衡陽石鼓區加強基層政府依法行政的成效與建議

胡 海 曠仁秋

（1.湖南行政學院 法學教研部，湖南 長沙 410004；2.衡陽市石鼓區政府 法制辦公室，湖南 衡陽 421000）

衡陽石鼓區加強基層政府依法行政的成效與建議

胡 海1曠仁秋2

（1.湖南行政學院 法學教研部，湖南 長沙 410004；2.衡陽市石鼓區政府 法制辦公室，湖南 衡陽 421000）

加強依法行政工作是提高現代領導者執政能力的需要，是構建和諧社會的需要，是樹立政府良好形象的需要，是創造優良經濟發展環境的需要。針對衡陽市石鼓區的實際情況，加強依法行政工作可從規范行政權力、提高執法水平、加強行政監督、強化行政復議、健全法制隊伍、增強法律意識等方面加以完善。

衡陽石鼓區；基層政府；依法行政；成效；建議

加強依法行政工作是提高現代領導者執政能力的需要，是構建和諧社會的需要，是樹立政府良好形象的需要，是創造優良經濟發展環境的需要。依法行政的主體是政府，這就要求加快政府體制改革，轉換政府職能，打造精品法治政府，提高依法行政水平。[1]依法行政工作重心在基層，難點也在基層。縣（市、區）、鄉（鎮）兩級政府是我國政權體系中的基礎部分，處在政府工作的第一線，承擔著經濟、政治、文化、社會等各方面的管理職責，直面廣大人民群眾，直面各種利益關系和社會矛盾，能否做到依法行政事關重大。各級政府和各部門要從構建和諧基層、建設人民滿意政府的高度，充分認識推進基層依法行政工作的重要性和緊迫性，把加強縣（市、區）、鄉（鎮）政府法制機構建設作為一項基礎性、全局性工作來抓，采取有效措施，加快推進縣（市、區）、鄉（鎮）政府依法行政進程。近年來，衡陽市石鼓區人民政府推進依法行政成效顯著，但也存在一些問題，可進一步完善基層政府依法行政的對策和措施。

一 石鼓區政府推進依法行政的成效

石鼓區下轄2個鄉、6個街道。近年來，我區各級各部門以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，以貫徹實施國務院《全面推進依法行政實施綱要》、《關于加強市縣政府依法行政的決定》和《湖南省行政程序規定》為主線，充分發揮政府法制機構的職能作用，不斷強化政府法制監督，改善和規范行政執法行為，努力推進依法行政和法治政府建設，取得了明顯進展。[2]

（一）依法行政：貫穿了政府各項工作的始終

由于區委區政府領導高度重視，石鼓區認真貫徹實施《湖南省行政程序規定》，把依法行政提到重要議事日程，并貫穿于政府各項工作的始終。一是加大行政程序建設力度。及時成立了石鼓區行政程序建設領導小組，由區政府主要負責人任組長，常務副區長任副組長，政府辦、監察局、司法局、財政局、人勞局、審計局、法制辦、編辦等單位負責人為成員的石鼓區行政程序建設領導小組，加強對《湖南省行政程序規定》貫徹實施的組織領導，建立了各部門共同推進的行政程序建設工作機制。二是重大決策項目依法決定。“五一路”改造拆遷活動、“鵬程大廈”善后工作協調處理、整治規范摩托車交通秩序“百日行動”等一系列重大項目決策都要求法制辦參加，堅持依法依規、全面論證、慎重決策，確保了各項工作的順利完成。三是加強政務公開、信息公開工作。建立了“公開、公正、便民、高效、廉潔”的辦事大廳和綜合服務窗口。首先，抓了政務大廳的進駐率。除民政局、人事勞動和社會保障局常駐大廳辦公外，通過政務中心主動上門協調與溝通，農辦、教文體局、計生局、衛生局、水利農機局和參與管理與監督的非稅局等部門也得以進駐，更值得欣慰的是，省、市直管單位都很樂意納入區政務中心管理。其次，完善了政務大廳功能。政務大廳現在不但是行政許可單位，該進的都預先進來了，而且常駐了一些與老百姓最直接、最關心的非行政許可項目，電子顯示屏全天候滾動播出各單位的許可事項、法律依據、辦事程序、收費標準和辦結時限等，觸摸屏全天候能正常觸摸到相關咨詢內容。大廳里還分別設立了政務中心督察協調室和行政效能投訴中心。第三，建立了政府信息公開平臺。在政府網站上公布了本級政府及部門的規范性文件、重大行政決策結果和《中華人民共和國信息公開條例》，大大方便了辦事的單位和群眾。

