推進我國海洋開發法制化進程的思考＊

劉家沂

(國家海洋局海洋發展戰略研究所 北京 100860)

推進我國海洋開發法制化進程的思考＊

劉家沂

(國家海洋局海洋發展戰略研究所 北京 100860)

目前我國現行海洋法制仍存在著不少問題,如基本法律缺失,重要法律制度位階較低,缺乏對海洋經濟發展的立法保護,對海洋開發活動的法律規范不足等。在當今世界海洋開發利用迅猛發展的背景下,迫切需要我們重新認識海洋對于我國的重要意義,并以法律手段推進我國海洋事業的發展。

海洋法;涉海法律;法律制度

我國海洋經濟總體水平在全球海洋國家中已處于中上水平,一些海洋產業在國際上已經具有極為重要的地位。其中漁業產量以及海鹽總產量已連續多年位列世界第一。我國漁業產量從1990年以來一直居世界首位,2006年,我國海洋漁業實現增加值1 660.53億元,而2006年海鹽增加值為44.09億元。2008年上半年我國海洋產業總產值已突破13 241.6億元,實現海洋產業增加值7 840.36億元。毋庸置疑的,海洋經濟已經成為我國經濟發展中不容忽視的新的經濟增長點。但在我國海洋經濟取得斐然成績的同時,也存在著不少的問題,海洋資源衰退、海洋生態惡化、海洋環境污染和海洋災害頻發等[1]。這些問題不僅不利于海洋經濟的全面協調和可持續發展,也不利于海洋生態環境的健康。在全球海洋經濟快速發展的背景下,我國與海洋經濟發達國家相比,海洋經濟總體規模還明顯偏小,對整個國民經濟的拉動作用不明顯。為了推進我國海洋經濟的快速、協調、健康和可持續發展,考慮推進我國海洋經濟法制化進程是有必要的。

1 我國現行海洋法律及其主要內容

1.1 我國參加和簽署的涉海國際條約

目前,中國先后參加和簽署的國際海洋法領域的國際公約有50多個,包括《聯合國海洋法公約》(The UN Convention on the Law of the Sea)、《生物多樣性公約》(Convention on Biological Diversity)、《1969年國際油污損害民事責任公約》(International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage,1969)等。其中,作為第一個系統規定有關海洋的和平利用、保護和保全的國際法律文件,《聯合國海洋法公約》涉及海洋法的各方面內容,包括領海和毗連區、用于國際航行的海峽、群島國、專屬經濟區、大陸架、公海、島嶼制度、閉海或半閉海、內陸國進入海洋的權力和過境自由、國際海底、海洋環境的保護和保全、海洋科學研究、海洋技術的發展和轉讓、爭端的解決等各項法律制度。為國際海事組織和各國采取措施管理和保護海洋提供了原則性的指導意見,同時也是我國制定相關海洋法的制度基礎和重要依據。

1.2 我國海洋基本法律

《中華人民共和國領海及毗連區法》和《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》構成了中國海洋法律的主要內容。《領海及毗連區法》和《專屬經濟區和大陸架法》規定了我國海域的管轄范圍以及各海域內的相應權利,是維護我國海洋權益的基本制度。具體包括領海制度、毗連區制度、專屬經濟區和大陸架等制度及6項基本權利。

《領海及毗連區法》和《專屬經濟區和大陸架法》規定的是我國海洋的基本法律制度,并非主要解決海洋開發活動中的法律關系問題,涉及的內容也不多。《專屬經濟區和大陸架法》中規定,我國對勘查、開發、養護和管理海床上覆水域、海床及其底土的自然資源,以及進行其他經濟性開發和勘察,如利用海水、海流和風力生產能等活動,行使主權權利;對專屬經濟區的人工島嶼、設施和結構的建造、使用和海洋科學研究、海洋環境的保護和保全,行使管轄權。

1.3 其他涉海法律

除了上述主要海洋法律之外,我國還有一系列法律規定了有關海洋法的其他內容。在海洋資源開發方面,對于漁業資源開發的規制主要體現在《中華人民共和國漁業法》之中。主要對養殖業、捕撈業、漁業資源的增殖和保護進行了規制,并確立了捕撈限額制度、捕撈許可證制度、禁漁區和禁漁期制度等。對于“中國領域和管轄海域”的礦產資源開采制度,《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國煤炭法》和《中華人民共和國礦山安全法》等都有涉及。

