破解水土流失治理中的“四難”

梁 勇，劉本國，王貴索

(1.省農墾總局紅興隆分局北興農場水務局，黑龍江七臺河154625;2.黑龍江農墾海源水利有限公司，哈爾濱150036;

3.黑龍江農墾水利工程建設監理咨詢有限公司，哈爾濱150046)

1 前言

隨著全球氣候異常、自然災害頻發，世界糧食總量不穩，不少國家面臨缺糧，糧價高漲已成為難以控制的趨勢。我國糧食生產要素水土資源也越來越難以滿足需求，加之耕地產權的模糊和政府要糧的沖動和農民普遍的掠奪性耕作，使全國性水土流失愈演愈烈。我國水土流失面積已達356萬km2，占國土面積 37%;年平均土壤侵蝕量高達45億t，損失耕地約6.7萬hm2。諸多壓力下使政府治理水土流失的資金也在大幅增加。但即令是有錢在水土流失治理中仍舊面臨四難。

在我國最大的糧食產地和商品糧輸出地東北黑土地，由于其地形地貌大多屬于漫川漫崗，致使坡耕地上的黑土層正在以專家們預計的“按目前的流失速度和耕作強度50年后喪失殆盡”的速度流失著。雖然中央政府2009年僅對黑龍江省的黑土地治理的投入已達到每年1億多元，整個東北黑土區治理的投入更多。但僅僅有治理經費是不夠的。

2 面臨難以解決的“四難”

按照《東北黑土區水土流失綜合防治技術要求(試行)》的規定，標準的黑土區水土保持工程，應按照坡度在3°以下橫坡打壟、3°～5°修地埂植物帶、5°～15°修梯田、15°以上退耕還林來施工。施工中不僅需要農民出工和調地、占地，更有建后愈演愈烈的對水土保持工程的蠶食。

2.1 出工難

2003年以前，農村中的所謂公益性事項，都是用“兩工”，即農民的義務工和積累工來干。從2004年開始，在農村中涉及農民出工出勞的具體項目實施一事一議，由于具體農戶的受益不均衡，使一事一議普遍受阻。

受阻的原因，如搞水土保持時治理一條侵蝕溝，耕地在侵蝕溝邊上的農民，就有治理的熱情。因為再不治理，他家承包的耕地在水力的沖刷下，很快就會坍塌流失掉了。但離侵蝕溝遠的農民則肯定不愿出工，他不管治理水土流失是不是公益性。因此在他們看來，治理水土流失是公益性的說法是政府的自話自說。

但治理一條稍大一點的侵蝕溝，靠一家一戶肯定干不了，需要很多農民的共同出工，但一事一議又肯定通不過，所以目前的實際情況是:包括小流域治理和坡耕地治理，基本上農民不肯出工。

如果我們進一步深究一事一議會看到:一事一議的定義，是用農民民主的辦法，來確定農村公益性事物的經濟支出。為此有多位鄉村干部和有文化的農民都說:既然治理水土流失是公益性事物，那就應由政府來承擔，當城市的公益性事物正在被各級政府逐步統管起來時，農村的公益性事物或稱公共品和公共服務，也應由政府提供。為此這些基層工作者更深刻的指出:7年來所謂一事一議議成的，大多是為了樹典型和獲取每年每工6元錢的一事一議省級財政補貼。

所以，只有馬上受到侵蝕溝傷害的農民，才肯出工保護他承包的耕地，大量隱性的、每年慢慢剝蝕黑土地表層的水土流失，農民們往往視而不見，他們對多年后耕地還是否能耕作想都不想，因為那是村集體的財產，耕地的未來不是他考慮的問題。

這也正在倒逼決策者逐年減少農民在水土流失治理中出工的比例，其缺額正在由公共財政來補足。

2.2 調地難

坡耕地水土綜合整治的主要手段，是橫坡打壟和修水平梯田。東北黑土地開墾的初期還沒有拖拉機，主要靠牛拉犁打壟，所以順坡起壟相對省力。加上黑土地的底層透水性較差，順坡起壟可以減少內澇，還有當時沒有水準儀，也打不出橫坡壟，再有開墾初期的地力相對比較肥沃，所以農民都愿意順坡打壟。但順坡壟一遇暴雨，水力對土壤的沖刷十分嚴重，多年沖刷使坡耕地的地力嚴重下降，甚至如專家們所言已經有相當部分流失殆盡了。當暴雨不斷地把坡上的黑土層部分的沖到坡下，這就造成了順坡壟坡上地力差，坡下地力強。

為了減少順坡壟的過度水土流失，在東北黑土地的坡耕地的水土綜合整治時，就采取了改順坡壟為橫坡壟，橫坡壟基本上按等高線起壟，以盡可能的減少水土流失。

但改變壟向就需要調地，由于坡上地瘦、坡下地肥，這使調地已不能簡單的按照原來每戶壟的長短來重新分地，更何況橫坡打壟還要減少3%左右的耕地。地力肥瘦的變化，已經造成了治理中的調地難，而減少的耕地，即治理水土流失中占用的耕地，由誰來補償一直沒有明文規定。

