海域灘涂占用補償制度研究＊

赫 璟,郭文路,楊正勇

(上海海洋大學 上海 201306)

海域灘涂占用補償制度研究＊

赫 璟,郭文路,楊正勇

(上海海洋大學 上海 201306)

伴隨著我國沿海地區發展海洋經濟的熱潮,大量海域灘涂被占用,漁民“失海”失業,區域海洋環境受損的現象時有發生。如何完善海域灘涂占用補償制度逐漸受到社會各界的廣泛關注。文章在對主要漁區實地調研及對大量文獻分析的基礎上,概括了現行海域灘涂占用的特點及其影響,進而提出了建立全面補償機制;同時運用經濟學和法學的相關理論,分析現行補償制度中的不足,并著力為各級政府盡早完善海域灘涂占用補償制度提出了相關建議和對策。

海域灘涂;占用;補償;生態補償

近些年,沿海地區利用區位優勢高速發展海洋經濟的同時,大量的漁業海域灘涂被占用。在經濟發展過程中解決好由此帶來的漁民失業、海洋生態環境受損問題,成為實現沿海地區海洋資源可持續發展的前提。目前,我國雖然沒有統一的海域灘涂占用補償的相關法規,但各地已經初步建立了一些制度,而且一些學者對該制度運行中突出的問題進行了分析并提出了合理化的建議。這些有益的探索對研究海域灘涂占用補償制度具有基礎性作用,但尚有諸多問題仍需進行更加深入的研究。

在對主要漁業產區的實地調研以及對大量文獻研究的基礎上,首先概括性地介紹當前海域灘涂占用的特點及其帶來的不良影響,在此基礎上系統闡述海域灘涂占用補償機制,進而分析現行制度中存在的問題,為制度的進一步完善提出建議和對策。

1 海域灘涂占用的影響

我國從20世紀80年代開始通過頒發養殖證和海域使用權證明確賦予了漁民養殖捕撈權。2007年頒布實施的《物權法》進一步明確了漁民的養殖權和捕撈權為用益物權,漁民享有在規定的期限內有償使用海域灘涂的經營權。同時,依據《憲法》的精神,《物權法》規定:為了公共利益的需要,國家依法可以征收、征用國家所有、國有由集體使用或漁村集體享有所有權的漁業水域、灘涂。因此,為了宏觀建設的需要國家占用海域灘涂也是有法可依的。

近年來,伴隨新一輪開發海洋經濟的熱潮,漁民經營的海域灘涂和其他產業用海產生了沖突。課題組對遼寧、山東、江蘇和浙江等地的主要漁業產區實地調研以及廣泛收集的相關資料顯示,我國從南到北沿海各省地區大多存在著提前收回漁民的海域灘涂使用權的情形。雖然各地區的具體情況有所差別,但是占用海域灘涂的主要原因可以歸結為:海上港口、交通、運輸、工業及礦業等生產經營性項目建設,旅游、軍事等公益事業性項目建設,以及因經濟和社會發展需要使用的養殖海域等。

雖然各地占用海域灘涂都是從維護地區利益、促進全面發展的角度出發,但在發展過程中客觀上會對漁民、漁村和海洋環境產生一定的負面影響。

面臨本世紀發展海洋經濟的時代浪潮,我國在占用海域灘涂進行開發的同時,還要兼顧漁民的生存發展和海洋生態環境的保護修復,其中最主要的途徑就是對因占用海域灘涂而造成的損失進行合理的補償。

2 海域灘涂占用補償機制

根據《憲法》和《物權法》的規定,國家征收、征用不動產,應當給利害關系人給予補償。《漁業法》進一步規定,國家建設征用集體所有的海洋水域、灘涂,按照《土地管理法》有關對征地的規定進行辦理。《海域使用管理法》也確立了提前收回海域使用權應對權利人進行補償的原則。

以上規定雖然從原則上明確了對海域灘涂占用時應當給予相應補償,但均未涉及補償的對象、范圍和標準等具體問題。目前政府的政策和學界研究大多是把損失范圍限定在占用海域灘涂給漁民、漁村直接造成的經濟損失。

實踐中,海域灘涂造成的損失不僅包括漁民的直接經濟損失,還會涉及漁民因失海而喪失發展機會的損失,以及對環境與資源生態系統造成的損失。因此,筆者認為占用補償應當全面,包括如下3個方面:一是因海域灘涂占用對漁民造成的直接經濟損失的補償;二是對漁民因此喪失發展機會的損失進行補償;三是對生態環境的損失進行補償。