在海洋環境的保護方面,主要是《中華人民共和國海洋環境保護法》,包括了海洋環境監督管理、海洋生態保護和防治陸源污染物、海洋海岸工程建設項目及傾倒廢棄物對海洋環境的污染損害等。

另外,《中華人民共和國海島保護法》《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海上交通安全法》和《中華人民共和國測繪法》等法律也分別從不同角度對我國現行海洋法律制度進行了規制。

2007年3月,全國人大審議通過的《物權法》中,將海域使用權確立為基本的用益物權,使海域物權的法律地位得到了顯著提升。

1.4 有關海洋制度的行政法規、部門規章和法規性文件

我國海洋法立法的一大特點便是將大量實踐中的具體問題和實施細則被規定在各種條例、辦法和規章之中。例如,《中華人民共和國漁業法實施細則》《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例》《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》《海洋行政處罰實施辦法》,以及國務院關于國家海洋事業發展規劃綱要的批復(國函〔2008〕9號)、國務院關于國土資源部《報國務院批準的項目用海審批辦法》的批復(國函〔2003〕44號)等。它們在各涉海管理部門的實際執法過程中發揮著重要作用。

2 我國現行海洋政策及其內容

20世紀90年代以來,中國政府發布了《中國海洋事業的發展》和《中國海洋21世紀議程》等政府性文件,使中國的海洋事業獲得了較快的發展。經過多年的努力,海洋政策與規劃體系得到進一步完善,推動了海洋經濟又好又快發展。

進入21世紀,海洋戰略規劃的工作進程進一步加快,先后編制出臺了《全國海洋功能區劃》《全國海洋經濟發展規劃綱要》《海洋科技“十五”計劃和2010年遠景規劃綱要》《國際海底區域研究開發“十五”計劃》和《中國極地考察“十五”能力建設》等,研究制定了中國海洋發展中長期規劃——《海洋強國戰略規劃(草案)》,繪就了海洋發展的藍圖。其中,《國家極地科考能力建設計劃》《國際海底區域調查方案》和《海監船飛機建造規劃》等都已得到國務院批準,正在組織實施。

在國家總體規劃方面,海洋工作在《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》(2007年3月14日十屆全國人大四次會議表決通過)中得到較為集中和全面的反映,確立了海洋工作在國民經濟和社會發展中的重要地位。《第十一個五年規劃綱要》明確要求“強化海洋意識,維護海洋權益,保護海洋生態,開發海洋資源,實施海洋綜合管理,促進海洋經濟發展”。

2008年2月,國務院批準國家海洋局、國家發展與改革委員會聯合發布《國家海洋事業發展規劃綱要》,海洋作為一項事業前所未有地上升到了國家規劃的層面,并成為國民經濟和社會發展“十一五”專項規劃的重要部分。《國家海洋事業發展規劃綱要》強調要以建設海洋強國為目標,統籌國家海洋事業的發展。《綱要》的發布,對促進中國海洋事業的全面、協調、可持續發展和加快建設海洋強國具有重要的指導意義,成為指導中國海洋事業發展的綱領性文件。

《國家海洋事業發展規劃綱要》是中國現階段海洋發展戰略的具體體現,是新中國成立以來中國首次發布的海洋領域總體戰略規劃,涵蓋海洋資源、環境、生態、經濟、權益和安全等方面的綜合管理和公共服務活動。規劃期限為2006—2010年,遠景展望到2020年。規劃的編制與國家其他相關規劃銜接,對發展海洋經濟、海洋綜合管理和海洋公共服務事業等,作出了統籌安排。規劃確定了中國未來5～15年海洋事業的發展與走向,對中國實施海洋開發的戰略部署,推進建設海洋強國進程具有重大意義。規劃體現的主要任務是落實中國共產黨的十六大和十七大提出的“實施海洋開發”和“發展海洋產業”的戰略部署,細化了國民經濟發展“十一五”規劃中海洋領域的發展原則。

2010年10月18日,第十七屆五中全會通過的《中共中央關于國民經濟第十二個五年規劃的建議》在“發展現代產業體系,提高產業核心競爭力”上要求,“發展海洋經濟。堅持陸海統籌,制定和實施海洋發展戰略,提高海洋開發、控制、綜合管理能力。科學規劃海洋經濟發展,發展海洋油氣、運輸和漁業等產業,合理開發利用海洋資源,加強漁港建設,保護海島、海岸帶和海洋生態環境。保障海上通道安全,維護我國海洋權益”。

