中原經濟區建設背景下的農地規模化經營
——基于政府與市場關系理論

張繼梅

（新鄉學院 社會科學部，河南 新鄉 453000）

中原經濟區建設背景下的農地規?；洜I
——基于政府與市場關系理論

張繼梅

（新鄉學院 社會科學部，河南 新鄉 453000）

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要（草案）》的第十八章第三節“大力促進中部崛起”部分，“重點推進中原經濟區等區域發展”分外醒目。被寫入國家文件，標志著中原經濟區建設已正式上升到國家戰略層面。中原經濟區建設涉及的事項方方面面，其中，筆者認為，農地規模化經營應該是其中重要的一項，因為河南是農業大省，河南糧食產量連續10年全國第一，作為全國糧食主產區為國家糧食安全作出了貢獻，但農民增收還面臨著許多矛盾和問題，其中農地規?；洜I水平比較低是一個重要原因。土地經營和流轉制度已經成為河南省農業規?；?、現代化發展和城鎮化發展的主要瓶頸，河南省必須在相關政策框架下大膽創新，尋求突破。同時，農地規?；洜I也是實現農業現代化的必由之路，我們黨和政府在這方面也在做著努力。中共十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》這個我國新時期發展現代化農業的重要文件就指出：“要穩定和完善農村基本經營制度，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變；加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”但是這個文件中指出的發展農地規模經營的途徑似乎只是自由轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等這些土地流轉方式，聯系我國其他的法律文件如《農村土地承包法》和《物權法》等，其中規定的也是這些自由市場手段，對于政府調控問題幾乎沒有涉及，方法、策略似乎有些簡單。鑒于此，筆者試圖在中原經濟區建設的背景下，用農業經濟發展中的政府與市場關系理論特別是農地規?；洜I中的政府與市場的理論和經驗來探討這個問題，以求為河南省農地規模化發展獻計獻策。

一、農業經濟發展中的政府與市場關系理論

雖然有許多關于市場失靈的系統性理論，但是更多的事實證明：“市場體制在資源的使用上，往往在特定的時間段中更有效率，而且更具創新性?！保?］以國家干預為特征的農業政策雖然可以借鑒已被發達國家通過市場實驗得到的有效發展模式，以采用增加要素投入、變化生產組織形式等方式促進農業現代化建設，但國家干預使農業生產率的提高非常有限，而且還有可能給國家財政帶來不堪重負的后果（如嚴重財政赤字等），所以政府必須認識到市場機制在資源配置中的基礎性作用，在促進農業經濟發展中將其置于優先的地位。

但市場的功能并非絕對的，更非萬能的。在經濟從低水平分工向高水平分工演化的進程中，將會出現城鄉非對稱分工的轉型階段，轉型期的城鄉協調發展需要非市場機制的補充調節。再者，市場通過非人格化的競爭機制（主要的就是機會均等）促進了公平，可它很難應對參與市場主體由于差異以及來自自然、社會不確定性下各類風險導致的非公正性。例如，我國城鄉一體化勞動力市場構建中對農民工就業培訓的需求正顯示了起點非公平性的負面影響，這就要求政府承擔起農村教育、醫療、公共衛生以及社會保障等供給的責任。

在農業經濟的發展中，政府的突出作用表現為：第一，當市場無法自我運行時，政府需要為市場的運行提供制度基礎。如通過制度構建減少分工和專業化導致的協調成本上升等。第二，政府需要分析市場的不足來調整自身的職能，防止市場失靈、社會自我調節機制有限所造成的危害。新自由主義者僅關注政府職能范圍的縮小，卻忽視了政府力量強度的建設，造成了世界上一些國家特別是非洲、拉美許多國家的治理失敗。第三，政府必須重視對市場能力的培育和發展。后發國家的市場主體都相對較為弱小，在農業農村中尤其如此［2］。因此扶持和培育它們健康發展將是政府的一個不容推辭的責任。一個高度自律、有效的政府將在農業發展中發揮更大的作用。

理順了政府與市場的關系就可以在不完善事物中進行不完全選擇，防止任何一方的偏頗，最終促進農業經濟的現代化發展。

二、農地規?；洜I中的政府與市場

農地規?；洜I是農業經濟發展中的一個重要方面，自然也適合農業經濟發展中的政府與市場關系原理，即市場的優先地位，政府一定的調控和引導職能。而且，這也為發達國家的農地規?；瘜嵺`所檢驗。

