試論跨國界建設項目環境影響評價的重點與難點—以“阿穆爾—黑河邊境油品儲運與煉化綜合體項目”環評為例

王亞男 楊 寧 劉海東

（環境保護部環境發展中心，北京 100029）

試論跨國界建設項目環境影響評價的重點與難點—以“阿穆爾—黑河邊境油品儲運與煉化綜合體項目”環評為例

王亞男 楊 寧 劉海東

（環境保護部環境發展中心，北京 100029）

隨著世界經濟一體化進程不斷深入，跨國界建設項目的數量不斷增長。如何科學有效地開展跨國界項目環境影響評價工作已引起多方的高度重視。本文以跨國界建設項目“阿穆爾—黑河邊境油品儲運與煉化綜合體項目”環評為例，分析了跨國界建設項目環境影響評價的重點與難點，并提出相應的政策建議。研究表明，應該高度重視跨國界建設項目的環境影響，并支持相關環評機構之間探討建立跨國界建設項目聯合環評或環評信息交換的可能性。但同時也應意識到開展跨國界建設項目的聯合環評或信息交換將面臨很大挑戰，如制度不同、標準不同、評價方法不同等方面的問題。因此，應進一步加強雙方專家層面的技術交流。

跨國界建設項目；環境影響評價；重點；難點

隨著世界經濟一體化進程不斷深入，跨國界建設項目的數量不斷增長。如何科學有效地開展跨國界項目環境影響評價工作已引起多方的高度重視。本文以跨國界建設項目“阿穆爾—黑河邊境油品儲運與煉化綜合體項目”環評為例，分析了跨國界建設項目環境影響評價的重點與難點，并提出相應的政策建議。

1 跨國界建設項目的特點

跨國界建設項目指項目建設占地涉及一個以上主權國家，如為工業類建設項目配套的管道、交通線路等工程，或跨國公路、鐵路、大橋等項目。近年來，隨著世界經濟一體化進程的不斷深入，國際合作領域不斷擴大，中國與鄰國之間跨國界建設項目不斷增多。

跨國界建設項目通常表現出以下特點：首先，這類項目一般占地區域較廣，加之國家分界經常以地理標志為界，跨國界建設項目經常穿越山脈或河流等環境敏感點，環境影響更加敏感和復雜，一旦處理不當，則會引起國際糾紛。其次，由于具有跨國界性質，除了環境影響方面以外，這類項目通常還涉及政治、經濟、行政和管理等多個層面，使得推進過程復雜化。

阿穆爾-黑河邊境油品儲運與煉化綜合體項目（以下簡稱“阿穆爾-黑河油品儲運項目”）即為典型的中俄跨國界建設項目。該項目俄羅斯境內工程包括：新建阿穆爾煉油廠1座(廠址在俄羅斯阿穆爾州別列佐夫卡鎮)，原油處理規模為500×104t/a；阿穆爾輸油首站1座（站址緊鄰煉油廠）；阿穆爾-黑河輸油管道俄方境內長度53.9km。中方境內主要工程內容包括：新建黑河輸油末站1座（站址在中國黑河市上二公村東)；輸油管道長度9.2km。輸油管道全長63.1km，起點位于俄羅斯境內，在俄羅斯境內自阿穆爾輸油首站出站經伊凡諾夫卡區、布拉戈維申斯克區、在卡尼庫爾甘鎮南3.5km處穿越黑龍江后進入中國境內，途徑黑河市四嘉子鄉、幸福鄉，至黑河輸油末站。

該項目由中方俄方分別出資建設、經營和管理各自境內部分，中俄雙方分別根據本國環境管理要求，開展各自工程的環境影響評價，客觀上將一個完整的建設項目切分為兩個項目分別開展環境影響評價工作。

2 跨國界建設項目環境影響評價的工作重點

不考慮中俄兩國環境影響評價制度中關于評價標準、調查手段、預測方法等方面的不同，僅從跨國界建設項目自身的環境影響特點分析，跨國界建設項目環境影響評價的工作重點至少應包括生態影響評價和環境風險評價兩部分。

2.1 生態影響評價的必要性

由于跨國界建設項目占地面積涉及區域較廣，可能穿越多種生境，形成人工通道，造成不同生境間的物質流、能量流及信息流的交叉；或在同種生境內造成人為阻隔，阻擋或限制生境內部物質流、能量流及信息流的交流。尤其在施工期，施工活動將占用土地，并造成土壤結構、植被的破壞，改變土地利用格局等，打破了地表的原有平衡狀態。因此，生態影響評價是此類線性工程的突出環境影響特點。也是跨國界建設項目的環境影響評價重點。

國界線人為設定，并未切斷國界區域的生態完整性；國界線兩側一般地貌相似，生物往來與交流頻繁。尤其對于跨界河流的水生生物，這種往來更加密切。因此，對于跨國界建設項目，生態影響常常會擴展到國界線以外范圍，科學合理的生態影響評價顯得十分必要，能夠為各國的生態保護提供依據，減少跨界項目引發的國際糾紛。

以“阿穆爾-黑河油品儲運項目”為例，中方開展的環境影響評價中將生態環境影響評價列為重點。中方工程占地包括耕地、草地和林地，面積分別為30.34hm2、11.84 hm2、0.21hm2。占地對當地的土地利用格局影響較小，造成了一定數量的植被損失和農業損失，但對區域植物生長和動物活動的影響不大。為降低施工造成的水土流失，報告提出了輸油管線不同區段的水土保持措施。

生態影響評價分析了建設項目可能產生的生態影響途徑、程度、范圍和重點，并在此基礎上，提出了減緩主要生態影響的措施，為項目施工及運營期的環境保護工作指出了方向，提供了方法。

