論防治期權腐敗的人民監督機制創新

魏世梅

（河南科技大學 馬克思主義學院，河南 洛陽 471003）

論防治期權腐敗的人民監督機制創新

魏世梅

（河南科技大學 馬克思主義學院，河南 洛陽 471003）

有效防治期權腐敗，必須創新人民監督機制。要健全人民充分享有知情權的陽光制度，解決人民不知道如何監督的問題；要建立人民擁有全方位參與權的保障機制，解決人民不敢監督的問題；要完善人民參與監督的利益激勵機制，解決人民不愿監督的問題；要強化新聞輿論監督機制，建立規范的網絡監督機制，解決人民不能有效監督的問題。

期權腐??；人民監督；機制創新

腐敗是掌握國家一定權力的領導干部和政府公務人員濫用人民權力的結果，“期權腐敗”是對人民賦予權力進行“期權化”濫用的簡稱，具體指的是一些領導干部把權力當期貨進行交易并期待獲得遠期利益的各種腐敗行為的總稱。即腐敗分子在位時，利用手中職權以各種手段為其他公司、單位謀取不當利益，但并不要求當下立即變現“回報”，而是從領導崗位上退下后坐享企業或個人的“反哺”?！捌跈喔瘮　笔切滦蝿菹赂瘮〕霈F的新動向，是傳統腐敗在當前社會的新變種?！皺嗔ζ跈嗷辈粌H沒有改變腐敗的本質，而且更深地傷害到人民群眾的根本利益，進一步弱化了黨的執政能力建設。期權腐敗的發生，一個重要原因就是監督渠道不暢通，人民監督權得不到充分行使，導致權力逐漸蛻化變質。溫家寶總理在2010年的《政府工作報告》中有一句輿論廣泛叫好的話，就是“創造條件讓人民批評政府、監督政府，同時充分發揮新聞輿論的監督作用，讓權力在陽光下運行”，充分體現了我黨高度重視民意、民主和民生的情懷。當前，要有效地預防和懲治腐敗、有力遏制期權腐敗，就必須把人民監督作為治本之道。而人民監督效果如何則取決于是否具備不斷創新、日益健全的監督機制。

一、建立人民充分享有知情權的陽光制度，解決人民不知道如何監督的問題

知情權是人民群眾有效參與監督的前提和基礎。人民群眾只有掌握了廣泛的政務信息，并及時了解各級領導干部的思想、工作、生活、家庭和收入等各種情況，才知道如何行使監督的權利。在現實生活中，人民群眾與政府之間存在著明顯的信息不對稱狀況，群眾只能知道公共權力運行結果，而不了解權力運作過程。當群眾通過結果來實行監督時，重大影響和損失已經造成，人民監督的有效預防作用就不能很好地發揮出來。因此，加強人民監督，首要的是打破干部信息的封閉狀態，建立公共權力運作的“陽光制度”。這種陽光制度主要應包括以下兩個方面的內容。

（一）推行政務公開制度，提高權力運行的透明度

施行人民監督的基礎，就是政務公開。如果不推行政務公開，廣大群眾總是在“霧里看花”，又何談知情權、監督權？政務公開是現代民主與法治國家的一項重要政治制度。它指的是國家的政務活動，除了法律明文規定的政治、軍事、經濟秘密以外的資料，一律公開進行。要公開權力運作的整個程序，包括決策過程及其所遵循的政策以及政策制定的依據等情況。實現人民監督的前提是政治的開放性，社會主義民主政治的特點之一就在于其政治的透明性。因此，要打破一切對政治事務的神秘化，將一切告訴人民，讓人民參與決策、參與立法、參與政府活動，讓人民對國家事務發表意見和進行監督，變事后監督為事前征求意見和過程監督，充分發揮人民監督對腐敗的預防、制約功能，把腐敗消除在萌芽狀態。應運用行政手段、教育手段、法律手段等多種方法和途徑深入宣傳、廣泛發動，在提高認識的基礎上采取硬性措施，推動公開辦事制度的深入實行。

改革開放以來，我國的政務公開制度已經取得了一些成果，并有力地促進了廉政建設。比如近年，全國普遍推行村務公開、廠務公開和政務公開，使群眾直接參與議政、直接進行監督；特別是在農村實行民主選舉、推行村民自治，增強了廣大農民群眾的民主監督意識。這些重要舉措對于約束和監督領導干部從政行為起到了積極作用。實踐經驗表明，在國家機關對社會進行管理、提供服務過程中，公開辦事制度和辦事程序，讓人民群眾知道公務處理的結果以及不服處理進行申訴的方式和途徑，是拓展人民參與監督的一項有效制度。

