海洋漁業資源恢復法律制度的生態學基礎

(中國海洋大學 法政學院,山東 青島 266100)

面對日益嚴重的生態退化問題,生態恢復的研究不僅受到自然科學學術界的高度關注,如在恢復生態學和生態恢復技術等方面的研究都有長足的進展,也引起了包括法學在內的社會科學學術界的高度重視,如何通過法律來規范人類恢復生態系統的行為？海洋漁業資源恢復是生態恢復的內容之一,與生態恢復一樣,其研究和實踐也應用了許多學科的理論,但最主要以生態學理論為基礎[1]。從生態學上考慮,海洋漁業資源恢復是對海洋生態系統的一次新的干擾,需要制定科學的、合理的恢復方案,并對方案進行可行性論證后切實付諸實施,所有這些都需要法律制度來保障。我國現行涉及海洋漁業資源恢復的法律制度散見于以《漁業法》為核心的對海洋生物成分進行法律保護的法律體系中,如自然保護區制度,禁漁區、禁漁期、休漁期制度等。這些法律制度強調了對海洋漁業資源的管理,“頭痛醫頭、腳痛醫腳”地對局部海域、特定時段的海洋漁業資源、某種特定的海洋生物等進行恢復,在某種程度上遏制、減緩了海洋漁業資源被破壞和某些特殊海洋生物滅絕的過程,但并不代表海洋漁業資源的整體恢復,因而未做到恢復海洋漁業資源和生物多樣性,徹底扭轉海洋漁業資源衰竭、海洋生物多樣性下降的趨勢。可以說,現行法律制度不足以恢復不斷衰竭的海洋漁業資源,需要設計專門的海洋漁業資源恢復法律制度,將海洋漁業資源恢復的科學研究、管理活動、恢復行為納入統一的法制軌道。基于上述認識,本文將生態學與法學結合起來探討海洋漁業資源恢復法律制度的生態學基礎,包括將生態規律、生態恢復模式等生態學理論運用于海洋漁業資源恢復法律制度,并在制度設計中選擇生態效益的視角來分析制度具有的恢復海洋漁業資源、維持海洋生態平衡、獲取良好生態效益的內在動力。

1 遵循生態規律

遵循生態規律是生態學理論的基本要求,作為制定生態法律的理論基礎,在海洋漁業資源恢復法律制度的立法、執法、司法中,應當充分考慮尊重和體現生態規律。設計海洋漁業資源恢復法律制度主要涉及以下6個方面的生態規律:(1)物物相關律。物物相關律揭示了海洋漁業資源恢復中涉及的各種生物和非生物因子之間具有錯綜復雜的聯系,改變一個因子必然影響其他。在海洋漁業資源恢復法律制度設計中,我們不能“頭痛醫頭、腳痛醫腳”地針對某種生物或某個非生物因子進行立法,而需要在立法中對海洋漁業資源恢復所涉及的各個因子的影響權衡利弊、統籌兼顧。(2)相生相克律。相生相克律揭示了海洋漁業資源恢復中每種生物互相依賴、彼此制約、協同進化。遵循相生相克律,我們設計的海洋漁業資源恢復法律制度在對目標漁業生物的恢復時需要考慮到其與其他生物的關系,防止海洋生物多樣性減少。(3)能流物復律。能流物復律揭示了海洋漁業生態系統中的物質在系統中反復循環,其中有些物質還通過食物鏈(網)在海洋漁業生物中富集。通過設計海洋漁業資源恢復法律制度,控制一些污染物質、特別是有毒物質通過物質循環在海洋漁業生物中的富集過程。(4)負載定額律。負載定額律揭示了海洋漁業生物的生產力有一定的上限,對任何外來干擾都有一定的忍受極限。遵循負載定額律設計海洋漁業資源恢復法律制度,我們需要把握恢復閾值、控制海洋漁業資源的開發總量,在總量控制和恢復閾值下通過許可證制度來分配海洋漁業資源恢復法律關系主體的權利、義務、責任。(5)協調穩定律。協調穩定律揭示了海洋漁業生態系統穩定的機制主要決定于結構功能的協調、物質輸出和輸入的平衡,正常的海洋漁業生態系統是漁業生物與自然環境取得平衡的自我維持系統,各種組分按照一定規律發展變化并在某一平衡位置作一定范圍的波動,從而達到一種動態平衡狀態。遵循協調穩定律設計的海洋漁業資源恢復法律制度需要建立結構并不一定復雜、但具備恢復海洋漁業生物多樣性、穩定性和生產力的結構和功能穩定平衡的海洋漁業生態系統。(6)時空有宜律。時空有宜律揭示了任何海域均有獨特的海洋漁業資源,并隨時間而變。在海洋漁業資源恢復法律制度設計中,我們需要針對特定時間和地點的海洋漁業資源的開發與恢復,在執法程序上以時空為起點做到因海制宜、因時制定海洋漁業資源開發、恢復對策,并根據出現的新情況做出適當的調整。