（二）完善制度：把好了政府行文政策法律關

政府及部門擬發公告、規范性文件、對外協議、合同等，都必須由法制辦審核發文的合法性、合理性，提出合法建議報政府領導審核，重大事項由政府常務會討論決定。一是認真履行合同、協議審核職能。政府及部門簽訂的協議、合同都要經區法制辦進行審查審核，做到了合法合情合理，消除了糾紛隱患，規避了合同風險。二是大小事項依法辦理。重大涉法事務大都是事由復雜、涉及面廣的事項，而且各種法律關系交錯，處理難度大。法制辦在辦理過程中，深入調查，積極協調，分析研究問題，提出切實可行的處理意見。三是切實做好規范性文件管理工作。規范性文件，俗稱“紅頭文件”，是各級行政機關指導人們社會活動的行為規范。制定規范性文件，是各級政府各部門管理經濟、社會事務的重要手段之一。為切實加強對規范性文件的管理，按照上級部署，區政府下發了《切實做好規范性文件清理工作的通知》和《規范性文件管理暫行辦法》，按照通知要求，由區政府法制辦牽頭，對歷年來的規范性文件進行了全面清理，作出了繼續有效、廢止失效和重新公布的決定，并在區政府門戶網站上向社會進行公布。區級文件13件，部門文件338件，鄉、街文件118件。另一方面，對新發布的規范性文件嚴格按照“統一登記、統一編號、統一公布”的“三統一”要求，依程序進行立項、審簽和公開。從調查的情況看，規范性文件主要偏重于以下兩個方面：一方面是改善民生、保障民生、完善城鄉居民醫療衛生的規定，它們為有效解決事關群眾切身利益的熱點、難點問題提供了決策依據；一方面是體現經濟社會發展要求的規定，包括農村土地承包經營流轉、林權制度改革、退耕還林以及城市管理等方面的文件，這些規范性文件適用法律準確，審查程序規范，為優化我區經濟環境、維護社會穩定、確保經濟社會健康穩定發展發揮了積極作用。

（三）法律宣傳：提高了轄區公民法律意識

一是加強法律法規學習，為生產經營事業發展保駕護航。行政法律法規是依法行政的依據，學法懂法是依法行政的關鍵。因此，行政法律法規的學習是一項長期的戰略任務。區政府把學法用法擺在十分重要的位置，建立了領導干部學法制度、政府常務會會前學法制度和鄉、街、政府各部門都堅持每月一法學習制度，并結合本部門涉及的專業法律法規知識組織學習。近5年來，區法制辦每年都舉辦法制培訓班，較大地提高了干部職工的法律水平，增強了法律意識。二是加強轄區內的法律宣傳，營造學法、懂法、守法的氛圍。全區各單位各部門結合中心工作和各個紀念日，大張旗鼓地開展法律宣傳。例如，區人事勞動和社會保障局在石鼓廣場進行法律宣傳活動，大力宣傳《勞動法》、《勞動合同法》、《就業促進法》和社會保障方面的有關政策，區環保局在“六·五”世界環境日舉行了聲勢浩大的紀念活動，向市民發放資料，現場接待和處理群眾投訴，區司法局、區農辦開展法律下鄉活動，發放《農村科普小手冊》、《農民普法簡明讀本》等宣傳資料。各單位各部門都根據實際開展了多種形式的法律宣傳，極大地增強了轄區居民的法律意識。