（一）農地規模化發展中的自由市場理論與經驗

一般情況下，農地主要是一種生產資料，農地的價值就等于農地經營利潤的資本化，此時農場的生產效率就決定了農地價值的高低。根據舒爾茨的理性小農理論，如果存在完善的要素市場（最主要的就是地權明晰和充分的、公平的競爭），農戶的行為和其他經營者一樣，都以追求約束條件下的利潤最大化為目標，因為農地市場中的交易實際上就是蘊涵在商品中的價值的交易，在完全競爭的市場中，農地將從認為其價值較低的經營者向認為其價值較高的經營者轉移［3］，也即市場機制會使土地從低效率的使用者向高效率的使用者轉移，土地最終會逐步集中到高效率的使用者之手，農地經營在高效率的使用者這里實現了規?；?/p>

發達國家和地區在發展農地規?；洜I的過程中始終把發展自由的農地流轉市場放在基礎的、優先的地位。其具體措施主要有：第一，實行積極的人口遷移政策，保障遷徙自由，為農地快速流轉創造良好的外圍環境。允許人們遷徙自由，這樣才便于人口流動，農村的勞動力才有可能向城市流動，農戶才有可能到城市定居，農村人口、農戶數量大大減少，自然就是把自己的土地出賣或出租給其他的農戶，這樣土地流轉市場就大大地活躍起來了。各國在發達初期當然認識到了這一規律，所以紛紛實行遷徙自由的政策。最早進入近現代的英國當然最先采取了遷徙自由的政策，它頒布了一系列法令，逐步放松了對居民遷移的限制，影響較大的如1795年的《貧民遷移法》、1846年的《貧民遷移法（修正案）》和1865年的《聯盟負擔法》，這些法令的相繼出臺，使限制農村勞動力、農戶進城定居的政策不復存在了。日本的明治維新，首先就是廢除了限制職業選擇、流動和居住等自由的各項封建制度，廢除了“士農工商”的封建身份的等級制度，使農村勞動力流動變為可能。美國本來就是一個主張遷徙自由的國家，但19世紀后期至20世紀初期，美國政府還實行一些主動的人口遷徙政策，就是頒布法令，縮短工時，提高工資，提高產業工人待遇，客觀上刺激了農村人口向城市的流動。第二，取消擁有土地的最高限制，并在經濟上扶持農地流轉主體特別是土地的流入主體。比如20世紀60年代，日本為了鼓勵農地規?；?，取消了擁有土地面積的最高限制，允許個人經營面積在3公頃以上。我國臺灣地區在20世紀六七十年代也取消了農地面積的最高限制，并撥專款扶植農地收購。第三，以產權明晰、契約自由的法治原則促進農地的流轉。自進入近代以來，各先進國家都適用市場經濟的發展模式。市場經濟是典型的法治經濟。而此法治經濟的基本原則就是所有權絕對、契約自由。具體到農業經濟中的農地規模化領域，自然也是以產權神圣（明晰）、契約自由為基本原則的，完全憑其追求利益最大化的經濟人理性流轉土地，任何人無權干涉，否則形成侵權，嚴重者則構成犯罪，充分保障土地流轉的自由市場。

發達國家和地區這些保護、發展農地流轉市場的措施促進了農地的規?；?。

（二）農地規?；l展中的政府調控理論與經驗

但是自由的土地流轉市場由于其自身的局限性如市場失靈等和其他一些原因如農戶的家庭經營在一定的時期內和一定程度上還有著較高的生產效率以及農民的保守性、求穩性［4］等，致使農地規?；倪M程非常緩慢。政府必須對其進行調控，以加速農地規?；倪M程。政府的調控應包括經濟上的激勵政策和政治上的干預措施。通過經濟上的傾向性刺激，比如對大土地經營者特別是對使用現代化企業制度經營（雇傭大量雇工）的大農場經營者給予一定的獎勵、補貼、優惠等，抵消大土地經營者的一部分生產成本，激發其經營熱情，提高他們的生產效率，同時也會吸引小規模的經營者向大土地經營靠攏，這就會引起農地向規?；l展。通過政治上的強制性干預，可以阻止農地經營向小、散化發展。比如在一定范圍內和一定程度上禁止小塊農地（比如8畝或5畝以下）的經營等，使農地規模化經營立竿見影。

