平原地區(qū)林木采伐管理制度面臨的問題及對策

于洪偉

（青縣林業(yè)局，河北 青縣 062650）

在我國，森林的長期過伐是一個十分嚴重的問題。為此，《森林法》規(guī)定了森林采伐限額和持證采伐制度，以通過控制森林采伐總量、規(guī)范采伐行為來控制森林的年采伐量來達到逐年增加森林資源存量從而最終實現(xiàn)森林的永續(xù)利用，可持續(xù)經(jīng)營并改善生態(tài)環(huán)境，維護生態(tài)安全。但是，平原地區(qū)的林業(yè)生產(chǎn)長期存在與農(nóng)業(yè)爭地、近期經(jīng)濟效益比較低的矛盾，經(jīng)濟效益與生態(tài)效益之間的矛盾，林分存在狀態(tài)不穩(wěn)定，人們營林的主要目的是獲取最大經(jīng)濟效益。現(xiàn)行的林木采伐管理制度，從一定程度上抑制了造林者的積極性，同時因林木采伐申請得不到批準而造成濫伐行為，從而形成“一管就死，一放就亂”的現(xiàn)狀。平原林木采伐管理制度的改革與完善，必須充分考慮市場主體的利益要求。本文試圖在平原林木采伐管理制度面臨的諸多問題的基礎上，為該項制度的完善提出一些建議。

1 林木采伐管理制度面臨的問題

1.1 采伐限額指標存在問題

1.1.1 采伐限額編制問題 科學而準確地編制采伐限額是森林采伐限額制度達到逐步增加森林面積及森林蓄積量的目的的首要保證，如果采伐限額的編制本身就是不準確的，森林采伐限額制度的功能就無法實現(xiàn)。依據(jù)規(guī)定，森林采伐限額的編制程序是，以縣為單位，根據(jù)合理經(jīng)營和永續(xù)利用的原則，提出年森林采伐限額指標，逐級上報。省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門對上報的森林年采伐限額指標進行匯總、平衡，經(jīng)同級人民政府審核后，報國務院批準。森林采伐限額編制的基本依據(jù)基層單位在森林經(jīng)營方案中提出的合理年伐量（年采伐限額指標），因此，森林采伐量的準確性又是森林采伐限額準確性的前提。為保證經(jīng)營單位的森林資源可持續(xù)經(jīng)營，合理確定年伐量應當遵循一定的原則和要求。由于森林資源本身的動態(tài)性和復雜性，森林資源的數(shù)量、質(zhì)量及內(nèi)在結(jié)構(gòu)都處于不斷的變動之中，這種特點決定了行政轄區(qū)或經(jīng)營單位制定森林年采伐量的復雜性。各經(jīng)營單位的森林年采伐量及采伐限額是根據(jù)森林資源規(guī)劃設計調(diào)查的結(jié)果提出的。但是，由于各地的經(jīng)營目標是發(fā)展地方經(jīng)濟及維持本單位的生存與發(fā)展，他們基本不愿意考慮其經(jīng)營行為的生態(tài)效益，再有現(xiàn)行的體制缺乏生態(tài)效益的內(nèi)在及外在激勵，大都通過多報采伐限額來獲得經(jīng)濟效益。縣級林業(yè)行政主管部門受人力、技術、設備、行政干預等諸多因素的影響，不能科學準確地核準上報的采伐限額量。因此，編制采伐限額的科學性、準確性應該受到懷疑，從而影響限額指標下達的合理性。

1.1.2 采伐限額指標問題 采伐限額指標是按照林種、采伐類型下達的，從而限制了某類林種的采伐量。在具體審批操作中，就會產(chǎn)生有的指標不夠，有的指標又會浪費。平原地區(qū)的防護林木大都是種植在溝渠路兩側(cè)的單行或雙行樹木，用材林（商品林）大都是村民自發(fā)種植在耕地內(nèi)的速生類樹木。無論是防護類樹木還是用材類樹木，人們營林的最終目的是獲取最大的經(jīng)濟效益，限額指標不足勢必造成種樹容易伐樹難，從而影響人的造林營林積極性。

1.1.3 超限額采伐現(xiàn)象嚴重 在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，亂砍濫伐、盜伐林木行為造成森林資源大量流失。受各方面的影響，這類非法采量難以匯總到年總體采伐量上來。正常的林木采伐審批工作中存在不進行實地測查，而臆造編造甚至有意少計算樹木蓄積量。采伐作業(yè)（包括對交通、鐵路、城建等部門的采伐）的執(zhí)法監(jiān)督檢查不力，放縱超證采伐及無證采伐行為，最終造成超限額采伐現(xiàn)象。國家林業(yè)局多次的森林采伐限額情況檢查表明，被檢查發(fā)現(xiàn)的超限額采伐單位數(shù)量雖然有所下降，但超證采伐問題還是比較普遍，無證采伐問題也仍然突出。