2.1 直接經濟補償

補償的主體是指在占用海域灘涂過程中開發受益的人或組織。具體來說,政府進行基礎建設占用海域灘涂的,由政府財政撥款進行補償;企事業單位等非政府組織因發展需要依法獲得海域灘涂的使用權,一般由該組織自行進行補償。接受補償的對象為對被占用海域灘涂依法享有養殖證或海域使用證的單位和個人。一般為原使用海域灘涂的農村集體經濟組織或村民委員會或投資個人等直接利益相關者。

對于補償范圍,參照《土地管理法》的規定,我國漁業海域灘涂征用補償政策中對于補償費用一般包括4個方面:①漁業水域補償費,對漁業水域理念的投入成本和預期收益的補償。投入成本包括固定性養殖生產器材和池式構筑物等;預期收益主要是按養殖產品中的成品市場價格進行計算。②安置補助費,漁業水域灘涂被征用之后,原擁有使用權、經營權者,失去了賴以生存的勞動對象,以致產生生活得不到保障,當地政府或征用單位給予的安置補助。③青苗補償費,對漁業水域灘涂被征用前已放養的魚、蝦、貝、蟹、藻及其他生物的苗種,為達到商品規格所造成的損失的補償。④附著物補償費,對漁業水域灘涂區域中的漁業生產構筑物設施,如漁民座家船、防護林、航標燈和防浪堤等的補償[1]。

對于補償標準,《土地管理法》確立了上述4種費用具體的計算標準,然而由于生產方式的差異,對于漁業海域灘涂的補償不能照搬占用土地補償的計算標準[2]。目前對于漁業海域灘涂占用補償標準,國家尚未出臺統一的法律政策。在各地對失海漁民進行補償中,一些地方沒有制定統一標準,基本上是用一事一議,標準各不相同。如山東省、浙江省和江蘇省等地;也有些地方已經或正在制定的統一補償辦法,如2008年福建省頒布了全國第一部省級海域使用補償辦法,而且其內容涵蓋了海域使用權補償的適用范圍和調整對象、補償方式、補償標準和補償的程序等內容。這些規定對我國其他地方在解決海域灘涂占用補償問題上具有一定的示范意義。

2.2 機會損失補償

一次性支付經濟補償金的直接經濟補償方式,不能解決漁民此后的發展問題,政府需要采用多種政策間接補償漁民的損失。在這方面,尤其是對那些世世代代以漁為生的漁民應該給予更多的關注。在生產方面,對于占用海域灘涂后,確有海域可供按原用途使用的,應當提倡采取異地搬遷的方法。在生活方面,要為失海漁民建立基本養老保險和醫療保險及最低生活保障制度[3]。在鼓勵就業方面,政府可以為失海漁民提供多種政策扶持。如政府可以提供就業培訓和服務機制,以提高漁民的文化素質和職業技能;政府還可以采取給漁民提供低息或無息貸款,解決其創業中的融資困難,從而鼓勵多渠道就業。

各地對機會補償雖然比不上對經濟補償的重視程度,但一些地方仍然出臺了有關機會補償方面的政策。如,在煙臺,政府帶頭發展高科技多層海域養殖技術,從而節約了海域空間,引領漁民利用科技提高了海域的收益率。在威海市,每年政府出資為轄區所有漁民開設轉產專業培訓,幫助漁民獲得新的技能,使其具有從捕撈領域擴展到養殖業、加工行業以及其他行業的能力。在日照市,政府鼓勵漁民轉變生產方式,從捕撈業轉為養殖業,從普通養殖轉為淺海養殖、池塘養殖、工廠化養殖,并且鼓勵漁民開展休閑漁業。通過地方政府的政策扶植,當地的漁業經營者成功完成了轉產轉業,在保障自身生存權、發展權的基礎上,也為地區經濟作出更大的貢獻。

2.3 生態補償

生態補償是指對于遭受破壞的環境進行的修復以及對于保護(或破壞)環境的行為進行的補償(賠償)。這種生態補償涉及的利益關系非常復雜,不僅涉及資源使用者與資源所有者、生態受益者與生態維護者之間的利益分配,還牽涉不同利益主體間的補償問題[4]。生態補償的主體可以是生態環境的破壞者,也可以是生態效益的受益者,具體說,可以包括國家、受益的地區、部門、企業和個人。而生態補償的對象可以是從事生態建設的活動者,也可以是生態建設的損失者。由于分配與協調各方利益群體的困難,對自然環境資源的補償要比漁民的經濟補償復雜得多。對于生態補償的標準,理論上應以生態建設的成本費用、生態建設中喪失發展機會的成本作為計算標準[5]。然而迄今為止對于具體測算補償標準的研究尚處于起步階段。