可以看出,改革開放30多年來,中國政府的現代海洋意識逐步提高,除了高度重視海洋權益外,對海洋經濟開發為主導的海洋事業全面發展給予更多的關注。制定和發布了多項有利于海洋產業發展的政策性文件。

3 黨和國家領導人重視海洋事業發展

我國黨和國家領導人高度重視海洋事業的發展。胡錦濤總書記曾作出過“要提高維護海洋安全的戰略能力,捍衛國家領海主權和海洋權益,保護國家日益發展的海洋產業、海上運輸和能源資源戰略通道的安全”的重要指示。2009年11月3日,溫家寶總理在首都科技界大會上發表了題為《讓科技引領中國可持續發展》的講話,講話中指出,應大膽探索海洋,切實加強海岸帶可持續發展研究,促進海洋資源合理開發和海洋產業發展,充分挖掘和利用好各種資源。

4 法制化是海洋經濟可持續發展的重要保障

在當今世界海洋開發利用迅猛發展的背景下,迫切需要我們重新認識海洋對于我國的重要意義,并以法律手段推進我國海洋事業的發展。但是,我國現行海洋立法和海洋政策存在著不少亟待解決的問題。如,法律體系龐雜混亂、重要法律制度的缺失和位階較低等[2]。其次,我國的海洋政策高度重視海洋經濟的發展,但缺乏立法保護,對海洋開發活動的法律規范不足,隨著海洋開發和利用活動的快速發展,尤其是海洋大型工程建設越來越多的情況,對此方面的海洋法律制度有待進一步明晰。

4.1 將“海域”納入我國《憲法》

關于“海洋”入憲的觀點有兩種:一是,海洋應作為自然資源入憲,《中華人民共和國憲法》第9條規定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地和灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有”,認為該條款中忽略了海洋,這是從自然屬性為出發點的一種觀點;二是,海洋應作為國土資源入憲,《中華人民共和國憲法》第10條規定“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有”,認為該條款既然規定了土地的國家所有權,就不應當忽視國家對海洋的所有權,這是從社會屬性為出發點的另一種觀點。

觀點不同,但推動“海洋”入憲的寓意大同小異,即在國家根本大法上確立海洋的地位,提高全民海洋意識,提升海洋在國家發展戰略中的地位。

但,“海洋”入憲確實是缺乏理論根據的。地球表面被陸地分隔為彼此相通的廣大水域稱為海洋,其總面積約為3.6億km2,約占地球表面積的71%。從地質學上講,海和洋是有差別的,海洋的中間部分稱為洋,約占海洋總面積的89%。海洋的邊緣部分稱為海,約占海洋總面積的11%。全球海洋一般被分為4個主要的大洋和一些邊緣海。4個主要的大洋為太平洋、大西洋、印度洋和北冰洋。重要的邊緣海有地中海、加勒比海、白令海、鄂霍次克海、黃海、東海和日本海等。從社會屬性上講,海洋上覆水域由里往外劃分為:內海、領海、毗連區、專屬經濟區、公海,與上覆水域相對應的是:大陸架和國際海底區域。因此,“海洋”這個概念過大了,入憲必須慎重。

“海域”入憲更為實際。《中華人民共和國領海及毗連區法》第5條規定:“中華人民共和國對領海的主權及于領海上空、領海的海床及底土”。《中華人民共和國物權法》第46條規定,“礦藏、水流、海域屬于國家所有”。《中華人民共和國海域管理使用法》第2條規定:“本法所稱海域,是指中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土”。第3條規定,“海域屬于國家所有,國務院代表國家行使海域所有權”。

國家對海域及其自然資源享有所有權。國家所有權并非是社會主義國家的特點,任何國家為了整個社會利益和公共事業的需要,都須有國家財產作為保障,同時國家財產也是實現國家公有權力的物質基礎,國家作為財產的所有人依法對屬于國家的財產享有所有權[3]。“海域”入憲對推動我國海洋開發活動法制化進程將發揮最有利的作用,所有涉及海域開發的法律、法規和規章等的立法工作勢必提上日程。

4.2 制定《中華人民共和國海洋法》

國內多部門、機構和學者呼吁國家盡快制定《中華人民共和國海洋基本法》。其本意是正確的也是與時俱進的,但,制定《中華人民共和國海洋基本法》缺乏立法依據。

憲法是國家的根本大法,是特定社會政治經濟和思想文化條件綜合作用的產物。1982年《中華人民共和國憲法》在序言中明確規定:“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果,規定了國家的根本制度和根本任務,是國家的根本法,具有最高的法律效力”。第5條還規定:“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”。

