非公有制企業社會保障責任建設的制約因素分析

成光琳

（華中科技大學 社會學系，湖北 武漢 430074）

非公有制企業社會保障責任建設的制約因素分析

成光琳

（華中科技大學 社會學系，湖北 武漢 430074）

改革開放30多年來，我國的非公有制經濟得到飛速發展，非公有制企業已經成為我國國民經濟的主要支柱，在促進經濟發展、滿足市場需求、增加財政稅收、緩解就業壓力等方面都發揮著重要作用。但是，非公有制企業在財富聚集的過程中，發達國家在資本原始積累時期出現的企業社會責任缺失問題也在中國發生。相當數量的非公有制企業漠視勞動者權益，不與勞動者簽訂正式勞動合同，肆無忌憚地拖欠員工工資，不參加法定的社會保險或無限期拖欠保費；部分非公有制企業不提供應有的勞動保護，不提供相應的職業福利，忽視職業病對勞動者的危害。事實表明，非公有制企業社會責任的缺失，尤其是非公有制企業社會保障責任的缺失，已成為我國轉型期的社會問題以及社會矛盾的突出表現形式，并損害著公平正義和社會和諧。而企業的社會保障責任作為企業社會責任的重要內容，同時也承載著維護員工權益與企業長遠發展的雙重重任。分析非公有制企業社會保障責任缺失的原因，加強非公有制企業社會保障責任的建設，已經成為擺在我們面前一個迫切而又急需解決的焦點問題。

一、社會保障領域的法制建設不完善

（一）非公有制企業社會保障責任法律規定性弱

中國的社會保障一開始是作為國有企業改革的配套措施出現的，該領域的法規及政策也一直以公有制企業為主。當然，政府在實施的過程中也考慮到非公有制企業的社會保障問題。在1997—1999年的3年時間里，國務院先后頒布實施了《關于建立統一的企業職工基本養老保險的決定》、《關于城鎮職工基本醫療保險制度的決定》、《失業保險條例》和《社會保險費征繳暫行條例》等法規條例，明確將非公有制企業員工納入社會保障范圍。2003年1月1日施行的《中華人民共和國中小企業促進法》明確規定：“民營中小企業有實行社會保障的義務。”但由于缺乏可行的法律監督機制，處罰措施難以起到威懾作用，有法不依現象難有改觀。

2010年10月28日，《中華人民共和國社會保險法》歷經3年4次審議后，終于在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上獲得通過，這是最高國家立法機關首次以立法形式確立了社會保險制度的基本框架，法制建設的突破性進展值得欣喜，但《社會保險法》作為一部具有指導原則和基本框架性質的法律規范，不可否認仍然留下諸多法律空白。比如，目前社會保險資金的管理仍然存在分頭管理的弊端卻沒有規定具體的解決辦法；在社會保障資金的管理、投資信息的披露方面，該法也涉及不多；在如何打破利益格局，建立獨立、完善、安全的社會保障資金的監管和投資體制方面沒有制定可操作性的規范。另外，《社會保險法》規定了很多授權性條款，這就要求相關部門盡快根據實際情況制定具有可操作性的配套法規。

（二）針對農民工社會保障的專項法律尚未出臺

自1998年以來，我國相繼建立了城鎮職工養老、醫療保險等相關法律，但針對農民工社會保障問題始終沒有專項立法，農民工社會保障權益的規定散見于一些地方性法規和一些規范性文件中。《社會保險法》雖然規定城鄉居民都有享受社會保險的權利，但鑒于農民工身份及工作的特殊性，各地法規不統一，政策實施辦法也迥然不同，彼此之間常存在許多不協調甚至矛盾之處，從而使農民工的社會保障權益無法切實落實[1]。另外，《社會保險法》規定個人最低繳費年限為15年，否則不能按月享受基本養老金。而農民工流動頻繁，轉移接續的手續目前還比較繁瑣，多數人很難達到該年限標準。有的地方還規定退休前5年必須到該地參保，這實際上把農民工的養老問題排除在外。

從當前的實際情況來看，我國正處于“強資本、弱勞工”的格局狀態，經濟利益的驅使讓一些地方政府和企業主聯合而形成利益共同體，從而損害農民工的合法權利。在基于“經濟人”的假設前提下，很多非公有制企業選擇逃避對農民工的社會保障責任。在地方政府監管不力和企業行為缺乏制度約束狀況下，單純依靠社會責任意識為農民工提供完善社會保障的可能性非常有限。因此，企業的社會責任需要企業自覺履行，但更要靠法律的監督和約束。從西方發達國家企業社會責任發展的路徑來看，針對弱勢群體的保護性立法十分必要。