2.3 占地難

在黑土區橫坡打壟要減少耕地3%，地埂植物帶減少6%，梯田減少20%。這使所有人都認識到，在現行規定沒有列入占地費的前提下，搞了水土保持就是讓農民減少耕地后減收，這使水土保持工程中的占地困難重重。

目前，在中國所有的建設項目占地都要補償，唯獨水土保持工程占地不給補償。如果按照黑政發〔2008〕101號《黑龍江省征地區片綜合地價實施辦法》的規定，根據不同區片地價的不同，通常每666.7 hm2發生占地費6 670～13萬元/666.7 m2。而2010年國家東北黑土區重點治理工程經費僅200～300元/666.7 m2，黑龍江省的水土流失治理經費更低。因此，如列入占地費水土流失治理面積只能驟減。

那么為什么水土保持工程占地就不給補償呢?

根據多年對水土流失治理的關注和與多位業內人士進行的探討，我們認為:幾十年來，我國所有的建設工程唯獨水土流失治理工程不列占地費的原因，是政策的制定者們始終認為，農民的地是自己的，給你家搞水土保持，占你點地還不應該嗎?然而實際上農用土地的產權歸集體所有，農民只要耕作權，2002年實施了《農村土地承包法》之后，還有了流轉權。土地距離農民的完全產權，還缺少抵押權和買賣權。所以耕地還不是農民的完全私產。農民不承認地是自己家的，認為保護耕地是政府的事，與保護他的私有財產無關。

因此，占農民承包的地就要減少百分之多與少損失，至于流不流失與這個承包者無關，流失嚴重的最后不能種了也與承包者無關。所以，憑什么要讓水土流失治理占承包者的地?由于政策制定者們不了解農民對土地的真實態度，所以就不列占地費。而全球糧食短缺帶來的糧價飆升，使農民種地的熱情空前高漲，“視地如金”已成為共識，當再用減少耕地去保持水土，無疑于“割”農民的“肉”。于是抵制就是必然的了。

2.4 管護難

既然農民出于經濟人的本能抵制水土流失治理，為了推動水土流失治理，目前水土保持工程的業主(地方政府)要私下拿錢給農民，已是公開的秘密。但近年來我們發現，問題的嚴重性還不僅如此，建后蠶食水土保持工程的現象正在愈演愈烈。

在糧價高企和按面積直補能使農民增收等多種原因誘惑下，幾十年來農民盡可能私下開荒也是另一個公開的秘密，政府由于缺糧也默許了這種開荒，近年來部分毀林毀草毀濕開荒甚至得到了種糧直補，黑龍江省的耕地面積已經從改革開放初期的667萬hm2增加至2009年的1 427萬hm2。

在這個大環境下，已治理區的部分急于增收農民，就把眼光瞄向了如何把水土流失治理中橫坡打壟減少的3%耕地，地埂植物帶減少的6%，梯田減少的20%如何“奪”回來。激進的農民當年就把水土保持工程毀成原狀以盡可能增加耕地進而增收，當然也有部分為此拘留。更多的是吸取“前人”經驗，采用蠶食的辦法逐年把水土保持工程毀成原狀。農民這種在自家承包田里的犯罪很難取證并追究。

因此，若干年后的水土保持工程是否存在普遍受到業內的質疑。

3 “四難”的本質問題與破解

目前反映在水土保持工程中的占地、調地難，雖然還是資金問題，但本質是農用土地的產權不明晰并由此引發的農民不愿搞水土保持，不愿保護水土保持工程。

在現有農用土地產權落實到自然人只是在艱難推進，目前已經從承包權推進到流轉，但流轉并不能調動保護耕地農民的熱情，于是在現有制度下，黑龍江省農墾系統的暗管排水技術，即:變地表徑流為地下暗排后送清水下山，這項被逼出來的技術創新，可能是現階段部分緩解乃至破解水土保持出工難、占地難、調地難和管護難的唯一途徑。這項新技術作為一項成熟技術列入《黑土區水土流失綜合防治技術標準》，成為坡耕地治理的技術之一，就是必然的了。

［1］ 馮建維，劉巖.試點，在創新中艱難前行［J］.水利天地，2005，(3):18.

［2］ 陳雷.北京國際泥沙研究培訓中心成立25周年大會上講話［R］.北京:中國水利部，2009.

［3］ 水利部.東北黑土區水土流失綜合防治技術要求(試行)［S］.北京:中國水利部，2005.

［4］ 黑龍江省人民政府.黑龍江省征地區片綜合地價實施辦法［S］.哈爾濱:黑龍江省人民政府，2008.

［5］ 劉樹勝.黑龍江省政府召開的關于前三季度全省宏觀經濟形勢新聞發布會，2010.

［6］ 黑龍江省省情［R］.1985.