基本法(basic law),是在一個國家或地區擁有最高法律效力的法律。它的含義與憲法實際上相同。我國制定了兩部基本法,《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》(1993年3月31日第八屆全國人民代表大會第一次會議通過)、《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(1990年4月4日第七屆全國人民代表大會第三次會議通過)。制定基本法是中國政府將“一國兩制”以國內法的形式予以法律化和制度化。

基于此,并鑒于我國涉海法律體系中確實缺乏綱領性的法律,目前應考慮制定《中華人民共和國海洋法》,作為海洋基本法律調整所有的涉海關系。

《中華人民共和國海洋法》是海洋的基本法律,屬于我國《憲法》第62條第3款所規定的“其他的基本法律”。目前,除《中華人民共和國領海及毗連區法》和《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》具有海洋基本法的屬性外,其他涉海法律均為非基本法范疇。制定我國的海洋基本法律,即制定涉海法律的上位法,建立一個擁有上位法的完整的海洋法律體系,以消除涉海法律沖突、理順法律關系、彌補重要制度的缺失。

制定《中華人民共和國海洋法》,可以更好地協調海洋開發活動和保護海洋資源環境之間的關系。在實現海洋可持續開發和利用的框架下,促使和平用海,以及全面協調開發、利用和保護海洋的各種社會關系,有利于海洋經濟又好又快發展。

4.3 適時考慮將保護海洋產業發展的立法工作提上日程

《中共中央關于國民經濟第十二個五年規劃的建議》中提出,要“提高海洋控制能力”。控制,是指對事物起因、發展及結果的全過程的一種把握,是能預測和了解并決定事物的結果。對“提高海洋控制能力”的解讀可以很多。美國人馬漢曾將“海權”高度概括為“國家控制和開發、利用海洋的能力”。《第十二個五年規劃的建議》在“發展現代產業體系,提高產業核心競爭力”中指出,“要提高海洋控制能力”,可見國家將海洋產業發展提升到了一個戰略性高度。

近年來,我國不斷改造海洋捕撈業、運輸業和海水制鹽業等傳統產業;大力發展海洋養殖業、油氣業、旅游業和醫藥業等新興產業;積極勘探新的可開發海洋資源,促進深海采礦、海水綜合利用和海洋能發電等潛在海洋產業。我國海洋產業呈現出生機勃勃的發展局面。“十一五”期間,我國主要海洋產業始終保持著穩定的增長態勢,增加值年均增長速度高于同期國民經濟增長速度。

但是,我國海洋產業無法可依,發展缺乏宏觀指導、協調和規劃的現實問題久而不決。海洋產業管理的統籌和協調機制尚未建立,總體開發不足與局部開發過度矛盾突出,粗放型增長模式的海洋傳統產業面臨生存壓力,海洋科技創新引領海洋產業發展的能力不足。這些問題亟待有法可依、有律可循。

適時考慮將保護海洋產業發展的立法工作提上日程,以現有涉海法律為基礎,以我國海洋開發戰略為客觀依據,以防止和預防海洋生態環境和資源破壞為重點,充分發揮市場導向作用和資源合理配置,制定海洋開發活動的相關法律,保障環境與資源可持續利用的海洋產業健康、合理發展。引導海洋產業遵循可持續發展的原則建立和發展。通過綜合協調,保證各種海洋產業公平分配海域空間和資源。發展清潔生產,使海洋產業向廢物最小化方向發展;通過科技進步開發新海洋能源,創新開發技術,發展海洋戰略性新興產業。把海洋開發與沿海地區的社會、經濟可持續發展聯系在一起,通過有計劃、有方向的海洋開發活動,逐步解決沿海地區社會、經濟發展中的重大制約問題,以緩解沿海地區人口、資源、環境的矛盾,促進沿海社會與經濟的可持續發展。

[1] 全國推進可持續發展戰略領導小組編.中國21世紀初可持續發展行動綱要[M].北京:中國環境科學出版社,2004.

[2] 高之國,辛崇陽.制定我國海洋基本法的必要性和可行性[N].中國海洋報,2010-11-09.

[3] 劉家沂.海洋生態損害的國家索賠法律機制與國際溢油案例研究[M].北京:海洋出版社,2010.

國務院海洋領域重大專項,我國近海海洋綜合調查與評價(“908”專項)“908-02-09-01我國海洋開發戰略研究”.