1.2 木材生產(chǎn)計劃存在的問題

1.2.1 生產(chǎn)計劃指標下達時間問題 作為控制林木采伐量之一的木材生產(chǎn)計劃指標，是縣級林業(yè)行政主管部門依法審批采伐作業(yè)的依據(jù)。目前，年度木材生產(chǎn)計劃指標大都在每年的1月底下達，造成采伐審批依據(jù)空白，申請人不滿意。

1.2.2 實行木材生產(chǎn)計劃控制采伐林木 《關于調(diào)整人工用材林采伐管理政策的通知》（林資發(fā)［2002］191號）規(guī)定對符合技術規(guī)程要求的人工用材林進行撫育間伐，凡采伐林木胸徑小于10cm（含10cm）的，可以不納入木材生產(chǎn)計劃管理。但是其消耗蓄積量必須納入森林采伐限額管理。《關于完善人工商品林采伐管理的意見》（林資發(fā)［2003］244號）規(guī)定：在非林地上營造的商品林，森林經(jīng)營者要求采伐的，縣級以上林業(yè)主管部門應當保證其采伐限額和木材生產(chǎn)計劃，依法發(fā)放林木采伐許可證。凡按照技術規(guī)程要求對人工商品林進行撫育采伐，采伐林木胸徑10cm以下的，可不納入木材生產(chǎn)計劃。定向培育的工業(yè)原料用材林和在非林地上營造的人工商品林各樹種的主伐年齡由林木所有者確定。這些規(guī)定，僅把10cm以下的林木采伐不納入木材生產(chǎn)計劃指標控制，不利于平原林業(yè)生產(chǎn)。例如：因病蟲危害導致的死樹、風倒木、枯死樹等本身就不具有任何生態(tài)和社會效益，反而影響環(huán)境、正常生產(chǎn)及人身安全，這類樹在沒有生產(chǎn)計劃指標的情況下該怎么辦。《中共河北省委省政府關于進一步深化集體林權(quán)制度改革的意見》“對規(guī)劃林地范圍內(nèi)的林木，實行以森林經(jīng)營方案為基礎的森林采伐限額管理，簡化采伐審批程序，加快推進由指標控制向森林可持續(xù)經(jīng)營管理轉(zhuǎn)變。非規(guī)劃林地上的林木，林權(quán)權(quán)利人可自主經(jīng)營，不納入采伐限額管理。”這樣的管理方式，會導致人們對林地劃分的異議。

1.3 憑證采伐制度存在的問題

1.3.1 林種劃分不明確 按照要求，不同林種的采伐是有不同的規(guī)定的。平原地區(qū)為少林地區(qū)，從林種劃分上大都以農(nóng)田防護林、護堤護岸林、溝渠兩側(cè)的林木作為防護林即公益林，果樹類為經(jīng)濟林，種植在耕地內(nèi)的片林為一般人工用材林（商品林）。隨著集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的進行，溝渠路兩側(cè)的宜林地帶大都承包到個人手中用于造林營林，如劃歸生態(tài)林，在得不到任何生態(tài)補償?shù)那闆r下又相對嚴格了林木采伐的審批，當事人是有反感的。

1.3.2 憑證采伐制度的執(zhí)行有心無力 《森林法》第三十二條規(guī)定：“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進行采伐；農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外。”憑證采伐制度是保證森林采伐行為能夠按照核定的采伐限額及木材生產(chǎn)計劃進行的管理制度，林政部門也正是通過核發(fā)采伐許可證實現(xiàn)對采伐限額和年度木材生產(chǎn)計劃的監(jiān)督管理。《國務院批轉(zhuǎn)國家林業(yè)局關于各省、自治區(qū)、直轄市“十五”期間年森林采伐限額審核意見報告的通知》（國發(fā)［2001］2號）進一步規(guī)定，集體森林經(jīng)營單位和集體經(jīng)濟組織采伐林木，也必須實行伐區(qū)調(diào)查設計文件，經(jīng)林政部門審批通過后方可領取采伐許可證，采伐作業(yè)必須按照經(jīng)批準的調(diào)查設計文件進行；在采伐過程中，林政部門還要進行安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查和伐后驗收，以保證按許可證及設計文件的要求實施采伐作業(yè)；采伐作業(yè)完成后的當年或者次年必須完成更新造林任務，核發(fā)采伐許可證的部門應當組織對更新面積、樹種、質(zhì)量進行驗收，核發(fā)更新驗收合格證。以上規(guī)定都是為了嚴格采伐作業(yè)，保證林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。但是，由于執(zhí)行上述關于伐前設計審批、伐中檢查、伐后驗收的規(guī)定有嚴格的技術要求，需要太多的人力物力，執(zhí)行成本太高，基層林政部門幾乎無法承受，因此，上述規(guī)定在基層實際上很難得到執(zhí)行。