（二）健全領導干部個人財產和重大事項申報制度

早在1995年4月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就聯合發布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，第一次明確提出對領導干部的收入實行申報。1997年1月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又聯合發布了《關于領導干部報告個人重大事項的規定》，該規定要求黨政機關、國有企事業單位和人民團體中副縣（處）級以上干部，就個人及近親屬建房、婚喪嫁娶、因私出國、經營承包等重大事項向組織報告。這兩個規定的出臺，雖然對促進黨政機關領導干部廉潔從政和預防職務犯罪的發生起到了一定的作用，但實施情況及取得的效果與黨和政府的要求、人民的愿望還相差很遠。這兩項制度在實際執行中尚存在一些問題與不足，最大的問題表現在：對申報人的監督只規定了專門機關的監督而漏缺了公眾監督，從而制約了其效能的發揮。要在實踐中不斷完善這一制度，使其真正落到實處，就必須建立健全相關配套的、有較強可操作性的法律法規。要建立全方位的財產申報制度而不是一般意義上的收入申報制度。對領導干部個人重大事項報告的內容也要根據形勢變化而相應地細化與具體化，重點應是領導干部個人及家庭財產較大收支情況、可能受職務影響的重大事項、涉及國家法律和政策等限制的重大事項、涉及社會公德和倫理道德的重大事項等四個方面；對重大事項報告程序也應進一步完善，如操辦婚喪喜慶、投資經營、自建房等，要事先報告；建立廉政電子檔案，接受人民和社會的監督。總之，健全和完善這兩項制度，既是對干部實行人民監督的一種必要手段，又是保護廣大干部、維護干部形象的重要措施；既具有極大的威懾力，有前期預警作用，又是后期糾偏懲處的重要依據。

二、建立群眾擁有全方位參與權的保障機制，解決人民不敢監督的問題

參與權，即公民以某種方式參與一些公共事務并決定之形成過程的權利。我國憲法雖然規定了“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，但并不意味著由人民直接行使一切統治權力。由于被監督對象通常是各級政府機關的領導干部，普通公民是政府管理的對象，處于弱勢地位，很多人往往存在著懼怕打擊報復、引火燒身等心理而不敢監督。要發揮人民的監督作用，就必須使他們積極、主動、全方位地參與到對國家事務的管理中來，保障他們的參與權。保障人民監督權，必須大力發展社會主義民主，推進民主法治，積極吸收人民群眾參政議政，通過舉辦質詢聽證會、咨詢座談會以及網絡監督等形式，增強民主的規范性和廣泛性，拓寬人民群眾參與民主決策的途徑。現階段較為重要的任務如下。

（一）改進和完善公民舉報制度，從立法上保護群眾參與

信訪舉報是目前我國人民行使監督權的主要形式。但由于現階段舉報制度的不完善，現實生活中舉報人遭受打擊報復的現象還大量存在，造成目前我國信訪舉報率和舉報成案率都較低。筆者認為，采取切實措施進一步完善信訪舉報制度，首要的是進行舉報立法。應盡快由全國人大常委會制定《中華人民共和國舉報法》，對舉報工作做出明確具體的規定，其中應包括：明確規定舉報義務這一相對應的概念，對知情不報者追究其法律責任；應當將舉報人的情況、舉報材料、舉報案情列為國家秘密予以刑法保護，凡泄露舉報人、舉報材料、舉報案情，情節嚴重的，應依照泄露國家秘密罪追究刑事責任；應規定對打擊報復行為予以從嚴從重處罰，并給予經濟制裁；應對舉報及處理程序做出明確的規定，特別是每個程序都應有時限要求，以迅速消解舉報線索，確保群眾舉報都能得到及時有效的處理，解除群眾的后顧之憂，取信于民。世界上有很多國家和地區，不僅制定了保護證人的法律，而且還設立了專門的證人保護機構，對包括舉報人在內的證人予以“特殊保護”。比如英國早在1892年就制定了《證人保護法》，我國香港地區也在20世紀70年代建立了《證人保護條例》，司法部門對包括舉報人在內的證人實施24小時保護措施。另外，包括德國、加拿大、澳大利亞等國家，均制定有證人保護法。

