏開采導致的尾礦、冶煉伴生的廢渣等固體廢棄物，不僅占用可利用土地，導致地殼結構破碎，引發地質災害，還會污染耕地，降低人民生活質量。如白銀市靖遠礦區塌陷區面積23．11平方公里，塌陷污染耕地8794畝，涉及2275戶11450人，受損民房43077平方米。

二、我國資源枯竭型城市生態補償機制存在的問題和不足

(一)有關立法不完善

生態補償機制作為一項環境經濟政策，涉及到生態環境保護和建設相關各方利益的關系，因而需要通過立法確定其地位，指導實踐操作和保證其適用的權威。而目前我國尚無一部專門的關于生態環境補償的法律法規，對于生態環境的補償只是散見于一些環境保護的法律法規和政策性文件中。但是對于生態補償的補償主體、補償標準、補償范圍并未做出明確規定，更沒有專門針對資源枯竭型城市生態補償機制的法律法規，導致在實踐操作中無法可依，無章可循。此外,建立全面的生態補償機制, 也面臨著管理體制、法律制度等多方面的困難, 沒有形成統一、規范的法律體系, 無法滿足新形勢下生態環境建設和資源枯竭型城市轉型的實際需要。

(二)生態補償資金缺乏有效保障

穩定充足的資金直接關系到生態補償機制能否得到切實有效的保障和推進。現階段，我國資源枯竭型城市的生態補償資金缺乏保障，主要表現在：

1.資金渠道單一。我國生態補償資金主要依賴中央財政轉移支付,生態補償的融資渠道十分單一，在各地已經進行的生態補償實踐中，基本上沒有社會資金的參與，也沒有形成規范的生態服務付費市場，只有一些簡單的礦產資源開采和排污權交易。而在西方發達國家，在財政支持之外，還注重發揮市場功能，如進行BTO融資，發行生態彩票等。

2.資金利用率低，管理不到位。由于缺乏有效的監督機制和跟進考核機制，造成實踐中用于生態補償領域的有限資金管理不到位，行政管理成本過高，資金被分散使用，對于一些影響較大的項目，則重復立項、分頭跟進，造成資金的低效使用和浪費。

(三)資源稅稅收政策不合理，稅收改革明顯滯后

環境稅收是調節發展與生態保護的經濟手段。對于資源型城市，資源開采和開發是其主要產業，因而環境稅收政策主要體現在資源稅的征收政策方面。而目前我國對煤炭，有色金屬礦等征收資源稅，其目的在于調節資源級差收入，但并未體現資源有償使用的政策，因而并非真正意義上的資源稅，而且對于資源稅的征收方式是“從量計征”，沒有區分資源的價值和品質。雖然2010年中央決定在新疆率先進行資源稅費改革，但僅限于將原油、天然氣資源稅由“從量計征”改為“從價計征”，并未發揮出征收資源稅的真正作用。所以資源稅費改革明顯滯后于經濟發展和建立生態補償機制的客觀要求。

(四)部門主導色彩強烈，缺乏統一的協調機構

由于生態環境保護管理分別涉及林業、農業、水利、國土、環保等部門,但因為沒有統一的協調機構，實際上由這些部門分別把握著生態保護與補償政策的制定和執行, 生態補償實際上成為“部門主導”的補償。這樣的生態補償體制導致各部門權責不明，行政效率低下，造成管理成本過高。

三、完善資源枯竭型城市生態補償機制的建議

(一)關于生態補償的統一立法

1.立法的現實要求。雖然我國目前形成了以《環境保護法》為主的環境保護法律體系，但對于生態補償機制，尤其是對資源枯竭型城市的生態補償機制明顯忽視。隨著我國資源枯竭型城市的增加，生態文明建設和可持續發展迫切要求對資源枯竭型城市的生態補償方面做出具體的規定, 以指導資源枯竭型城市轉型中的生態補償工作。因而，我們迫切需要對生態補償進行統一立法來滿足新形勢下生態環境建設和資源枯竭型城市轉型的實際需要。

2.立法應當注意的問題。對于新的立法應當注意兩個問題：第一，新法應當突出“誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰受益誰補償，誰污染誰付費”的原則，兼顧生態效益和經濟效益相結合的原則；第二，新法要注意與《刑法》《環境保護法》《稅法》等現行的法律和其他部門法規的銜接和配合，保證相關法律法規之間的統一協調。

(二)擴寬融資渠道，完善資金保障

1.加大財政投入力度。目前財政轉移支付是生態補償資金的直接來源，也是最重要的資金來源。資源枯竭型城市由于長期向國家和社會無償或低價提供了大量資源，為國家和社會經濟的發展作出了巨大貢獻，立下卓越的功勛。而目前此類城市既要面對城市轉型又要進行生態補償，財政壓力之大可想而知。但從現實狀況來看，中央財政投入明顯偏低，應當加大對資源枯竭型城市財政投入的力度。

2.金融信貸政策。我們要充分發揮金融信貸在生態補償方面的融資功能，實現資金來源的多元化。利用國內外政策性銀行的力量，以低息或無息貸款的形式為有利于生態環境建設的項目爭取資金，從而加快生態補償的進程。

3.社會捐助和市場參與。我國應積極爭取國際社會捐助和國際相關組織的支持，如全球環境基金，聯合國環境署。同時調動社會大眾參與生態補償的積極性，既然我們可以通過發行福利彩票、體育彩票來支持我國的福利事業和體育事業，那么我們也可以考慮發行生態彩票來支持生態建設。在一些發達國家，通過發行生態彩票進行融資制度已經非常完善和成熟，值得我國借鑒。

4.促進資金合理有效利用。我們除了要拓寬資金的籌集渠道，更要注重資金的有效利用。要改變以往的“重撥款，輕管理”的態度，完善相關的監督機制和考核機制，對資金的流向進行跟進考核和績效評價，做到高效利用資金，避免重復建設和浪費。

(三)完善資源稅稅收政策，加快資源稅改革

目前在新疆的稅改明顯帶有試點色彩，其他資源枯竭型城市尚未出臺相關稅改政策，資源稅征收仍按以前的“從量計征”，并未考慮能源價格波動對稅收的影響。因而我們要加快制定出臺對于資源枯竭型城市的稅改政策，以支持城市轉型和生態補償機制建設。

(四)建立生態補償的統一協調機構

針對我國生態環境保護管理涉及部門廣泛且各部門之間權責不明、職權交叉、效率低下的現狀，建議由環保部門牽頭，相關部門參與，明確各自職責，建立專門的統一協調機構推進生態補償工作，全面負責有關生態環境補償的相關事項。

參考文獻：

[1]黃霞,彭赟.我國資源枯竭型城市轉型中生態補償機制的構建—以湖北省大冶市為例[J].中國礦業,2009,(2).

[2]車環平.我國生態補償機制存在的問題及對策[J].重慶科技學院學報,2009,(7).