1.3.3 林木采伐審批時限長 林政部門在收到申請人的申請后，對申請材料齊全符合規(guī)定的要進行現(xiàn)場勘驗、公示公告（10d）、報領導審批。這是必走的程序。現(xiàn)場勘驗是審核申請是否符合采伐要求；公示公告是為了避免林權(quán)糾紛，化解干群矛盾（本人認為集體所有的林木在批準采伐之前張貼公告是必要的，個人所有的林木在批準采伐時只要持有合法有效的林權(quán)證就沒必要進行公告了，這一點省與國家的規(guī)定就不一致）；報領導審批是最后的把關。這一程序按行政許可法執(zhí)行好了也要15d；執(zhí)行不好要么拖延，要么就是違規(guī)批準。有違法審批和吃拿卡要之嫌。

1.3.4 憑證采伐制度對于鐵路城建交通等部門的監(jiān)督力度不夠 森林法、森林法實施條例的有關法規(guī)對林木采伐的審批權(quán)限作了規(guī)定。這些部門在采伐林木時大都不向林政部門備案，無法對其采伐行為進行監(jiān)督檢查。即便發(fā)現(xiàn)其違法采伐行為，他們也會及時向其上級主管部門補領采伐許可證。案件處理起來大都是不了了之。在社會上形成了森林法只管老百姓的看法。

2 改革完善現(xiàn)行林木采伐管理制度的意見

目前正在進行集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，將集體所有的林木林地，通過承包、拍賣、租賃等形式流轉(zhuǎn)給個人經(jīng)營，以激勵非公有制主體參與林業(yè)建設，在此過程中，造林者最擔心的就是在經(jīng)營期間受采伐限額、木材生產(chǎn)計劃指標的制約不能按照自己的意愿對林木進行采伐、銷售取得經(jīng)營效益。

2.1 對改革現(xiàn)行采伐管理制度的觀點的評析

總的來看，關于改革現(xiàn)行林木采伐制度的觀點主要有3種：

（1）應當取消采伐限額、木材生產(chǎn)計劃、憑證采伐制度。此觀點認為，限制采伐林木，就是打擊從事林業(yè)生產(chǎn)的積極性。在市場經(jīng)濟條件下，限額采伐及采伐許可證制度是多余的，國有森林可以根據(jù)生態(tài)需要和木材市場擬定生產(chǎn)計劃，行使自己的所有權(quán)。集體、個人所有的林木，自己會自主確定采伐時間和采伐量。

筆者認為此觀點不妥。我國森林資源的數(shù)量和質(zhì)量仍處于較低狀態(tài)，生態(tài)系統(tǒng)仍十分脆弱，此種狀況并不能在短期內(nèi)得到解決。取消采伐限額、木材生產(chǎn)計劃、憑證采伐，靠市場平逆木材供求，會產(chǎn)生為追求眼前經(jīng)濟效益將所有林木全部伐掉，而使多年來的林業(yè)建設成果毀于一旦。

（2）應當將采伐限額、木材生產(chǎn)計劃、憑證采伐制度限定在國有林區(qū)。該種觀點認為，應當放開對集體、個人所有林采伐所采取采伐限額、木材生產(chǎn)計劃制度，采伐限額木材生產(chǎn)計劃制度僅限于國有林區(qū)。

筆者認為此觀點不妥。將采伐限額、木材生產(chǎn)計劃制度、憑證采伐限定在國有林區(qū)也并非可取。森林資源的生態(tài)功能是一個整體，雖然現(xiàn)在集體、個人所有的林木占全部森林資源的比例較小，但它對整個林業(yè)的發(fā)展及生態(tài)系統(tǒng)的改善所起的作用是不容忽視的。并且隨著國家不斷鼓勵非公有制林業(yè)發(fā)展，私有林業(yè)的比重將有所擴大。如果取消對集體林區(qū)的采伐限額、木材生產(chǎn)計劃、憑證采伐制度，集體、個人所有的林木可能被肆意砍伐，生態(tài)環(huán)境將惡化。