（二）必須建立健全人民監督的處置落實制度

目前我國反腐規章制度數量可觀。然而制度的確立不等于貫徹落實，沒有執行和落實的制度只能是聾子的耳朵——擺設。因此最重要的就是要讓已經制定的制度產生實效。人民監督對于遏制腐敗的效果如何，最關鍵的也在于監督意見的最后處置怎樣。只有人民監督具有了相應形式的處置權，監督才會更有力度。因此，必須建立健全人民監督的處置落實制度。人民監督不等于法律監督，不具有強制性功能，只能通過黨和國家的權力機關來實現其監督的政治強制性。建立健全人民監督的處置落實制度就是要通過各種途徑，有效地將人民監督意見轉化為合理的處置結果，主要應包括以下幾個方面：

第一，落實人民公開批評監督權。筆者認為，要真正保證群眾自下而上的公開批評權，保證人人敢于發言而不會被治罪，就要倡導一個寬松的輿論氛圍，就要把批評作為一種擁有法律地位和制度保障的權利，任何人不得隨意剝奪。我國人民監督的歷史經驗表明，真正有效的人民監督，一定是真正擁有批評權的監督。要讓人民的批評監督權得到切實可靠的保障，科學的制度設計是關鍵。最根本的是要建立官員權力制衡制度。權力只有受到制衡，官員才不能為所欲為，人民在批評、監督政府的時候才能無所顧忌。落實人民的批評監督權必須在制度上進一步明確規定具體的法律法規和相應的規章制度，如對人民群眾依法行使批評權，任何機關、個人不得用任何方式進行壓制和打擊報復，否則將依法追究責任等。

第二，強化干部任免中的民選民免制度?！斑x舉”和“罷免”是實行人民監督權力的不可或缺的兩個方面，人民既可以將手中的烏紗帽戴到自己滿意的干部頭上，又能夠因其腐化墮落而及時收回烏紗帽。只有建立人民對權力既“送”又“收”的彈性機制，做到“干部行不行，人民說了算”，才能促使各級領導干部真正成為人民的公仆，樹立起為民掌權、用權的先進理念。目前，我國雖然建立了對官員的彈劾罷免制度，而且也已經局部運行，但效果并不盡如人意。因此，在實踐過程中如何完善這一制度，就成為落實人民監督權要研究的重要課題。

三、要完善人民參與監督的利益激勵機制，解決人民不愿監督的問題

激勵同積極性總是緊密相聯的。從心理學的意義上講，激勵就是滿足人的需要、激發人的動機、調動人的積極性、鼓勵人們采取正確行為方式的心理過程，從手段上看有物質激勵和精神激勵等。物質激勵就是針對行為人的行為給予行為者一定的利益獎勵。個人利益是激勵機制的客觀基礎，只有客觀上存在個人利益，才能在主觀上產生個人需要，從而激發行為動機，產生激勵效應。在現代的市場經濟社會，利益于人猶如生命，人們的一切勞動付出都要求一定的利益與之相匹配。從某種意義上講，群眾參與監督也是一種特定的勞動方式，馬克思曾指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關?！盵1]實踐經驗表明，組織、引導群眾積極、主動地參與監督，必須與群眾的利益有機結合起來，重視建立一套有利于人民監督的利益機制。只有讓實施主體得到精神上和物質上的鼓勵才能形成監督的強大的持久的動力。

以信訪舉報為例。信訪舉報是人民群眾參與監督最經常、最直接的方式。我國目前存在著舉報率低、舉報成案率低的問題，主要原因在于舉報代價過大、成本過高。要降低舉報成本，鼓勵人民參與監督，除了建立健全舉報機制，在舉報立法中加強對舉報人的保護，有力地保障舉報人的合法權益不遭侵害，還應該對舉報人因為遭受打擊報復而造成的經濟損失進行彌補，并對舉報人進行相應的物質獎勵，使之形成具有可操作性的制度。過去我國對舉報人也有一些相關的獎勵規定，但缺乏具體的獎勵辦法和標準，也沒有穩定的經費來源，在實踐中很難把握和操作。這樣，對舉報人的獎勵實際上難以兌現，杯水車薪的舉報獎金不僅解決不了問題，有時還發不到舉報人手中，從而大大挫傷舉報人的積極性。因此，在舉報法中應細化獎勵的對象、程序、標準、形式等具體實施辦法，應撥付相應的國家?？钣糜谂e報獎勵。