二、配套制度設計存在缺陷，政策監督機制缺失

（一）原有社會保障配套政策的傾向性明顯，實施難度較大

我國實行幾十年的計劃經濟體制，導致國家和社會對公有制企業和非公有制企業的重視程度不同。在國企改制過程中，為保持社會穩定和公有制主體地位，國家首先重視公有制企業職工的社會保障問題，在這個前提下，公有制企業的社會保障工作起步早、針對性強、相對比較規范。正是因為社會保障制度的設計初衷是針對公有制企業，特別是國有企業及城鎮職工的，在費用征繳、待遇支付等方面許多規定適用于那些用人制度相對規范、用工穩定的企業，而非公有制企業在社會保障制度的可操作性方面遇到了諸多難題。即使《社會保險法》已經出臺，但在一個擁有十幾億人口的國度實現完全意義上的全民保險可謂路途遙遠且荊棘叢生。

首先，由于我國生產力發展極不平衡，國家對社會保險基金統籌層次較低。目前的社會保障制度使得原本就不平衡的社保基金分配更不合理。

其次，失業保險制度的權利和義務不對稱，促進再就業功能效能低下。一些地方由于自身培訓力量不足，民營中小企業失業保險參保率不高，社會保險機構支付失業人員基本生活保障金占了絕對比重，而發揮促進失業職工再就業功能的培訓和職業介紹補貼支出少之又少，享受到失業保險制度優惠政策的職工和單位也就很少，造成了繳費企業想盡量少繳，猶豫徘徊的企業一直拖欠保費或干脆不繳費。

再次，在制定相關政策時，沒有充分考慮非公有制企業的生產經營特點。制度設計過于簡單，缺乏具體的指導措施和操作辦法，使得很多非公有制企業對勞動和社會保障政策存在模糊認識，甚至把商業保險和社會保險混為一談，使非公有制企業參保步伐遠遠落后于公有制企業。

最后，社會保障制度存在的城鄉差別違背了公平原則。近年，隨著農村勞動力大規模擁入城市，農民工在生活習慣、文化素質、經營活動、地區特征等方面具有較強的異質性，原有的社會保障體系沒有考慮這一群體的復雜性以及由此帶來的特殊需求，僅僅是簡單地將他們吸納到原有體系中，使得許多相關規定并不適用。

（二）政府職能部門監督不力，地方保護主義盛行

在社會保障政策實施過程中，很多地方政府把保障員工權益與本地經濟發展對立起來，片面認為提升員工社會保障水平會造成勞動力成本增加，企業負擔加重，或者認為擴大養老保險覆蓋面有礙投資環境的改善，影響外商投資的興趣，從而影響非公有制企業的發展。如此導致的直接后果是非公有制企業履行社會保障責任存在極大的隨意性，并且社會保障機構、勞動管理部門的執法嚴肅性、強制性受到了質疑與挑戰。

另外，一些地方政府為了發展經濟而片面注重企業的利潤和稅收，地方官員存在著盲目的GDP崇拜，即為了經濟發展的高指標而不惜犧牲廣大企業員工的利益，在“政績”工程的推動下，隨意加大政策實施彈性，對非公有制企業不參保或少參保的現象置若罔聞。

（三）城鄉“二元結構”戶籍制度的影響

自1998年以來，我國社會保障制度的改革步伐不斷加快。但迄今為止，圍繞戶籍制度所進行的各種保障制度改革難以有新的突破，原因是改革的重心明顯傾向于城鎮居民，而農民往往處于社會保障的邊緣地帶[2]。改革開放后，基于生存考慮和對美好生活的向往，走出農田的農民來到城市或經濟發達地區從事非農產業，他們有了一個新的身份——“農民工”，但由于他們還是農村戶口，真正的身份依然是農民，所以他們仍然被屏蔽在城市的社會保障圈之外，由戶籍制度形成的城鄉二元社會結構是農民工社會保障缺失的根源。

（四）企業工會未能充分發揮有效作用

目前，非公有制企業中的工會組織及其活動開展存在著許多缺陷和不足。

1.非公有制企業員工入會積極性不高，企業主對建立工會組織和開展工會活動態度消極。一些非公有制企業即使建立了工會組織，也往往流于形式，缺乏協調和處理勞資矛盾的能力。