2 選擇過程導向的海洋漁業資源恢復模式

任何法律制度都有其目的性,海洋漁業資源恢復法律制度也不例外,這是海洋漁業資源恢復目標在法律上的體現。

自我設計理論認為,只要有足夠的時間,隨著時間的進程,退化生態系統將根據環境條件合理地組織自己并會最終改變其組分[1]。如果按照這種理論來引導海洋漁業資源恢復,在有充分時間保證下,海洋漁業生物最終可能恢復到退化前的海洋生態系統狀態,理想的恢復目標就是海洋生態系統平衡狀態下的漁業生物最大生產力。現行的海洋自然保護區制度可以實現這一目標,其目的就是恢復自然狀態下的海洋生態系統及其生物成分的最大生產力,包括海洋漁業生物。

人為設計理論[1]認為,通過工程方法和植物重建可直接恢復退化生態系統,但恢復的類型可能是多樣的。此種理論指導下,我們強調對海洋漁業資源恢復的人為干擾,利用海洋漁業資源恢復的科技成果,通過工程方法(如投放人工魚礁)和漁業生物重建(如漁業生物增殖放流)快速恢復海洋漁業生態系統。由于恢復的類型多樣,海洋生態系統生物成分重組,理想的恢復目標是多方面、多層次的相對最大的海洋漁業生物生產力。海洋自然保護區制度顯然不能實現這種目標,我們設計的海洋漁業資源恢復法律制度就需要強調技術法律制度的作用,通過物理、化學、生物等技術手段,控制海洋漁業資源恢復過程和發展方向,恢復或重建具有不同生產功能的海洋漁業生態系統。

在恢復生態學研究領域,生態恢復模式被分為目標導向的恢復模式和過程導向的恢復模式。1992年,美國國家研究協會(National Research Council,NRC)將目標導向的恢復定義為一個系統向接近未干擾的自然狀態的回歸[2]。目標導向的恢復重視了將退化生態系統恢復到一個自我維持和持久的生態系統。自我設計理論下的海洋漁業資源恢復就是這種模式的恢復。有學者指出,一個生態系統在受到損害之后,對其進行恢復是保證生態系統不崩潰的一種重要手段,但是,從其過程而言,恢復生態系統更是一種改進和構建的過程。而生態的恢復僅僅是一種結果,是一種動態的結果[3]。過程導向的恢復是指修復人類的損害,形成原始生態系統的多樣性和動態的過程[2]。過程導向的恢復不強調必須復制干擾前的生態系統狀態,而強調采取必需行動保證自然生態狀態的回歸,包含了目標導向的生態系統功能和整體性的恢復,實現人與自然協調發展。在海洋漁業資源恢復過程中,過程導向的恢復模式有利于我們將生態原則與人類社會系統融合起來,修復人類對海洋生態系統多樣性和動態的損害過程。

過程導向的恢復有效地避免了目標導向的恢復所面臨的核心問題,即應該用什么樣的參照框架來建立未干擾前的海洋漁業生物生產力這一目標狀態？沒有詳細的海洋生態學記錄,人們很難發現一個真正的未干擾的海洋生態系統。海洋自然保護區這種目標導向的恢復模式也僅適合于需要嚴格保護,徹底恢復海洋生態系統原貌的少數海域。在大多數既要開發又要恢復的海域,選擇過程導向的恢復模式能有效地避免目標導向恢復模式要求恢復到未受干擾前的海洋漁業生物生產力目標給海洋漁業資源恢復目標設計帶來的困難。如有學者研究了膠州灣海洋生態系統恢復后認為:將海洋生態系統恢復到原來平衡點是不現實也是不科學的,宏觀控制的目標是限制捕撈與治理水質污染,治理的方法是利用水域生態系統恢復力高的特點進行治理,為達到持續利用生物資源、限制捕撈量,增殖放流措施是必不可少的手段[4]。人為設計理論下的海洋漁業資源恢復就是過程導向的恢復模式。