（3）應當在實行森林分類經(jīng)營及建立生態(tài)效益補償機制的基礎上，堅持并改革森林采伐限額、木材生產(chǎn)計劃、憑證采伐制度。自2002年始，國家林業(yè)局頒布了《國家林業(yè)局關于完善人工商品林采伐管理的意見》（林資發(fā)［2002］224號）、《關于調(diào)整人工用材林采伐管理政策的通知》（林資發(fā)［2002］191號）等，都體現(xiàn)了這一觀點。即在堅持限額采伐、木材生產(chǎn)計劃和憑證采伐的前提下，將森林資源區(qū)分為公益林和商品林兩大類，分別采取不同的采伐限額制度，對公益林實行限伐措施，對商品林予以放寬，在法定的采伐限額內(nèi)確保人工用材林、私有林的采伐要求。筆者認為，選擇這一措施是恰當?shù)模杂斜匾獙ζ皆斯び貌牧趾腿斯ど唐妨值牟煞フ哌M一步放寬。

2.2 完善木材采伐管理制度需要采取的措施

為了保證木材采伐管理制度確實有利于平原地區(qū)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，使之從木材林業(yè)向生態(tài)林業(yè)轉(zhuǎn)變，需要采取以下措施對該項制度加以完善。

（1）從實際出發(fā)，實事求是地編制林地總體利用規(guī)劃，以法律的形式確定林業(yè)用地，從而確定本行政區(qū)域內(nèi)相對穩(wěn)定的森林資源總量。

（2）科學合理的完成森林分類區(qū)劃，明確劃定平原地區(qū)的公益林和商品林的分布地點，以利于確定生產(chǎn)經(jīng)營方案。

（3）按照林地規(guī)劃、森林分類經(jīng)營生產(chǎn)方案，通過對森林的消長監(jiān)測，科學合理地分類確定采伐限額量，確保人工商品林的采伐額度。

（4）按照《中共河北省委省政府關于進一步深化集體林權(quán)制度改革的意見》“對規(guī)劃林地范圍內(nèi)的林木，實行以森林經(jīng)營方案為基礎的森林采伐限額管理，簡化采伐審批程序，加快推進由指標控制向森林可持續(xù)經(jīng)營管理轉(zhuǎn)變。非規(guī)劃林地上的林木，林權(quán)權(quán)利人可自主經(jīng)營，不納入采伐限額管理。”的規(guī)定，對規(guī)劃林地范圍內(nèi)的林木的采伐，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層林業(yè)工作站上報下年度人工商品林預伐數(shù)量，經(jīng)縣林業(yè)局復核后預留生產(chǎn)計劃指標，不足部分及時向上級申請。對非規(guī)劃林地上的林木的采伐，仍須執(zhí)行憑證采伐制度，以利于其它環(huán)節(jié)管理。

（5）進一步放寬木材生產(chǎn)計劃對人工商品林、一般用材林、一般防護林（農(nóng)田防護林類）的限制。建議只實行限額和憑證采伐管理，取消生產(chǎn)計劃控制，取消采伐方式控制。枯死、病死、風倒樹、瀕死樹的采伐不受生產(chǎn)計劃指標限制，不執(zhí)行公示程序，隨申請隨審批。

（6）采伐公示問題。對于個人所有的且持有合法有效的林權(quán)證的林木無論是人工商品林還是一般用材林或是防護林，只要申請材料齊全，采伐理由合理，經(jīng)現(xiàn)場勘驗符合采伐要求的當場應予發(fā)放采伐證即取消公示程序；為提高政務公開的公開程度，集體所有的林木在批準采伐前確實應予公告，但公告期可否縮短至7d？遇緊急施工等因素時，可采取廣播召集公開召開村民大會或村民代表會表決通過來取代公示程序。

（7）加強執(zhí)法檢查和執(zhí)法監(jiān)督（尤其是內(nèi)部監(jiān)督），打擊違法采伐行為，使之依法實施采伐行為。

（8）建立健全生態(tài)效益補償機制，緩解造林者對林木采伐的依賴性，穩(wěn)定和提高造林營林者的生產(chǎn)積極性，減少非法采伐行為。應建立生態(tài)公益林補償金繳納制度，由林地使用者、征占用林地的單位或個人繳納生態(tài)公益林補償金。

對集體及個人營造的防護類林木應劃為公益林，當?shù)亓謽I(yè)主管部門應當與集體或個人簽訂禁伐、限伐協(xié)議并給予相應的補償；對于位于林地保護利用規(guī)劃范圍內(nèi)個人營造的商品林，其不愿意繼續(xù)經(jīng)營又不能轉(zhuǎn)讓給他人的，由政府予以收購經(jīng)營。