2.2 環境風險評價的必要性

環境風險主要來源于兩部分，即環境影響的主體（建設項目）自身安全的不確定性和客體（環境要素）的敏感性。建設項目自身安全的不確定性指項目發生環境事故（如污染控制措施失效等）的不確定性，以及由于安全事故引發環境事故的不確定性；環境要素的敏感性指項目影響區域環境敏感點的數量、保護級別及與建設項目的相關位置關系等。

由于跨國界建設項目經常穿越山脈或河流等環境敏感點，若項目自身安全也存在一定程度的不確定性，則發生環境風險的可能性和后果必須引起高度重視。因此，跨國界建設項目環評應將環境風險評價納入評價重點。

“阿穆爾-黑河油品儲運項目”涉及的航煤、石腦油、凝析油屬易燃液體，柴油餾分、重油屬可燃液體，上述油品具有火災爆炸的危險特性。管線在運營期存在泄漏風險；輸油末站存在泄漏、跑油、火災、爆炸和抽空的危險。項目涉及多種易燃物質，發生火災事故后，會引發次生SO2和CO對環境空氣和人群健康產生不利影響。同時，油品泄漏可能污染土壤與地下水環境；此外，管線需跨越界河黑龍江，油品一旦泄漏，會造成地表水體污染，從而引發不良的國際影響。

環評報告根據國內外事故調查和本項目工程分析，識別了最大可信事故，預測了在發生最大可信事故條件下，可能產生的環境影響，據此提出的事故防范措施和應急預案框架。在中方環評報告審查和審批過程中，為了盡可能降低界河污染的環境風險，在中方環保行政主管部門、建設單位以及工程設計單位與評價單位的充分協商下，對管線穿越界河的工程方案進行了調整，由定向鉆穿越方法調整為盾構穿越方案，在降低了工程的環境風險的同時，也體現了中方在處理跨國界建設項目時的慎重和負責態度。

3 開展跨國界建設項目環境影響評價的困難及不足

3.1 國界線造成項目整體性環境影響評價難以實現

對于跨國界建設項目，由于不同主權國家環境管理制度不同，選擇分別由不同主權國家進行環境審批在所難免，同時由于各種原因又造成項目組僅考慮本國工程的環境影響，這種人為切分項目的作法，勢必造成項目整體性環境影響評價的缺失。

在“阿穆爾-黑河油品儲運項目”中，由于兩國間信息資料交流不暢，中方環評只能考慮中國境內的生態環境影響，無法對全部管線工程的環境影響進行綜合分析和評價，該項目整體性影響難免會有所遺漏，降低了評價效果。

同時，由于兩國間環評進度不一致，前期某些基礎環境信息不能及時共享，無法對工程的環境影響進行綜合分析與預測。例如，對于管道穿越黑龍江工程，由于國界線位于黑龍江主航道內，因此，一條河的穿越工程被人為的切分成為兩段；從而一條河的環境影響也被切分為兩段來分別評價，不利于科學的評價其環境影響。在評價過程中，中方不能及時有效的獲取俄方穿越段的地質勘察資料，因而也不能全面的分析穿越工程對地下水、地表水等環境的影響。

在更為敏感的環境風險評價中，由于項目組始終未取得俄方工程的環評報告或相關資料，因此，中方報告中僅考慮中方境內9.2km管線發生各類事故條件下的環境影響。事實上，俄方500萬噸煉油廠及53.9km管線發生事故造成的環境影響將更為嚴重。黑龍江及兩岸敏感點的應急響應措施應根據項目整體的環境風險制定，才更為科學合理。

3.2 環評信息交流不夠造成跨國界建設項目環境影響評價不全面

即便對于已經切分后的跨國界建設項目，由于雙方環境信息交流不暢，項目組難以獲得環境敏感點分布、環境質量現狀這些基本的環境信息，環評報告中提出的敏感點保護措施的效果也會大打折扣。

仍以“阿穆爾-黑河油品儲運項目”為例，由于該項目穿越黑龍江，黑龍江及其沿岸的環境敏感點成為本項目關注的重點。遺憾的是，中方僅獲取了中方一側自然保護區、水源保護區等敏感點資料，并將這些敏感點的保護作為評價重要內容；俄方相關資料經努力未取得，中方報告難以針對俄方敏感點制定相應的應急措施。

4 小結

隨著邊境地區經貿合作的快速發展，跨國界建設項目的數量將不斷增加。對于跨國界建設項目的環境影響應予以高度重視，并支持相關環評機構之間探討建立跨國界建設項目聯合環評或環評信息交換的可能性，充分考慮整個工程的環境影響，使跨國界建設項目環境影響評價工作更加科學有效，確保跨國界建設項目的環境影響降至最低。同時，我們也意識到開展跨國界建設項目的聯合環評或信息交換將面臨很大挑戰，如制度不同、標準不同、評價方法不同等方面的問題。因此，雙方要進一步加強專家層面的技術交流，增進了解和互信，共同推動邊境地區實現經濟發展和環境保護的雙贏。

［1］ 汪培樹．中俄跨界河建設項目中環境保護問題的探討［J］．中國安全生產科學技術，2010增刊：136-138.

［2］ C．布魯奇等．跨國界水道影響評價研究［J］．水利水電快報，2008，29(6)： 5-10.

［3］ 孔令杰．跨界水資源開發中環境影響評價的國際法研究［J］．重慶大學學報（社會科學版），2011，17(2)： 23-28.

［4］ 康春玉．淺析成品油管道建設項目環評中工程分析的要點［J］．福建建筑，2010，3： 68-69.

X22

A

1673-288X（2011）05-0062-03

項目資助： 環境保護部2011年國際合作及履約項目—國際環境合作應急處理.

王亞男, 高級工程師. 主要研究方向為建設項目環評和規劃環評理論及技術方法研究.