各國和地區在此理論指導下發展農地規?；洜I，積累了成功的經驗。

農戶數量是推動農地流轉和規模經營的決定性變量。各國和各地區的農地數量基本已定（各國和地區都嚴格控制農地面積的減少），所以農戶越多則戶均農地面積越小，規模經營越低。反之亦然。各國和地區在實行充分自由的土地流轉以求農地規模、集中的初期，農戶的數量減少緩慢。它們均認為，放任自由的農地流轉市場必須與政府的調控相結合，才能取得較好的農地規?；Ч?。

各國首先實行激勵、誘導農地規?；拇胧?。這主要體現為實行農地規?；虻呢斦鹑谡?。如法國對大農場購買土地給予低息乃至無息貸款，小農戶購買少量的土地則不低息貸款甚至不貸給資金；大農場享受國家財政補貼，小農場則無；在稅率結構上也實行差別稅率制，對有活力的農戶實行輕稅或免稅，對沒有生產活力的小農戶則實行重稅；國家制定的農產品的價格也以中等農場的生產成本為參照，以此使小農戶無利可圖，迫使他們退出農業經營。

日本也實行獎勵長期出租農地的政策。出租土地3～6年的農戶，每公頃給予10萬日元的補貼，出租土地6年以上的，每公頃給予20萬日元的補貼，如果賣掉土地，則額外給予62萬日元的退耕補貼，而且賣掉土地的所有收入減免收入稅。對于土地購入者也像法國一樣實行購買土地面積越大給予優惠越大的金融信貸政策：凡購買耕地、放牧地、宜林地及農業設施用地的面積達到一定的標準則給予長期低息貸款甚至無息貸款。

其次實行國家干預性和調控性更強的禁止性、強制性計劃手段。比如法國為了防止出現新的土地分割，就禁止建立小于政府規定面積的新農場。另外，它設置的土地整治與農村安置公司有一項重要的權利，即優先購買權。只要農戶要賣土地，在其他條件同等的情況下，必須首先考慮賣給公司。對農戶來說這就是一個強制性義務。德國的土地規劃（整理）只要確定了需要規劃的區域，在這個區域內的所有農地所有者都得參加。全部農田將被重新劃分，零散的以及形狀不規則的地塊將按照最新的經營管理要求進行歸并，以使它的形狀、位置以及面積大小更有利于土地的利用，公路、道路、水利設施以及其他共用設施將會得到合理配置，還要實施土壤改良、水土保持和景觀維護等治理措施。在土地交換和置換的過程中，雖然每個權利人都有權要求得到等價的補償，但是，任何人都不能要求用特定地塊或特定位置的地塊得到補償。參加者無權要求補償地塊具有特定的性質，不能拒絕接受有少許誤差或不足的補償地塊，不得提出單獨增加某種特殊措施或設施的要求［5］。應該說，在各國土地規劃的過程中，德國的強制性手段是最明顯的。這應該和德國的文化傳統有關。但需要注意的是，各國的這些禁止性或強制性措施與它們各自眾多的自由的市場手段相比，還是處于一個次要的地位。因此只能說是一些輔助性的措施。

（三）各國和地區政府與市場相結合的農地規?；胧┑某尚?/p>

法國在實行農地規模化的政府和市場相結合的措施之后，其效果極為明顯。從20世紀初以來特別是第二次世界大戰以后，農莊平均面積不斷擴大：從1882年的8.74公頃上升到1929年的11.6公頃，到了1955年，又上升到14.11公頃，到1963年，再次上升到17公頃，而且5公頃以下的小農莊大大減少，基本上實現了土地的規模經營。東亞地區日本、韓國等國的政府和市場相結合的農地規模化措施也起到了明顯的成效。它們的戶均經營面積雖然比法國的農莊平均面積小得多，但農戶戶均耕地面積也有顯著擴大。我國臺灣地區的戶均耕地面積也有相當程度的擴大。

三、在政府與市場分析框架下的我國農地規?；膶Σ?/h2>

基于以上理論和經驗，筆者特提出在政府與市場分析框架下的我國農地規?；膶Σ摺?/p>

第一，必須始終把發展自由的農地流轉市場放在基礎的、優先的地位。自由的農地流轉市場就是契約自由，交易和不交易、交易價格多少憑任農戶“私法自治”，其他的任何人和組織不得干預，在此過程中通過價格杠桿、效率機制、追求利潤最大化效應等，使土地這一重要的農業生產資源逐步流入到最能發揮其效用的農戶手中，物盡其用，形成土地的規?；r業生產的產業化、集約化和社會化。其實，我國現行法律和政策規定和提倡的土地流轉方式基本上都是自由的土地流轉方式，都是自由農地規?；姆椒ǎ瑧撜f是抓住了農地規?；拇蠓较?、大原則的。這是非常正確的。關鍵是我們必須長期堅持住這個大原則，堅定不移地把發展自由的農地流轉市場放在基礎的、優先的、首要的地位。