2.非公有制企業工會組織基礎先天不足，工會組建遇到很大困難和阻力，作用難以充分發揮。從法律層面講，職工參加和組織工會是法律賦予的權利，但實際上一些非公有制企業對組建工會存有疑慮，限制、阻撓甚至禁止職工依法組織和參加工會的現象比較普遍。目前，政府部門對企業拒建工會的現象缺乏剛性處罰措施，缺少配套的、可操作性的具體規定和制度，執法力度顯然不夠。同時，一些非公有制企業工會的后續規范化建設沒有及時跟進，其組織機構、制度措施、經費保障等不能真正落實，導致一些非公有制企業工會先天不足，作用難以發揮。另外，不少工會存在行政化傾向，許多工會有名無實，工作形式化突出，實際作用發揮不夠。

3.現行組織體制的不完善造成工會的工作效能受到掣肘。目前非公有制企業工會的建立、生存發展都是依賴企業雇主一方，一些工會主要聽命于企業的管理者，對違反勞動法律的事情熟視無睹。原因在于非公有制企業工會領導人與企業業主是“雇用”關系，工會多數是由企業主控制或操縱，普通雇員任工會干部，因怕替工人說話得罪老板被“炒魷魚”而不敢大膽維權。這就與工會是由勞動者通過選舉產生的代表勞動者利益的組織，是勞動者借助團體力量與強勢用工單位抗爭的組織屬性背道而馳。

三、非公有制企業對社會保障責任認識和能力不足

（一）非公有制企業領導層對社會保障責任的認知出現偏差

企業作為員工社會保障的責任方之一，對員工負有不可推諉的責任和義務。由于非公有制企業是市場經濟的產物，長期以來往往把企業的功能視為純經濟性的，認為企業存在的唯一目標就是追求自身利益的最大化，責任感和道德感往往成為其稀缺資源。

我國非公有制企業的中堅力量是民營中小企業，從產生之日起，它們就是自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的法人單位。作為私有制性質的經濟主體，非公有制企業主總是想方設法減少勞動力的成本開支，而社會保險費用及各項福利支出不可避免地增加了企業的用工成本，客觀上降低了盈利水平。這些既是企業所有者又是企業經營者的非公有制企業主對此當然心存不甘，因為利潤最大化是他們的經營目標和主要追求，而保障員工權益、解決員工后顧之憂則往往不作為其首選考慮。這種認知的偏差已經導致大多數非公有制企業面臨著嚴重的人才危機和信任危機，其根源就在于企業家落后的“資本雇傭勞動力”觀念，認為員工和企業的關系只是勞動力雇傭關系。很多非公有制企業主相信，只要有高薪，市場上的人才用之不竭，隨時可以攬取，根本沒有從思想意識上真正重視過人才，真正尊重他們的人格，加之一些帶有明顯家族特征的民營企業任人唯親，裙帶關系嚴重，使優秀人才難以真正融入企業。

（二）非公有制企業大多處于成長期，難以實現“以人為本”

我國的非公有制企業是在改革開放的大背景下創業和成長起來的，大多處于起步上升階段，這使得多數企業尤其是民營中小企業具有一些先天弱點，如起步水平低、投資比較盲目，積累不足、資金力量薄弱，企業生命周期短、行為短期化等。從非公有制企業發展的歷程看，大部分企業抗風險能力不強，經營不穩定，因而用工隨意性大，人員變動快，往往不按規定與職工簽訂勞動合同，這種用工上的短期行為給業主逃避社會保障責任提供了便利。在產品競爭方面，民營中小企業普遍存在諸如科技含量低、缺乏自主知識產權等弱點，能夠體現其競爭力的也僅僅是成本優勢，而這種低成本主要依靠的是低廉勞動力，一旦人工成本上升必然帶來企業發展受阻，這種得益于生產力解放下的短期效益，使很多民營中小企業的市場競爭力處于脆弱狀態，一些非公有制企業對社會保障費用的繳納持消極態度也就順理成章。

目前很多非公有制企業在管理理念上還是停留在古典階段，尤其在監管不到位的情況下，企業往往通過增加員工的勞動強度、延長勞動時間來求得企業經濟利益，忽視員工的正當權益，根本沒有樹立以人為本的經營理念，不把改善員工的工作條件和安全保障等問題提上日程，只是依靠單純地壓低勞動力價格，降低勞動力成本來謀求表面的、短期的利益，從而導致員工情緒懈怠、工作積極性下降。長此以往，最終導致企業的競爭力降低，事實上反而增加了企業的成本，損害了自身的長遠利益。

