中國城市空氣質量分級管理策略探討

柴發合 王淑蘭 王鍔一 陳振興 云雅如

（1．中國環境科學研究院，北京 100012；2．中國環境保護部，北京 100035）

中國城市空氣質量分級管理策略探討

柴發合1王淑蘭1王鍔一2陳振興1云雅如1

（1．中國環境科學研究院，北京 100012；2．中國環境保護部，北京 100035）

本文在充分剖析我國現階段城市環境空氣質量及相關管理工作存在的主要問題的基礎上，探討了以改善城市空氣質量兼顧城市群效應控制為重點的城市空氣質量分級管理策略。研究提出，為適應新的污染特征和形勢，國家應針對不同地區、不同污染來源特征、不同污染程度的各類城市實行分類指導和分級管理的思路。

城市環境空氣質量；分類指導和分級管理；策略

1 引言

隨著城市化進程的加快以及工業結構的日益復雜，我國環境空氣污染狀況和特征都發生了顯著的變化。城市地區多種大氣污染物高強度集中排放，導致城市環境空氣質量顯著下降，進而引起城市群和區域性復合型大氣污染問題的發生。城市作為人口相對集中的地區，其環境空氣質量關乎大眾的身心健康和社會安全，同時由于城市也是城市群大氣污染的主體和核心，因此城市環境空氣質量的改善應成為“十二五”期間大氣污染防治工作的重點。總結以往經驗和教訓，適時創新城市空氣質量管理思路將有效加快未來城市空氣質量改善的進程。

2 我國城市環境空氣質量及相關管理工作現狀及問題

2.1 城市空氣質量達標率低，多污染物高濃度復合導致的空氣污染嚴重影響環境安全，城市（尤其是重污染城市）空氣質量亟待改善

目前全國約1/5的城市空氣污染嚴重。2010年113個環境保護重點城市中，仍有36.5%的城市空氣質量達不到國家二級標準。城市空氣首要污染物可吸入顆粒物超標情況嚴重。盡管二氧化硫濃度近年來有所下降，但平均濃度仍然很高。科學觀測和研究結果還表明，在一些經濟發達的城市已經呈現出較高濃度的臭氧和細顆粒物污染。在局部地區大氣顆粒物中重金屬和多環芳烴的濃度也達到了較高的水平，嚴重威脅人體健康。

2.2 大氣污染源排放結構復雜，城市空氣污染問題日益復雜化，管理部門急需解決城市空氣污染問題的關鍵技術支撐

長期以來，由于中國以煤為主的能源結構，導致城市地區排放大量的二氧化硫和顆粒物。近20年來，隨著經濟的飛速增長，城市化進程不斷加速，高速發展的城市交通和汽車產業又導致了大量機動車尾氣排放。中國城市大氣污染正在從煤煙型污染向煤煙型和機動車尾氣型污染相復合轉變。同時伴隨著工業化進程加快，金屬冶煉、石油化工、垃圾焚燒等特殊工業行業還排放多種有害特征污染物。在城市內部，各類排放源在不同的高度、不同的地理位置排放多種污染物，構成了復雜的大氣污染排放結構。正是由于這種復雜的排放結構使得發達國家歷經上百年的大氣環境污染問題在我國短時間內集中暴發，導致我國城市空氣污染問題日益復雜化。其復雜化表現為在老的污染問題尚未根本解決的同時，新的污染問題又接踵而至，并呈現出壓縮型和復合型特征。這種前所未有的復雜大氣環境問題的不斷出現，令管理部門應接不暇、無從下手，急需解決復雜城市空氣污染問題的相關管理技術支撐，以應對我國大氣環境保護工作面臨的巨大挑戰。

2.3 長期以來實行一刀切的污染物排放控制策略，由于排放額度分配方法和考核機制不夠完善，削減污染物排放沒有使得城市空氣質量同步明顯改善

我國一直實行的污染物排放總量控制政策對我國污染物排放總量控制起到了積極的作用。但是由于現行的污染物排放額度分配方案，沒有充分考慮不同城市生態環境敏感性及經濟發展水平、能源結構、產業結構等的差異，缺乏對排放量基線水平的科學評估和鑒定，采用一刀切的原則制定地方排放削減指標。同時僅以污染物減排量而論減排效果的考核方法，忽略了減排的根本目的是為空氣質量改善這一宗旨。也正因為如此，盡管城市大氣污染物排放總量得到了控制，卻因為沒有考慮不同源排放結構對空氣質量影響的差異性而導致城市空氣質量并未得到明顯的同步改善。

2.4 城市空氣質量管理重結果輕過程，即只重視考核而缺乏對城市制定綜合整治方案和方案實施的統一指導和規范

我國自1984年起廣泛推行城市環境綜合整治。1989年的第三次全國環境保護會議提出積極推行強化環境管理的環境保護目標責任制、城市環境綜合整治定量考核制度。并規定城市環境綜合整治定量考核工作由城市政府負責。城市政府組織制定本屆政府的環境保護目標和具體實施方案。國家依據城市空氣質量達到二級以上的天數占全年天數的比例來確定空氣質量得分，從而對城市進行“城考”。在這個過程中，缺乏國家層面對實施方案編制的統一規范和指導，缺乏方案執行監督檢查和效果評估環節。這樣使城市政府在制定環境保護目標和具體實施方案時具有很大的自由度，實施方案也難以取得預期效果，這也是城市環境綜合整治一直在進行而城市空氣質量改善不顯著的癥結之一。