（四）強化監督：規范了政府執法行為和責任

為切實規范行政執法行為，區政府堅持從完善制度、強化監督和落實責任追究等方面入手，提升各鄉、街道、執法部門的執法水平。一是抓制度。特別是抓好部門或單位內部的制度建設。區政府狠抓區政府頒布的《行政執法違法追究實施細則》和《關于推行行政執法責任制實施方案》的落實，各執法單位及各鄉、街道都能夠按照上級的要求，梳理執法依據，確定執法責任，抓好內部制度建設。各鄉、街道、執法單位都與執法部門簽訂責任狀，形成層層抓落實的工作局面。二是抓監督。為確保全區行政執法質量，我們始終把執法監督作為落實責任制的重要內容，把監督當作是實踐經驗的總結和規范執法的需要。全面推行行政執法責任制，認真做好執法評議考核工作，完善執法考核體系，將依法行政工作作為一個大項列入區政府年度目標管理考核指標進行考評。區政府法制辦對全區依法行政工作堅持開展經常性的監督檢查，結合中心工作進行專項檢查，每年年底都組成檢查小組，對兩個鄉、六個街道和區直機關的依法行政工作進行檢查。監督檢查采取一聽、二看、三座談的方式，監督檢查的內容分別為組織機構建設、自擬的規范性文件、學習記錄、培訓方案、法律法規宣傳、行政執法文書、信息公開等。三是抓隊伍。執法隊伍是依法行政的主體，加強隊伍建設也是堅持依法行政的關鍵。為切實提高執法隊員的素質，規范行政執法行為，一要法律法規學習、明確職責權限。加強培訓，認真學習，嚴格按程序執法。二要堅決貫徹省政府61號令。堅持持證上崗，亮證執法，所有執法人員經過審查、培訓、考核，都獲取了執法證資格。全區245名行政執法人員，無一聘用人員，都是正式工作人員，2個鄉、6個街道現有53名執法人員，無一聘用人員，確保了執法主體資格合法。四是抓追責。行政執法責任是監督和規范行政機關行政執法活動的一項重要制度。我區的行政執法責任制工作，經過多年的實踐，不斷的創新，收到了明顯的效果，各級領導干部依法行政的意識得到了進一步強化，廣大行政執法人員的執法能力得到進一步增強，行政執法的質量進一步提高。各鄉、街道、區直各行政執法單位都能牢固樹立執法就是服務的觀念，打造法治政府、服務型政府，推進依法行政，構建和諧社會同，針對社會中老百姓關心的熱點、難點，積極開展執法檢查，使社會經濟環境更加優化。

二 當前基層政府依法行政的障礙

（一）少數干部依法行政意識淡薄

1999年3月，全國人大九屆二次會議通過的憲法修正案明確寫上“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”，正式把這一治國方略以國家根本大法的形式確定下來。盡管如此，但由于我國經過幾千年的封建專制統治，“人治”在人們的思想上打下了深刻的恪印。有的人認為，按法定職權法定程序辦事受約束太麻煩，總是抱著“人治”觀念不放，置法律于不顧；有的人認為，“法律是管人的，不是管自己的”，依法行政基本上等同于依法“治事”，尚未認識到依法行政的本質是“治官”和“治權”；有的人認為，法律是一種為“我”所用的工具，對己有利時就執行，對己不利時就拋在一邊，我行我素，致使依法行政原則難以貫徹落實。

（二）行政管理體制弊端仍然存在

有的落后地區的鄉政府還停留在計劃經濟條件下的無限政府、管制型政府的模式，執政理念還是對村民和社會進行管理和控制，而忽視了政府管理的服務性目的，表現為政府與公民的關系不對等，嚴重的官僚主義作風，與民爭利，而不是“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。基層的選舉制度形同虛設，形式上由村民選舉，實質上是由上級任命產生，民主制度運行存在障礙。[3]

（三）行政執法人員整體素質不高

高素質的執法隊伍是依法行政的基礎。由于歷史原因，造成我國基層政府中工作人員的素質不高，依法行政的意識淡薄，這是我國建立法治政府的一大重要障礙。目前我們的行政執法部門最突出的問題就是沒有專業化的執法隊伍，特別是缺乏專業法律人才。執法人員法律意識不強，其依法辦事的能力就比較差，總體素質就偏低。[4]

（四）行政執法監督缺乏制度剛性

從理論上講，我國對行政行為的監督體系是相當完備的，有黨委，上級政府、人大、政協、監察部門、新聞媒體等多種監督部門。這些主體中監察部門是專門的監督部門，但監察部門往往又同時是黨的監察機關，從某種程度上講，使得其監察職能弱化。而且，《行政監察法》并沒有規定對違法行政監督要承擔何種法律責任，給違法行政提供了寬松的環境，再加上行政工作的繁多與違法行政的隱蔽，監督乏力也就在所難免了。