選擇過程導向的恢復模式,我們在海洋漁業資源恢復法律制度設計中將近期的漁業資源開發、恢復同遠期的漁業生物恢復有機地結合起來,實現人與海洋協調發展。在具體海域的各種漁業生物恢復中,采取多樣性的恢復方法,做到在恢復中開發,在開發中恢復。如秦皇島市文昌魚保護海域,主要集中在新開河口以南、灤河口以北-5～-15 m等深淺海區,主要措施是限制資源開發活動,治理沿河污染源;魚蝦、蟹類幼稚仔增殖保護海域,保護范圍為-10～-15 m等深海域,主要對策是延長休漁期、在漁業資源可利用量范圍內控制漁業資源捕撈量[5]。

過程導向的恢復模式在海洋漁業資源恢復實踐中也是可行的選擇。有學者總結的“象山模式”就是對過程導向的恢復模式在海洋漁業資源恢復實踐中應用的很好詮釋[6]。“象山模式”以規劃來協調海洋漁業資源開發與恢復的矛盾,通過全民參與伏季禁漁、增殖放流、投放人工魚礁等漁業資源恢復過程,并在政府機關監督、監測、嚴格執法等管理下推動象山縣海洋漁業資源的恢復。山東省對海洋漁業資源的恢復也體現了過程導向恢復模式的理念,堅持修復漁業資源整體性與有限目標相統一,堅持漁業資源修復與經濟發展相協調,堅持統籌規劃、循序漸進安排,堅持政府主導和社會共同參與。在漁業資源恢復過程中通過制定《山東省漁業資源修復功能區劃與規劃》,將山東省的漁區具體劃分成若干漁業資源修復功能區,充分發揮各功能區的特點和優勢,最大限度提高漁業資源修復綜合效益。在漁業資源修復管理中投入大量的人力、物力和財力,落實各級管理經費,以充分調動各地的工作積極性,進一步提高漁業資源修復質量和效果[7]。

3 注重海洋漁業資源恢復法律制度的生態效益

李少偉先生在論及法制現代化實現的內在動力時引用了美國法學家馬丁·P·戈爾丁的一段話:“法律設置了以某種方式行為或不行為的義務。那么我們應當如何理解法律義務——它僅僅是個強力問題嗎？——到底能否證明不守法的不當性”[8]。以此考查海洋漁業資源恢復法律制度的內在動力,我們不難發現其設置的眾多恢復海洋漁業資源的義務的存在和起作用不僅僅是個強力問題。如果證明不守法是正當的,即使法律具有強制執行力,也難以有效遏制不守法群體的發展,人們也就很難認同和遵守這種法律義務了,義務不能被有效履行,說明實現海洋漁業資源恢復法律制度的內在動力不足。反之,如果證明不守法是不正當的,恢復海洋漁業資源的義務具有科學性、可行性和有效性,具備持續增益于守法群體的內在動力,人們守法的主動性就會提高。本文從生態效益角度分析海洋漁業資源恢復法律制度的內在動力,指出了3個分析方向。

3.1 資源分配

受生態規律支配,海洋生態系統提供漁業資源的能力存在一個極限邊界,海洋漁業資源衰竭就是人類活動超越極限邊界所致,從而難以給人們提供穩定持久的漁業資源。我們設計海洋漁業資源恢復法律制度來恢復海洋漁業資源,尋求良好的生態效益,最根本的做法就是限制人類開發海洋的活動。不論是在海洋漁業資源恢復中開發或是在開發中恢復均是要促使人們將開發活動控制在所恢復的漁業資源生產能力極限邊界內,在極限邊界內、在人群之間公平分配海洋漁業資源,通過法律來平衡各方的利益,維持海洋生態平衡。

在我國現行涉及海洋漁業資源的法律制度中,根據《漁業法》的總量控制制度,要求確定海洋漁業資源可再生產總量,在此范圍內確定可捕撈的漁業資源總量。這一制度設計有利于逐漸恢復我國海洋漁業資源數量、質量和再生產能力以期獲得良好的生態效益。我國《漁業法》又設計了捕撈許可證制度來分配可捕撈的漁業資源總量,然而該制度所許可的是漁民的捕撈能力,具體表現為對捕撈船舶及其功率進行許可證管理,期望通過控制捕撈能力來控制漁業資源捕撈量。在實踐中,由于海洋漁政管理部門無權管理捕撈船舶所安裝的發動機的生產、檢測、運營等過程,導致一些捕撈船舶的實際功率與申請捕撈許可的功率不符,實際捕撈能力遠遠大于許可捕撈能力,實際捕撈的海洋漁業資源量大于可捕撈漁業資源總量,海洋漁業資源衰竭就在所難免。這樣的法律制度引導漁業活動帶來的生態效益差,海洋漁業資源不是恢復,而是進一步衰竭,海洋生態系統退化。在海洋漁業資源恢復法律制度設計中為了獲取良好的生態效益,就必須對現行捕撈許可證制度進行修改完善,按照可捕撈的漁業資源總量來分配漁業資源,許可管理的是可捕撈的海洋漁業資源種類和數量。

