論我國行政許可聽證制度的不足及完善

曹曉謙

(江蘇廣播電視大學張家港學院,江蘇張家港 215600)

論我國行政許可聽證制度的不足及完善

曹曉謙

(江蘇廣播電視大學張家港學院,江蘇張家港 215600)

2004年頒布實施的《行政許可法》,在總結我國立法及實踐聽證經驗的基礎上,對聽證制度進行了再次創新,初步建立了我國行政許可聽證制度體系。但《行政許可法》中聽證制度的設立仍存在一些不足,不利于行政許可聽證目的的實現,對構建我國公平、正義、效率的法制環境有著一定的阻礙作用。

聽證;行政許可;行政許可聽證

一、我國目前行政許可聽證制度存在的問題

我國的《行政許可法》在聽證制度方面較之以往有明顯的進步和完善,但是與其他法治先進國家相比,我國的行政許可聽證制度仍存在著很多問題,主要體現在以下三個方面:

1.行政許可的聽證適用范圍操作性不強、組織形式單一

(1)行政許可聽證適用范圍較窄。一是法定聽證。根據《行政許可法》第46條的規定“法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項”,行政機關應當組織聽證。從法律的淵源上看,法律、法規、規章均可對行政許可聽證進行設定。但由于聽證在我國還是一個比較新鮮的事物,立法離實際要求尚存在一定的距離,目前法律、法規、規章對行政許可應當進行聽證的規定只有極少數。二是職權聽證。《行政許可法》規定,“行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項”,行政機關應當舉行聽證。對涉及公共利益的重大行政許可事項,由行政機關依職權決定是否主動進行聽證,是對法定聽證的一個有益的補充。但職權聽證的舉行與否,依賴于行政機關對于“公共利益”和行政許可事項是否“重大”的認識。而行政許可法對何謂“公共利益”、何謂“重大”并無過多的闡述。三是申請聽證。按照我國《行政許可法》第47條規定,申請聽證只規定了單一情形,即申請聽證要求必須“直接”涉及申請人與他人之間重大利益關系,對于間接利害關系和其他非直接利害關系人沒有賦予其聽證申請權。這就意味著,對涉及公共利益的情形,只規定了職權聽證,而沒有“公益聽證”的規定,沒有直接利害關系的公民并不能因為涉及公共利益而申請行政機關組織行政許可聽證。因此,當法律、法規、規章沒有規定應當聽證的行政許可事項,而行政機關又難以判斷哪些事項屬于涉及公共利益或直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的事項,聽證制度就難以實施。

(2)確定行政許可聽證適用范圍的方式過于簡單。對于行政許可聽證范圍的規定,國外大多采用概括式和排除式兩種,例如德國《聯邦行政程序法》第二十六條第一款就聽證程序一般原則進行規定,隨后第二款和第三款對于不予聽證的情形進行了規定。而我國《行政許可法》第46條和第47條對行政許可聽證范圍的規定,僅采取了概括式的規定,不夠明確,也太籠統,雖然行政機關可以有過多的自由裁量空間,但事實上反而不利于行政許可機關的操作,不利于行政聽證在行政許可過程中的實施。

2.聽證主持人制度存在不足

(1)任職資格不明確。聽證會是否有序進行以及是否有質量,在相當程度上取決于聽證主持人的能力素質。鑒于聽證主持人地位的重要性,世界各國行政程序的立法慣例都對聽證主持人的任職資格作了明確規定,如在美國要想成為行政法官,一般需要具備兩個條件:一是擁有律師資格且有一定行政工作經驗;二是通過文官事務委員會的考試。而我國《行政許可法》卻對聽證主持人的任職資格沒有相關的規定。

(2)選任方式不合理。我國《行政許可法》規定聽證主持人由“行政機關指定”,行政機關指定聽證主持人一事就成了行政機關的內部事宜。而且,規定“由非本案的調查人員擔任”,實質上指定的始終是行政機關的工作人員擔任主持人一職,他們與組織聽證的行政機關是行政隸屬關系,福利待遇受行政機關控制,職務升降由行政機關決定,二者之間有著密切的利益關系。因此,這種選任方式容易導致申請人和利害關系人對聽證主持人的身份產生不信任甚至抵觸情緒,使廣大公眾對聽證主持人的獨立性產生質疑。

(3)回避制度過于簡單。聽證主持人的回避制度來源于司法審判,也是避免偏私的需要。我國《行政許可法》規定:“申請人、利害關系人認為主持人與該行政許可事項有直接利害關系的,有權申請回避。”該規定回避方式單一,只明確了申請回避這一種方式,對法定回避、職權回避、自行回避沒有相應的規定。回避程序也不完善,申請人、利害關系人提出回避的時間,申請回避提出的方式等一系列程序問題也有待于進一步明確。回避制度的缺失會導致聽證主持人的選任有失公允,行政機關會指定有利于其利益需求的聽證主持人,難以保證聽證結果的公平、公正,聽證制度就會流于形式。