我國的生態補償雖然起步較晚,但在政府的高度重視下發展較快。2005年12月頒布的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》,2006年頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》等,關系到中國未來環境與發展方向的綱領性文件都明確提出,要盡快建立生態補償機制。目前正在探討建立促進生態保護和建設的長效機制。為此,黨中央在十六屆五中全會上提出“按照誰開發誰保護、誰破壞誰治理、誰受益誰補償的原則,加快建立生態補償機制”。應當說,在宏觀層面上,生態補償問題已經得到了高度重視,但在具體的協調各方利益及計算補償標準等方面還需要進一步的研究。

鑒于生態補償的標準數額難以確定以及資金來源難以解決等問題,目前我國大部分沿海省份尚未大規模開展對占用海域灘涂進行生態補償。然而,隨著社會對環境問題的日益關注,沿海各地開始進行一些有益的嘗試。目前的生態補償,主要是以人工增殖放流、建設過魚設施和建設人工魚礁或魚巢等方式進行[6]。如,山東日照港在727碼頭工程項目上,用海企業與漁業主管部門聯合行動,投放魚苗,取得了良好效果;廣西防城港在興建大型鋼鐵基地項目中,針對漁業資源環境損害補償問題簽訂了《防城港鋼鐵項目漁業生態補償協議書》,其中包括補償數額、付款方式、實施年限、補償措施和實施單位等內容。這些為下一階段眾多填海項目漁業生態補償的落實提供借鑒。

3 海域灘涂占用補償中存在的問題

3.1 對漁民權益重視不足

在“三農”問題成為各級政府工作重心的背景下,農民的基本權益受到高度重視。漁民,廣義上被當作農民,實際上卻無法享受和農民同樣的權利。他們的權益長時間沒有得到立法者、執法者和社會應有的關注。漁民陸地上沒有地,甚至沒有固定居所,文化素質低,沒有其他生存技能,漁業是其唯一的謀生手段。漁民一旦失海,即會喪失基本的生產條件。在整個社會結構中,如果將農民界定為弱勢群體,那么,漁民就是弱勢群體中的弱勢群體。

3.2 缺乏占用漁業海域灘涂的法定事由

關于合法占用不動產的法定事由,《憲法》和《物權法》僅原則性規定“為了公共利益的需要”可以依法進行。在正常的社會秩序中,引發爭議的往往是對“公共利益”的界定。因為我國現行法律法規對公共利益的范圍沒有作出明確的界定,對其判斷和解釋由政府進行,政府享有很大的自由裁量權。除了公共利益之外,商業性開發能否被列入合法占用的范疇也是一個值得我們思考的問題。

3.3 缺乏統一的補償標準

由于缺乏統一補償標準,各地在占用海域灘涂時,往往自行制定占用補償與安置的標準。實踐中,有的地區以確定海域養殖面積為測算單位;有的依照養殖品種和產值來確定補償標準;還有的以養殖器材和養殖種苗兩部分進行補償,按不同養殖品種和方式,執行不同的補償標準[7]。很多地方采取一事一議的補償方法,雖然靈活,但過于隨意。補償標準的高低不一,難以做到真正公平合理的補償,也是引發諸多社會矛盾的重要原因。作為和種植業相比,技術含量更高、風險更大、收入更高的養殖捕撈業,如何建立起與其生產現實相適應的合理占用補償標準,是個非常需要值得研究的問題。

3.4 缺乏具體統一占用程序的規定

漁業海域灘涂占用程序是漁業海域灘涂占用主體實施占用過程中所遵循的方式、步驟、順序及時限的總和。正當程序是保證占用順利進行、保障社會公平的基本手段。失去正當程序控制必然造成行政權力的濫用。目前一些地方出臺的占用補償規定中也涉及占用程序,主要包括發布收回公告、辦理補償登記、簽訂補償協議、支付補償的相關費用和收回使用權等環節。其對于防止并控制占用實踐中濫用權力現象,維護相對人的合法權益起到了積極作用。但現行法律中有關占用、聽證、補償和分配等具體規定依然存在過于籠統、抽象和缺乏可操作性,結果造成在海域灘涂占用過程中,普遍存在忽視漁民的知情權、參與權和聽證權的情況。這種狀況與我們建設法治國家、依法行政的發展目標是不相適應的。