我們分配的海洋漁業資源總量是有限的,每個漁民參與資源分配而獲得的開發資源的權利都是受限制的。在分配公平的情況下,每個漁民對取得的權利相對滿意,各方利益相對平衡,漁民的守法積極性相對較高。可以說通過資源分配來保障海洋漁業資源再生產能力極限邊界,逐漸恢復漁業資源,獲得良好生態效益是可行的和有效的。在海洋漁業資源恢復法律制度中做到資源分配公平,我們需要重視 3個方面,一是考慮到海域是漁民賴以生活的基本條件,在海洋漁業資源許可管理中如果對所有申請者一視同仁就是不公平的。許可的先后順序應作這樣的安排:海域所在地的鄉鎮專業漁民,兼業漁民,集體經濟組織,海域所在地縣(市)專業漁民,兼業漁民,其他經濟組織,海域所在地鄉鎮非漁業從業人員,海域所在地縣(市)非漁業從業人員,其他人員或經濟組織。二是針對普遍存在的許可證異地辦證現象[9],完善海洋漁業資源許可管理程序,強化許可證的統一管理。三是在資源分配中強調嚴格執法守法,加重執法不公正、不守法的法律責任。

3.2 生態控制

海洋漁業資源恢復法律制度的法律規范,特別是技術法律規范,引導人們運用海洋生態技術改造海洋漁業生產方式,實施恢復海洋漁業資源的正確行為,這就是一種生態控制。如我國《漁業法》關于海水養殖的一系列規定要求科學確定養殖密度,合理投餌、施肥、使用藥物,不得使用含有毒有害物質的餌料、飼料,加強對養殖生產的技術指導等。這些法律規范引導人們科學養殖,在獲取經濟收益的同時防止海洋漁業生態環境污染,控制海洋生態環境質量,獲取良好生態效益。

科學技術在海洋漁業資源恢復法律制度中的規范化運用是制度科學性的有效保證,我們需要不斷總結海洋生態技術(包括恢復漁業資源的物理、化學、生物等技術)在海洋漁業資源恢復中的運用效果,及時將那些應用成熟的技術納入法律,上升為海洋漁業資源恢復技術法律規范。其中經過標準化法律程序制定的海洋漁業資源可捕撈標準、捕撈魚具標準等技術法律規范給人類對海洋漁業資源的影響活動劃定了明確的邊界,如使用網眼小于捕撈魚具網眼大小標準的捕撈魚具進行捕撈活動都是法律禁止的,從而更有效地恢復海洋漁業資源再生產能力。

在海洋漁業資源恢復法律制度實施過程中,海洋監測監視技術法律規范對我們獲取海洋漁業資源數量和質量變化、海洋生態環境變化、海洋生態平衡狀態等信息起到規范化的作用,也賦予了發布信息所具有的法律效力。對海洋漁業資源恢復進行監測監視成為生態控制的重要環節。有學者曾主張根據我國“涉海”管理機構的設置,劃分為國家級、省級、地市級、縣級等4個層次的監測機構,組成對所轄海域的監測網絡[10]。在常規監測監視的基礎上仍需要考慮規范化地應用遙感(RS)和地理信息系統(GIS)等先進技術來監測海洋漁業資源恢復過程,從而更有效地控制海洋生態變化。