三 進一步推進基層政府依法行政的對策及建議

（一）加快轉變政府職能，依法規范行政權力

各基層政府和各部門要完善重大事項集體決策、專家咨詢、社會公示與聽證相結合的決策機制，實行依法決策、科學決策和民主決策，不斷提高決策能力和水平。認真貫徹行政許可法，繼續深化行政審批制度改革，進一步取消和調整一批行政審批事項。積極推行行政許可集中辦理制度，進一步推進行政審批公開，實行“陽光”審批，推行網上審批，最大限度地減少行政審批的隨意性和暗箱操作。深化行政執法體制改革，積極探索和推進縣域城鎮開展相對集中行政處罰權和綜合執法工作。完善政務公開工作機制，把涉及人民群眾切身利益的各類權力運行過程作為政務公開的重點內容，擴大公開的范圍和層次，規范公開的內容與形式，促進政府提高工作透明度和行政效能。進一步運用法律手段約束行政權力，加快建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的行政權力運行機制。

（二）強化行政執法隊伍管理，不斷提高行政執法水平

縣（市、區）政府和相關部門要認真貫徹《全面推進依法行政實施綱要》、《關于加強市縣政府依法行政的決定》和《湖南省行政程序規定》，教育和督促行政執法人員牢固樹立以人為本、執法為民的觀念。加強對行政執法人員的培訓和考核，認真執行行政執法資格統一考試制度，嚴把行政執法人員的入口關，進一步加強行政執法隊伍建設。嚴禁聘用合同工、臨時工從事執法活動。繼續推行行政執法責任制和評議考核制，依法界定執法職責，將評議考核情況納入本級政府年度目標考核體系。加強行政執法隊伍管理，規范行政執法行為，實現嚴格執法、文明執法、公正執法，對于徇私舞弊、玩忽職守、違法違紀、執法犯法的，要嚴肅處理。同時，要整合行政執法資源，推進行政執法體制改革。

（三）強化行政監督，樹立行政機關執政為民的良好形象

正如威爾遜在其所著的《國會政體》一書中所言：“嚴密監督政府的每項工作，并對所見到的一切進行議論，乃是代議機構的天職。”議會“應該領導民眾實現其目的，做民眾意見的代言人，并且做民眾的眼睛，對政府的所作所為進行監督”。英國著名思想家密爾也指出：“代議制議會的適當職能不是管理——這是它完全不合適的——而是監督和控制政府。把政府的行為公開出來，迫使其對人們認為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解；譴責那些該受責備的行為，并且，如果組成政府的人員濫用職權，或者履行責任的方式同國民明顯的輿論相沖突，就將他們撤職。”布坎南認為，國家（政府）不是神的造物，它并沒有無所不在和正確無誤的天賦，因此當國家（政府）在若干取舍面前進行選擇時，他們將更愿意選擇那種能為自己帶來較多好處的方法。因此，監督行政權利、監督政府行為，是保障基層政府依法行政的關鍵。[3]

具體而言，要嚴格執行《湖南省規范行政裁量權辦法》等有關規定，強化政府內部層級監督，完善對行政權力的監督制約機制。推行以行政首長為重點對象的行政問責制度，建立政府績效評估制度，科學評估政府工作人員履行職責的情況。要把推行依法行政納入行政機關和公務員考核指標體系，與獎懲和職務晉升緊密掛鉤。嚴格執行規范性文件備案審查制度，積極探索建立社會公眾對規范性文件的監督機制，及時發現和糾正違法抽象行政行為，從源頭上規范行政行為。加強對行政執法監督檢查，重點圍繞加強軟環境建設、維護社會穩定開展法律、法規和規章執行情況的檢查。推進細化行政處罰自由裁量權工作，約束行政執法行為，減少執法隨意性。進一步健全行政處罰、行政許可、行政強制、行政收費等程序和案卷評查、執法過錯責任追究制度。積極推行罰繳分離制度，嚴禁下達罰款指標，杜絕行政權力與部門利益掛鉤現象。各級政府及其工作部門都要主動接受人大法律監督、政協民主監督，主動接受司法監督，接受新聞輿論監督和社會公眾監督。