3.5 資源特性決定的利益相關者之間利益沖突

海洋漁業資源是一種具有流動性且競爭性使用的自然資源。這種特性決定了其保護者與受益者之間不一定能夠一一對應。如,東海群的帶魚產卵場在舟山浴場及長江口漁場,但其洄游路線會跨浙江、上海、江蘇和山東等省市。所有處在這些省市的近海捕撈漁民都是此類資源的使用者,同時也因此而具有保護該資源的責任和義務。然而如果舟山產卵場周邊的漁民保護了這種漁業資源未對其進行捕撈,這些資源也可能被其他地區的漁民所捕獲。對于那些保護者,其所付成本可能難以回收。如果各地漁民都追求自身利益最大化而忽視保護資源,勢必會導致生態補償中的“誰開發誰保護、誰破壞誰治理、誰受益誰補償的原則”難以得到真正落實。面對著有逐利的經濟理性動機的漁業資源生態補償之利益相關者,我們必須通過制度的完善與更高層面的協調機制的建立來解決這種資源生態補償中存在的“囚徒困境”。

4 對完善海域灘涂占用補償制度的建議

4.1 強化漁民組織的培育,夯實海域灘涂占用補償制度的組織基礎

海域灘涂占用的補償,不僅需要有健全、有效的法律制度的保障,而且需要具有能夠為自己進行談判的漁民及其組織的參與。畢竟,漁民是海域灘涂占用最直接的利益相關者。作為國家和漁村社會之間的重要紐帶,漁民組織在制約公權濫用的同時,也能在一定程度上制約漁民個人權利的濫用。根據課題組的調查,在我國海洋漁業中,真正運行較好的漁民組織并不是很多。在目前已經建立起來的漁民專業合作社、漁民協會等組織中,還存在著財務制度不健全、管理制度不規范、參與者話語權沒有得到真正體現等一系列問題。加強漁民組織的培育仍然是今后推進海域灘涂占用補償制度建設的一項重要工作。在具體推進漁民組織培育的工作過程中,重點應當放在對其“領頭羊”的培養以及制度建設的指導等方面。

4.2 明確界定“公共利益”,平等維護公私產權

《憲法》已經原則性地規定了行使占用權的前提條件是為了公共利益,在其他相關法律中應該增加對“公共利益”的嚴格限定。具體地說,應當包括以下幾類:國防軍事用地;國家政府機關及公益性事業單位用地;能源、交通用地,如道路、機場等;公共設施用地,如水、電、氣等管道用地;水利、環境保護用地,如水庫、防護林等;公益及福利事業用地,如公立性質的醫院、學校、敬老院等;其他公認或法院裁定的公共利益用地。除了列舉,還應該設立一個排除性條款,即明確排除哪些事項不屬于公共利益的范圍,如一般的房地產開發、高爾夫球場等[8]。對于非公益目的占用海域灘涂的情況,應明確規定不能列入占用范圍,而是納入市場機制,堅持平等自愿、協商一致的原則。

4.3 盡快出臺海域灘涂占用補償的標準

關于占用補償標準,國內外主要有三種類型:一是完全補償;二是適當補償;三是公平補償。目前世界上大多數國家和地區的占用補償都是根據市場的公平原則來確定的。考慮到我國現階段發展海洋經濟的國情,對于補償如果整體采用完全補償或適當補償標準,不利于提高日益緊張的海域資源配置和利用效益。

因此,補償標準的制定需要在考慮大局統一的前提下,兼顧地區的差異。為此可以采取統分結合的方式,制定不同效力等級的法律規定。在國家相關部門制定的法規中,主要規定占用補償機制的框架,其中包括:明確漁民的權利和義務,占用的基本原則和法定事由,對漁民的救濟機制,以及侵犯漁民漁業權應該承擔的責任。在省級政府制定的地方性法規中,應該規定本省占用補償的具體方法,尤其是補償主體、補償對象與范圍、補償標準及方式,以及補償的程序等。在縣市級政府制定具體標準時要綜合考慮海域灘涂的類型、質量狀況、漁民對水域的投入、水產品的價格、水域的等級、產值、水域區位、人均水域面積、土地供求關系、當地發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素[9]。