監督權在海洋漁業資源恢復法律制度的生態控制中的作用不容忽視。根據我國《憲法》、《海洋環境保護法》、《漁業法》等法律規定,海洋漁業生態法律關系的所有主體都享有監督權,監督海洋漁業資源恢復中的各種行為。(1)海洋行政主管部門的監督權相對比較完善、具體,在生態控制中具有舉足輕重的地位。如上級行政主管部門對下級行政主管部門是否嚴格執法的監督有利于督促其在海洋漁業資源分配、監測監視、查處違法行為等執法過程中切實做到依法恢復海洋漁業資源。行政主管部門加強監督有利于強化海洋開發者的守法行為,也有利于及時發現違法行為,通過打擊違法者,追究其法律責任,從而保證海洋漁業資源恢復法律制度的正確實施。(2)海洋開發者和公眾的監督權多為一般性的法律規定,即:海洋開發者,其他任何組織和個人均有權監督海洋行政主管部門、單位和個人恢復海洋漁業資源的行為,對違法行為有檢舉、揭發、向有關部門反映或提建議等的權利。(3)科研機構也只是享有這種一般性的監督權,是不夠的。海洋漁業資源恢復技術的研發、運用是保證海洋漁業資源恢復法律制度是否具有科學性的重要因素,相關的科研機構應該對恢復海洋漁業資源的研究成果及其推廣應用享有跟蹤監督的權利。

3.3 爭端解決

圍繞海洋漁業資源恢復中的利益,各方參與者之間存在著各式各樣的爭端。分析海洋漁業資源恢復法律制度是否能通過司法程序解決爭端,恢復漁業資源、維持海洋生態平衡也成為海洋漁業資源恢復法律制度的生態效益分析的組成部分之一。

現行的環境侵權制度給補償可量度的財產損失提供了民事救濟的途徑,環境犯罪制度為打擊嚴重破壞海洋漁業資源的犯罪提供了刑事訴訟的途徑。當海洋漁業資源遭受破壞時,通過上述途徑解決爭端,罪犯伏法了,受害人部分可量度的損失得到了補償,對海洋漁業資源的破壞也許停止了,但恢復并未進行,被破壞的海洋漁業生態系統卻未能得到有效救濟。這樣的爭端解決模式難以有效遏制海洋漁業生態系統退化、漁業資源衰竭的趨勢。

在海洋漁業資源恢復法律制度中設計的爭端解決機制應該具有恢復漁業資源、維持海洋生態平衡的動力。我們認為可以這樣設計:(1)完善現行環保行政訴訟制度,在相關法律法規中有必要增加規定:“公民對環境保護監督機關對環保相對人做出的處罰決定不服的,可以向人民法院提起訴訟”[11]。從而使海洋行政訴訟不僅由接受行政處罰的相對人(這些人往往是導致海洋漁業資源衰竭的人)提起,也由直接受害的第三人(在一定范圍內不特定的因海洋漁業資源衰竭而受害的人)提起。同時,對這些受害人的起訴資格也應放寬。(2)在相關法律法規中規定公民訴訟制度。公民、科研機構、各種社會團體以及其他組織向行政管理機構申請恢復海洋漁業資源,處理海洋生態平衡被破壞引起的權益沖突,行政管理機構如果未依照法律規定履行義務,他們依法可向法院提起行政訴訟。公民訴訟制度的建立還能督促行政管理機構積極履行其職責,從而有效地防止破壞海洋漁業資源的行為發生,提高恢復海洋漁業資源的效率。(3)在相關法律法規中規定海洋生態環境監督訴訟制度。公民、科研機構、各種社會團體以及其他組織如果認為海洋行政管理機構在具體審批某些項目時,由于審批不當,有可能引起海洋漁業資源和漁業生態環境遭受破壞而退化的,都可向法院提起行政訴訟,要求主管部門不予審批。公民、科研機構、各種社會團體以及其他組織發現他人行為有可能引起、正在引起或已經造成海洋漁業資源衰竭、海洋漁業生態環境污染和海洋生態系統退化的,也可向法院提起訴訟,要求其停止侵害、恢復被破壞的海洋漁業資源和海洋生態系統。(4)建立簡易的海洋生態環境糾紛處理制度。在海洋行政管理機構內設立仲裁制度,處理大量分散的、瑣碎的海洋漁業資源糾紛是必要的和可行的,是一種市場化的好辦法。

4 結論

海洋漁業資源恢復需要生態學關于生態規律、生態恢復模式、生態恢復技術等領域的研究成果做為科學支撐,也需要法學對科學研究、管理活動、恢復行為等過程的法律規范做為法律保障。科學的、有效的海洋漁業資源恢復法律制度正是同時滿足這兩方面需要的法律制度,從而將遵循生態規律、選擇過程導向的恢復模式、利用生態恢復技術等引入海洋漁業資源恢復法律制度,強調了恢復海洋漁業資源的技術法律手段。與此同時,注重生態效益的研究視角,從資源分配、生態控制、爭端解決三個方向探討海洋漁業資源恢復法律制度的生態效益,較之主要從經濟效益和社會效益角度分析法律制度更具有理論和現實意義。

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