（四）加強行政復議能力建設，發揮行政復議作為解決行政爭議重要渠道的作用

縣（市、區）政府和相關部門要采取有效措施，切實加強基層政府的行政復議能力建設。堅持“以人為本、復議為民”，完善行政復議程序，不斷提高辦案質量。暢通行政復議渠道，積極受理行政復議案件。對符合規定的行政復議申請，必須依法及時受理。要堅持依法公正辦案，始終做到依法審查、公正裁決，堅決糾正違法和不當的行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益。積極創新行政復議方法，適當改革案件審理方式，提高工作效率和工作水平，把每一件行政復議裁決都辦成經得起歷史檢驗的“鐵案”。嚴格按照《湖南省行政復議規定》的要求，保證縣（市、區）政府及其所屬部門的行政復議專職辦案人員數量與行政復議工作量相適應，確保一般案件至少有2人承辦，重大復雜案件有3人承辦。強化行政復議決定履行的督查工作，對拒不履行上級行政機關復議決定的有關領導和相關責任人，要依法追究責任。

（五）加強基層政府法制機構和隊伍建設，為推進依法行政工作提供有力保障

縣（市、區）政府和相關部門要切實加強法制機構和隊伍建設，充分發揮法制機構在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問作用，使法制機構的設置和人員配備與本地區、本部門法制建設任務相適應。一是科學設置法制機構。各縣（市、區）政府要將政府法制機構建設擺到重要日程，把加強政府法制機構建設作為不斷提高執政能力的一項重要措施來抓。要根據實際工作需要，科學設置政府法制機構。在機構限額內可獨立設置政府法制辦公室，正科級建制；不能獨立設置的，可在政府辦公室加掛政府法制辦的牌子，有機構限額空缺時，優先考慮法制機構設置。二是合理配置工作人員。政府法制機構作為本級政府依法行政的參謀、助手和法律顧問，承擔著全面推進依法行政、建設法治政府的各項具體任務。要加強政府法制隊伍建設，把政治思想好、業務能力強、有較高法律素質的干部充實到基層政府法制隊伍中去。根據政府法制機構所承擔的工作任務和職責，縣（市、區）政府法制機構的工作人員應不少于3人，所需編制由各縣（市、區）政府在行政編制總額內調劑解決。三是加強鄉鎮法制建設。各鄉鎮政府要配備專職法制工作人員，具體負責本地區推進依法行政相關業務工作，并與縣（市、區）法制辦（局）建立聯系機制，適時報送和反饋本地區推進依法行政工作進展情況，及時傳達和落實縣（市、區）政府推進依法行政工作相關措施和任務，切實提高各鄉鎮政府依法行政工作質量和效率。

（六）提高民眾的法律意識，為依法行政創造良好外部環境

隨著經濟社會和教育事業的發展，我國民眾的整體素質包括法律意識相應地提高了。但是，我國民眾的法律意識與依法治國、依法行政的要求相比還有較大差距，這就需要我們的政府及法律工作者要進一步想方設法來提高民眾的法律意識，為依法行政創造外部環境。如何提高民眾的法律意識，筆者提出以下幾點建議：把普法教育落到實處。對基本的法律知識，我們可以采用黑板報、墻報、廣告牌、橫幅、條幅的形式像做廣告一樣進行宣傳，做到家喻戶曉。成立專業法律知識宣講團，通過電視或面對面地進行法律知識講座，并解決群眾遇到的法律問題。政府每年組織幾次村民代表和居民代表進行法律知識培訓及競賽，其產生的影響絕不是培訓本身學員學到了多少東西，而是政府在倡導什么；成立專業的面向百姓的法律援助與咨詢中心，對百姓遇到的法律問題給予經常的免費援助，設立熱線電話。[5]

[1]董彥琳.加快政府職能轉變,提高依法行政水平[J].新西部,2009,(18).

[2]楊海坤,李兵.基層政府推進依法行政的成效與問題分析[J].北方法學,2009,(2).

[3]蔣萬姣,鐘華軍.淺析鄉政府的依法行政問題[J]康定民族師范高等專科學校學報,2009,(3).

[4]霍文娟.推進基層政府依法行政研究[J]現代商貿工業,2009,(15).

[5]余孟靚.我國基層政府依法行政的研究[J]法制與社會,2008,(11上).

D625

A

1673-2219（2011）04-0100-04

2011－01－30

胡海（1963－），男，湖南長沙人，湖南行政學院法學教研部教授，副主任，衡陽市石鼓區人民政府副區長，研究方向為行政法學、經濟法學。曠仁秋，女，衡陽市石鼓區政府法制辦公室主任，主要從事行政法學研究。

（責任編校：京華）