2.5 全國城市空氣污染格局發生顯著分化，需適時轉變思路尋求分類指導、分級管理的城市空氣質量管理策略

我國幅員遼闊，城市空間分布不均勻。由于不同城市自然條件、產業結構、經濟發展水平不同，使其大氣污染程度和污染特征存在明顯差異。經濟發展水平相對較高的城市空氣污染相對更復雜，這種復雜表現為排放源結構和組成復雜，污染物排放種類多，同時多種污染物相互作用表現出以光化學煙霧和灰霾為首要問題的明顯的復合污染特征。而經濟發展水平相對落后的城市則以一次污染為主要污染問題。在這種情況下，針對問題的分類解決方案將比通用的策略更為有效。因此，為適應城市空氣污染格局的新變化，城市空氣質量管理工作思路也應適時轉變。國家應針對不同地區、不同污染來源特征、不同污染程度的各類城市實行分類指導和分級管理，制定以改善城市空氣質量兼顧城市群效應控制為重點的城市空氣質量分級管理策略。

3 改善城市空氣質量的分級管理策略

3.1 制定城市空氣質量分級管理辦法

分級管理的概念含有兩層意思，即按環境保護重點城市和一般城市，達標和非達標城市進行分別要求的管理。

制定城市空氣質量分級管理辦法的目的是為了改善城市乃至全國的空氣質量，促使更多的城市達到空氣質量二級標準，并在需要特殊保護的區域達到一級標準。出臺管理辦法，不僅是為有效進行城市空氣質量管理有章可循，更重要的是透過管理辦法的具體內容，可以讓城市了解如何行動能夠實現空氣質量的根本改善。

管理辦法要明確城市空氣質量管理的責任主體、城市空氣質量管理的目標、指標、分級管理制度與程序、保證機制和考核辦法。明確定義長期以來一直沒有明文規定的如“城市空氣質量達標”等一些專有名詞及其涉及的相關名詞的概念。

3.2 要特別強調各級人民政府的責任主體作用

強調各級人民政府是空氣質量管理的責任主體，明確環境保護部門在環境保護中的地位和作用：環境保護部門是環境質量的管理者和監督者，但不是唯一的實現城市空氣質量改善的操作者。實現城市空氣質量改善，需要由地方政府統籌協調，調動包括環保在內的其他部門共同推動。

3.3 體現差別對待，賦予責任主體充分自主權

充分考慮各類城市經濟發展水平、自然條件、環境空氣質量現狀、污染控制能力和水平的差異，尤其是依據環境空氣質量狀況及相關基礎的差異，在管理上體現差別對待。差別對待主要指在空氣質量目標的確定和實現目標的時間期限等兩個方面要求的差別。賦予責任主體充分的自主權，允許城市人民政府基于自身基礎和條件，通過科學論證自主提出本市空氣質量目標及其實現的期限。

3.4 重行動的全過程指導和管理

突破以往重結果輕過程的管理概念，建立體現重視過程和行動、重點考核行動計劃執行情況及其執行效果、注重空氣質量的改善情況的考核辦法，有效保護和激勵責任主體改善空氣質量的積極性和責任心。環境保護部門做好促進城市空氣質量改善方案制定的技術指導工作，對城市改善空氣質量行動的全過程，包括確定空氣質量目標、制定實現目標行動方案和計劃、計劃執行情況和效果、階段目標和總目標實現情況等環節進行全過程指導和管理。

3.5 創新考核機制

應當建立國家和省級空氣質量管理委員會，分別負責對環保重點城市和轄區內非環保重點城市落實和執行空氣質量管理辦法進行指導和考核，管理委員會的人員可由環保管理部門和相關政府管理人員組成。

［1］ D.W. Dockery, C. A. Pope Ⅲ.et al. Public Health［M］，1994，15:107-132.

［2］ 環境保護部．2002-2010年中國環境質量公報［R］．北京：中國環境保護部，2003-2011．

Study on China’s Classifi cation Air Quality Management Strategy

CHAI Fahe1WANG Shulan1WANG Eyi2CHEN Zhenxing1YUN Yaru1
(1. Chinese Research Academy of Environmental Sciences Beijing 100012; 2. Ministry of Environmental Protection of P.R.C. Beijing 100035)

After two decades of efforts, China’s air pollution prevention and urban air quality management has achieved remarkable results. Overall, the primary pollutant concentration has signifi cant reduced. However, there were still a great number cities which could not attain the Grade 2 standards for urban air quality. Even the cities could attained Grade 2 standards, their pollution concentration are equivalent to the cities in Europe and America 3-5 times. Thus further improving urban environment and air quality will remain be the key tasks of environmental protection for quite a long time. Due to the different levels of economic development and natural conditions, which resulted urban air quality varies according to different areas, there is no doubt it would be an issue for the state to guide cities to further improve air quality. Based on the analysis of the main problems existed in China’s current urban air quality and management, this paper would discuss the classifi cation air quality management strategy which focus on both of urban air quality improvement and urban agglomeration effect control. In order to meet the new air pollution characteristics and situation,the strategy proposed a new thought that state should give different guidance and management according to different regions’ characteristics of pollution sources. It also emphasis on local government should take main responsibility on air pollution prevention,refl ecting the differences in treatment, given the full autonomy to main responsibility government, and action-guiding whole process management.

Urban air quality; Classifi cation air quality management; strategy

X022

A

1673-288X（2011）05-0005-03

項目資助: 世界銀行《中國大氣污染控制綜合管理研究》(項目編號: 7156190).

柴發合, 副院長, 研究員, 研究方向為大氣污染控制與管理.