第二，必須在自由的農地市場基礎上實施激勵性、誘導性的引導政策。這些政策主要是具有農地規?；虻呢斦鹑诖胧?。應包括以下幾方面的內容：（1）對轉包、出租農地期限較長比如15年以上的農戶給予一定的財政補貼，對轉讓農地承包經營權者則另外給予一定的生活補貼，使他們即使不種地生活也有保障。（2）對受讓（包括通過轉包、租賃、轉讓等多種形式）土地面積大的農業經營者給予免費登記、低息貸款乃至無息貸款，比如對于受讓土地15畝以上者國家提供低息貸款，對于受讓土地20畝以上者國家提供無息貸款，對于沒有活力的小土地經營者比如說10畝以下不再給予優惠貸款。（3）對一定面積以上比如說20畝以上的大土地經營者發放一定的財政補貼，激勵他們進行規?；洜I。（4）對農業稅收結構進行靈活調整，根據不同農地的經營情況有目的地分別實行免稅、輕稅以及重稅等差別稅率措施，扶植有經營活力的農戶。

第三，必須在自由的農地市場和激勵性、誘導性政策的基礎上實行一些強制性的調控政策。比如，在某些地區試探設置具有官方色彩或者半官方色彩的土地整治公司，這些公司除了具有農地流轉平臺的作用之外，還應賦予其農地的優先受讓權和讓與土地的選擇權，優先受讓權就是如果農戶要流出農地的話，在同等條件下必須首先考慮轉讓給土地整治公司。讓與選擇權就是公司在讓與自己受讓的那些農地的時候，可以選擇讓給大農業經營者的權利。這樣的話，土地整治公司就可以受讓到大量的農地，并且把這些農地都讓與農業經營大戶，規模經營肯定有起色。還如，在一些農民社會保障做得較好的地方，禁止極小土地經營（比如3畝以下），以降低土地零碎化程度。另外還可以在某些地區實行土地整理。土地整理的區域一旦確定，在這個區域內的所有農戶都得按照事先制定好的整理計劃參加土地整理。具體內容是，區域內所有的農田都要被重新劃分，零散的、形狀不規則的地塊將按照最新的經營管理要求進行歸并，以使它們的位置、形狀和面積大小更有利于土地的利用，公路、道路、田間溝渠以及其他共用設施將會得到合理配置，還要實施水土保持、土壤改良和景觀維護等治理措施。這些工作都完成之后，首先鼓勵和獎勵農戶選擇貨幣補償，退出農地經營。隨后，再將這些土地按照農地規?；洜I的要求重新分配或者置換給剩下的農戶，但各家各戶不得提出異議，只能服從。這樣，農地規?；洜I的目的就會得到較大程度的實現。

四、余論

中原經濟區建設正在向深入發展，中原經濟區建設雖然涉及眾多方面，但筆者認為，河南是農業大省，是我國的重要產糧區，如何提高農業生產效率，提高廣大農民的生產積極性，是搞好中原經濟區建設過程中的一個不可逾越的重要問題。目前，我們對于農地規?；洜I的研究雖眾，但仍少見從政府調控的角度研究我國的農地規模化經營問題的。筆者以政府和市場關系理論來探討這一問題，希望能為中原經濟區建設中的河南農地規?；洜I提供有益借鑒。

[1]查爾斯·沃爾夫.市場，還是政府——不完善的可選事物間的抉擇[M].重慶：重慶出版社，2007.

[2]郁建興，高翔.農業農村發展中的政府與市場、社會：一個分析框架[J].中國社會科學，2009，（6）：89—96.

[3]舒爾茨.改造傳統農業[M].北京：華夏出版社，1990.

[4]徐勇.農民理性的擴張：“中國奇跡”的創造主體分析——對既有理論的挑戰及新的分析進路的提出[J].中國社會科學，2010，（1）：21—25.

[5]伍黎芝.德國農地整理中的權屬管理及啟示[J].農業經濟問題，2005，（4）：75—77.

2011-04-12

國家哲學社會科學基金項目（08BFX050）；河南省政府決策研究招標課題（B219）

張繼梅（1963— ），女，河南新鄉人，新鄉學院社會科學部副教授。

責任編輯 呂學文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）