四、建立完善、規范的網絡監督機制，開辟人民有效監督的新渠道

網絡監督的本質在于它利用先進的網絡技術作為平臺，廣泛吸納、有效整合民眾的意見，在網民中引發重要影響，從而對執政者的行政行為產生監督和約束作用。網絡因其快捷、高效、隱蔽及透明等獨特的優勢，把執政者和廣大人民緊密聯系起來，為他們更好地交流互動提供了一個嶄新渠道，有利于一個良性互動的社會民主環境的形成。網絡為人民監督工作注入了新的活力，為黨和政府與人民群眾共同反腐敗找到了一個很好的結合點。胡錦濤總書記2008年6月在視察人民日報社時指出，互聯網已成為思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器，我們要充分認識以互聯網為代表的新興媒體的社會影響力，高度重視互聯網的建設、運用、管理。

網絡監督因網絡平臺本身的先進性而具有開放互動、高速有效、方便快捷、安全隱蔽、虛擬廣泛、經濟適用等優點，同時又由于目前還沒有形成完善的法律規范，加之網民個體素質參差不齊，不可避免地暴露出一些缺點。如有的監督者往往帶有一定的主觀性、隨意性和片面性，從而造成不良信息的迅速傳播，甚至侵害公民隱私權、名譽權。但網絡的優勢有助于對腐敗分子形成震懾，有助于知情人及時提供線索，從而使案件迅速得以查辦。因其缺點，網絡監督有時會成為個別網民非理性情緒宣泄的工具甚至可能演變成非正常的群體輿論暴力。如果不加強對網站的管理，放任網民的狂躁情緒，消極處理甚至將某一事件放置在網站頭條，將會導致最初發布者對事態的發展完全無法預知和控制的局面，這將遠遠背離了監督者的初衷。因此，對網絡監督熱點事件既不能采取不予正面積極回應的消極回避態度，也不能草率表態，隨意定性，而是要因勢利導，建立完善、規范的網絡監督機制，把網絡反腐工作引向深入。

一要暢通渠道，提升網絡舉報平臺的公信力。各級紀檢監察機關應不斷完善網絡舉報監督的渠道和方法，比如成立以網絡論壇舉報為主的紀檢單位，專門負責網絡舉報案件，及時設立網絡舉報平臺，暢通渠道，順應民意，讓網絡事件不僅僅停留在“監督”階段，而且要通過積極處置給廣大網民一個滿意的結果。

二要正確引導，使網絡監督更加理性、規范。通過積極正確的輿論導向，引導網民樹立正確的“網德”，客觀真實地反映問題，合法合理地開展監督；豐富網站內容，創新宣傳方式，采取網民喜聞樂見的形式，增強網絡宣傳工作的吸引力和感染力，使主流觀點在與其他各種觀點的交鋒碰撞中主導網絡輿論，讓主流聲音壓倒噪聲和雜音；對那些惡意散布虛假信息、誣陷他人、危害國家，以及對網絡監督壓制、打擊、報復的，要依據情節輕重和危害程度，采取行政和法律手段進行管制或懲處。建立完善的網絡監督機制，使人民合理、合法地行使對黨和政府的監督權利，使黨和政府權力機關快速有效處理與解決紛繁復雜的社會問題，將社會矛盾解決在萌芽階段。

三要加強立法，把網絡監督納入法制化軌道。首先要制定新聞法。新聞法的缺失，客觀上不僅會使傳統媒體、記者和編輯的權益得不到應有的保護，記者、編輯遭受打擊報復的現象時有發生，還會造成網絡監督語境下網民權益得不到保障，對網民監督打擊報復的現象依然得不到有效遏制的后果，最終導致網絡監督這條新的信息高速公路堵塞。其次還要建立歸屬于新聞法之下的網絡傳媒法，建立網絡信息監管機制，通過對網絡監督的建章立制，明確網絡監督基本原則，并對網絡監督的權利、義務與保障等方面及時做出規定，提供網絡監督的依據，使網絡監督有章可循、有制可依，切實維護網民的合法權益，保障網絡監督主體的人身安全，促使人民監督和網絡傳媒有機結合、健康發展。

[1]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1956.

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1007－905X（2011）04－0086－03

2010-04-11

2009年度教育部人文社會科學研究基金資助項目（09YJAZH028）

魏世梅（1965— ），女，河南溫縣人，河南科技大學馬克思主義學院副教授，洛陽市公民道德教育研究中心研究人員。

責任編輯 呂學文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）