四、非公有制企業員工生存壓力大，維權意識薄弱

（一）勞動力供大于求，就業壓力大

“資本短缺，勞動力過剩”，勞動和資本不平衡、不對稱，是所有國家工業化進程中，特別是發展中國家工業化過程中普遍存在的問題。在相當長一段時期內，我國勞動力數量龐大的狀況將會持續存在。由于就業崗位大大少于勞動力數量，非公有制企業用工有較大的選擇空間，使得需要就業的勞動者從求職到就業處于弱勢地位。中小企業的員工往往迫于生計而降低待遇要求。為呵護來之不易的就業崗位，他們并不要求與就業單位簽訂勞動合同，在勞動時間、工作場地、收入報酬、勞動關系等方面的要求也偏低，他們考慮更多的是眼前能否找到工作，至于自己能否享有社會保障的權利則置之度外，甚至在遭受不公平對待時也不敢對抗資方的種種侵權行為。在巨大的就業壓力環境下形成的勞動力供求不平衡態勢，造成了勞動力市場上的“尋低競爭”，在非公有制企業勞資關系上則表現為越來越低的工資、越來越長的勞動時間、較少的勞動保護和低覆蓋率的社會保險等。

（二）非公有制企業員工流動性強，短期行為傾向明顯，維權意識較差

從非公有制企業用工特點看，流動性強是其特點之一，這也是造成社會保障責任建設滯后的主要原因。一方面，中小企業在非公有制企業中占據較大比例，這些企業一般市場競爭力較弱，抗擊市場風險的能力不強，所以高倒閉率成為其重要特點。企業一旦倒閉，勞動者又要在勞動力市場中尋找新的就業崗位。另一方面，現階段我國中小企業用工形式極不規范，隨意解雇、辭退員工的現象普遍存在，員工自動離職率也相當高。不僅過高的員工流動率加大了社會保險的統籌難度，而且許多勞動者本身由于對社會保險的技術操作程序不了解，對未來的預期較低，對社會保險的兌付也持懷疑態度，加之針對非公有制企業的社會保障制度的不完善，使非公有制企業員工的社會保障難度加大。

從非公有制企業員工的社會保障認識與維權意識看，由于文化素質和認知層次的差距，與國有大中型企業相比，非公有制企業員工的維權意識還顯得相對薄弱。

一方面，非公有制企業員工中有相當一部分來自農村，受教育的程度較低。由于文化層次較低，他們普遍具有短期行為傾向，使得他們自身對參加社會保險興趣不大甚至排斥。作為社會保險的受益主體，根據規定，企業員工也須繳納一部分社會保險費。參加社保（以最基本的養老保險為例）除單位代繳的一部分外，個人還必須承擔一部分，而這部分錢對收入較低的勞動者來說，數目較大，如果讓本來收入就偏低的企業員工以直接減少當前收入的方式，來為一種在他們看來很不確定的未來受益付賬，這是他們所不愿接受的。有的非公有制企業員工就直接要求企業將為其繳納的社保經費作為工資發給其本人，很多企業就順應這一要求，采取酬薪一次結清的辦法，即員工的工資也包含社會保險、公積金等其他福利費。這種職工自己不愿繳費、也不監督雇主為自己繳費的局面，造成了參保主體的缺位。

另一方面，非公有制企業員工缺乏基本的法律知識，不知道如何運用法律武器來保護自己的權益，維權意識薄弱。有些企業員工以為社會保險可交可不交，把法定保險與補充性的商業保險混為一談。還有很多員工不了解職業中毒和職業病的辨別與危害，相當比例的員工都是在超過了投訴期限才想到訴諸法律，有些甚至在一兩年之后才發現自己患了職業病，造成無可挽回的身心傷害。

鑒于非公有制企業社會保障責任缺失的原因涉及政府、社會、企業、個人等多層面影響，在推進其履行責任的過程中，就應該從法律與制度建設入手，發展與完善并舉，既為非公有制企業的發展壯大提供公平、寬松的環境，提高其履行社會保障責任的能力，又要充分借鑒國外先進經驗，多管齊下，形成全社會參與、多層次協同、激勵與約束機制相互作用的局面，使非公有制企業的可持續發展與社會進步并行不悖，互利多贏。

[1]鄭功成，等.中國農民工問題與社會保護[M].北京：人民出版社，2007.

[2]鄧鴻勛,陸百甫.走出二元結構——農民工、城鎮化與新農村建設[M].北京:中國發展出版社,2006.

2011-05-07

成光琳（1968— ），女，湖南永州人，華中科技大學社會學系博士研究生。

責任編輯 呂學文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）