4.4 完善海域占用補償程序,依法維護養殖者權益

完善的占用補償程序會對對維護漁民的權益起到重要的作用。關于海域灘涂占用補償程序,可以前后設定5個程序,其中包括:事前聽證程序、事前臨時補償、事后損失評估、補償協商以及補償糾紛處理[10]。事前聽證程序是在借鑒國外預征制度基礎之上形成,漁業海域灘涂等不動產的占用必須提前一段時間,例如3個月,進行公告。公告表明占用的原因、占用單位及占用海域灘涂的范圍,從而增強占用工作的公開性和透明度,使被占用海域灘涂的漁民做到心中有數。聽證委員會的成員組成包括規劃部門、漁業行政部門、律師、學者、漁民代表。聽證會前,委員會必須到現場查看并準備相關材料,如地圖、規劃等。在聽證會上,在綜合方面的意見和證據后進行裁決。事前臨時補償能夠解決漁民的生產、生活需要,又能夠打消其擔心事后得不到補償的顧慮,有利于其積極配合海域灘涂占用措施的實施。事后損失評估是確定最終補償額的基礎,有利于確定漁民的確切損失。補償協商是讓漁民能夠真實表達要求的必需程序,能夠防止行政機關單方決定補償數額。補償糾紛處理是保障漁民權利的正當程序,補償異議協商不成的,漁民可以提起行政訴訟。

4.5 建立救濟機制,維護弱勢群體利益

占用補償中的救濟是原漁業經營者的權利和利益因占用而受到侵害時的防衛手段和申訴途徑。當前,占用引起的糾紛主要表現為兩類:一類是對國家占用行為的合法性存在疑問而引起的糾紛;另一類是因占用補償標準、數額、方式等問題引起的糾紛。因此,對占用救濟機制的構建也應當從這兩個方向來進行。

對第一類因海域灘涂占用行為的合法性存在疑問而引起的糾紛,應明確規定其屬于我國行政復議法、行政訴訟法的受理范圍。公民、法人及其他組織對國家海域灘涂占用行為不服的,可以依法申請行政復議,或者直接向人民法院提起行政訴訟。對第二類因占用補償問題引起的爭議問題中,漁民與行政部門就占用形成的糾紛大多是由占用的主體——行政部門來處理的,這樣行政部門既是運動員又是裁判,難以真正維護漁民的權益。因此,應該盡早規定將這類糾紛納入司法審查制度中,由法院對這些糾紛進行處理。

4.6 加強海域灘涂生態補償研究,為補償制度假設提供科學依據

前面的研究指出,海域灘涂生態補償制度的研究滯后是導致海域灘涂占用補償工作難以科學推進的重要原因。為推進這一工作的開展,必須盡快推進和加強這方面的研究。具體來說,應當在海域灘涂生態系統服務價值評估、海域灘涂占用補償的范圍、融資機制、不同補償機制的績效、不同地區與國家間的生態補償制度及其績效的比較、不同漁業生態系統補償方式的比較等方面進一步開展研究。

[1] 楊子江.我國漁業水域灘涂占用補償問題的探討[J].中國水產,2009(4):10.

[2] 許友光,易建平,黃濱.對漁業水域灘涂征用補償的思考[J].江西水產科技,2006(1):4.

[3] 郭萍.因公益提起收回海域使用權及補償研究[D].大連:大連海事大學,2007:55.

[4] 李遠,趙景柱,嚴巖,等.生態補償及其相關概念辨析[J].環境保護,2009(12):65.

[5] 呂忠梅.環境法原理[M].上海:復旦大學出版社,2007:408.

[6] 楊文波,李繼龍.加強我國漁業生態補償工作的探討[J].中國水產,2009(4):15.

[7] 王建廷.海域征收補償制度研究[J].中國漁業經濟,2008(4):27.

[8] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學出版社,2005:712.

[9] 譚業國,由書慧.積極探索建立征用漁業水域的補償與安置標準[J].中國水產,2005(5):24.

[10]申天恩.漁業水域征用的法律分析[J].法治論叢,2008(6):138.

農業部東海區漁政局項目資助項目——“海洋漁業水域灘涂占用補償制度研究”、2007年上海市高校選拔培養優秀青年教師科研專項基金——“海洋新秩序對漁業的影響”(B-8101-08-0031).