3.行政許可聽證告知程序缺乏操作性

(1)告知時間過短。按我國《行政許可法》第48條第1款規定,行政機關將舉行聽證的時間、地點通知申請人、利害關系人只提前七日,意味著行政機關給申請人、利害關系人準備的時間最低期限為七日,該期限比訴訟法中被告享有十五天答辯期還短。該期限不足以給申請人、利害人有充分的調查、取證和辯論準備的時間,造成因準備不足而影響聽證時的辯論、質證和陳述。

(2)告知內容過窄。行政機關僅僅將舉行聽證的時間、地點通知申請人和其他利害關系人,而不將涉及聽證的其他內容明確說明,這是遠遠不夠的。這會造成申請人及利害關系人不知如何準備,不能有的放矢,在聽證時因準備不充分而難以行使抗辯權,影響聽證效果。

(3)告知方式不明確。我國《行政許可法》對聽證告知方式,即究竟是書面、口頭還是以其他方式均沒有明確。這些內容雖然不涉及聽證參加人的權利和義務,但影響到聽證參加人的權利、義務的實際效果。

二、完善我國行政許可聽證制度的措施

針對目前我國行政許可聽證制度中存在的問題和不足,為進一步完善行政許可聽證制度,增強行政聽證的實際操作性,保護公民的合法權益,完善我國的法治建設,現提出如下完善措施。

1.完善行政許可聽證的適用范圍

(1)確定行政許可聽證適用范圍的標準。國外在界定行政聽證范圍時,一般涉及兩類標準,即或者采用“行為標準”,或者采用“利益標準”。所謂“行為標準”,是指依據行政行為的性質和種類規定適用聽證程序的范圍;所謂“利益標準”,則是根據行政相對人在行政程序中的不同利益確定聽證程序的適用范圍。我國行政許可聽證適用范圍的標準也適用“利益標準”,即在確定某一行政許可事項是否適用聽證程序時,要看該行為是否對重大公共利益或申請人、利害關系人重要權益造成嚴重影響,若滿足該條件就該適用行政聽證。在社會生活中,當行政許可設定的內容涉及到公共安全、人身健康、生命財產安全、生態環境保護等一些具有公共性,與人們的身體健康、工作生活息息相關的利益時,行政機關可以認定為基于公共利益的需要應當組織聽證。是否是“重大”的利益,也是我們考慮是否組織聽證的一個方面,畢竟我們在追求一種正義之時,也不能忽略效率的要求。是否“重大”主要取決于許可事項是否具有公共性。具體來說我們可以根據受影響的地域范圍,人數的多少,不良影響造成的不便或損害等來確定。

(2)適當擴大行政許可聽證的范圍。我國行政許可聽證的范圍應當適當擴大,這樣才能真正體現行政許可聽證的制度價值。如確立公益聽證制度,賦予沒有直接利害關系、甚至沒有利害關系的公民針對涉及公共利益的重大行政許可行為有申請聽證權。即賦予公民公益聽證權,由行政許可機關依據具體情形和法律規定決定是否組織行政許可聽證。當然,相關法律應當對公益聽證的具體情形進行規定,確定行政機關應當組織公益聽證的情形或確定公益聽證范圍的方法,以便于實踐操作。

(3)完善行政許可聽證適用范圍的明確方式。從各國的法律規定來看,聽證適用范圍的規定,主要有兩種規范方式,即概括式和排除式,許多國家通過兩種方式的結合,使行政許可聽證范圍的規定既具有原則性,又賦予行政機關一定的自由裁量權,此種規范方式對于我國行政許可聽證范圍的規定有一定的借鑒意義。因此,我國應在法律現有概括式的基礎上引入排除式規定,如將緊急行為、立法事實行為、外交行為等事項排除在聽證的適用范圍。而且由于我國是成文法國家,在借鑒概括式和排除式規范方式的基礎上,還應加入列舉式規范,明確列舉“涉及公共利益的重大事項”和“直接影響申請人與利益關系人的重大事項”的具體情形。當前,許可地方性法規和規章針對行政許可聽證范圍的規定有很大的借鑒意義。如《大連市實施行政許可聽證試行規則》采取列舉加概括的方式來規定基于重大公共利益而進行行政許可聽證的事項。該試行規則第四條規定:“下列行政許可事項行政機關在作出行政許可決定前,應向社會公告,并舉行聽證:1)城市規劃、建設、管理的重大事項;2)市政等城市基礎設施建設方面的重大事項;3)科技、教育、文化、衛生、體育等社會事業中的重大事項;4)社會保障和福利方面的重大事項;5)其他與群眾利益密切相關的重大事項;6)法律、法規、規章規定應當聽證的事項。”該條規定基本涵蓋了基于重大公共利益需要進行許可聽證的各事項,比較易于操作。

2.完善聽證主持人制度

(1)確立行政聽證主持人的選任制度。建立一支相對獨立、穩定的聽證主持人隊伍是保證聽證有序進行的基礎。當然,結合國情,當下建立專門負責聽證工作的國家機關和主持人隊伍,條件尚不成熟。因此,在目前情況下,可分兩步逐漸實現聽證主持人的專職化:

第一步:在行政許可機關內部設專門機構,獨立負責組織行政許可聽證的主持工作,其地位和行使行政調查權的機構或人員平等,獨立行使各自職權,互不隸屬。由于我國大多數行政機關內部設有法制機構,機構內有專門人員負責本機關法制事務及其他事項,為了造成不必要的機構臃腫,可由法制機構來負責組織本機關行政許可聽證的主持工作,通過采用資格化考試來錄用符合條件的合格人員擔任主持人。錄用考試可參照公務員招錄考試模式,采取筆試和面試相結合的方式進行,筆試和面試內容應按照品行、學識、業務、能力四個方面來設計。而且,對于主持人的成員還要進行定期培訓,不斷提高這支隊伍的素質。主持人不再由行政許可機關指定,而是由法制機構根據一定的程序進行隨機抽取,將抽取過程和結果記錄在案,并及時公告,若主持人符合回避條件,可再隨機抽取。當然,應明確規定最多可抽取的次數,以避免不必要的資源浪費,提高效率。

第二步:建立專職的聽證主持人。各地區成立統一的聽證主持人員管理機構,由聽證機構對聽證主持人直接管理,采用聽證主持人資格全國統考制度和聽證主持人的資格取得制度,聽證機構對其任免、工資、晉級等管理都要相對獨立于行政管轄和行政級別,聽證主持人對聽證機構直接負責,服從聽證機構直接負責人的領導,并接受其監督。

(2)明確行政聽證主持人的任職資格。聽證主持人在聽證活動中具有特殊的地位,是保障聽證程序公正運轉和保證聽證質量的重要因素,因此聽證主持人的選拔要非常嚴格,不僅要具備優良的品格和道德修養,還應具備業務、法律和管理等方面的水平和能力。鑒于聽證主持人這一特殊崗位的要求,有必要對聽證主持人的任職資格作統一規定,具體可從以下四個方面作出具體的規定:1)品行條件:聽證主持人要有良好的道德修養,具有高度的責任感和正義感,并且還應具備認真、仔細、踏實、果斷和理性的工作作風;2)學識條件:聽證主持人應具備法律方面的素養和一般的行政管理專業知識,應具有法律專業本科以上學歷;3)業務條件:聽證主持人應具備一定的相關法制工作經驗,一般要求從事法制工作達一定的年限;4)能力條件:鑒于聽證主持人的重要地位,應具備較強的領導和管理能力、邏輯思維能力和綜合判斷能力,能對整個聽證會有全局的把握和控制,對妨礙聽證會正常進行的情況能進行處理,從而使聽證會高效有序地進行。

(3)完善回避制度。我國對于聽證回避主體的規定不應僅限于聽證主持人,還應擴展到聽證員、記錄員、鑒定人員和翻譯人員等參加聽證程序的相關人員。在回避方式上也應由法定回避擴展到職權回避、主動回避和申請回避。回避事由方面,存在利害關系和個人偏見,以及可能影響聽證公正的其他情形,都應當納入回避范疇。回避程序方面,回避提出的時間應當限制在聽證程序結束前的任何階段,只要發現回避事由,聽證申請人、利害關系人可以隨時提出回避申請,涉及回避事由的工作人員也應當回避。應當回避而不回避、故意隱瞞或因重大過失沒有發現回避事由的,應當承擔相應的責任。

3.完善行政許可聽證告知制度

(1)明確聽證告知的形式。在現代通訊發達的社會,告知方式有郵遞送達、電話傳真、口頭通知、委托轉告、媒體公告、電子郵件、留置送達等多種方式。這些方式既可以用口頭方式,也可以用書面方式,在特定的行政許可聽證事項中具體以何種方式,依特定情況而定,但無論當時選擇哪種方式告知,最終均要以書面的形式確定。因此采用書面形式告知,可以減少爭議,規范行政程序以及增加證據鏈的完整性、嚴肅性和證據的穩定性。

(2)明確聽證告知的合理期限。按行政許可聽證涉及的主體是否特定,可將行政許可聽證分為兩類:一類是行政許可涉及特定主體利害關系的聽證,一類是行政許可涉及不特定主體利害關系的聽證。行政許可聽證依聽證時涉及主體的范圍不同,給予行政相對人、利害關系人及聽證申請人得到通知的合理期限也就不同。因此,按照慣例和參考訴訟中被告人的答辯期及總結實踐經驗,對于行政許可涉及到特定主體利害關系的聽證,主張行政相對人、利害關系人及申請人至少在舉行聽證前15天得到通知。對于行政許可涉及到不特定主體利害關系的聽證,主張行政機關至少在舉行聽證前30天讓行政相對人、利害關系人及申請人得到通知。如果是公告方式,行政機關必須在當地有影響的媒體顯著位置上連續公告三次。這樣的通知期限,有利于行政相對人、利害關系人及申請人有充分的準備時間,能充分地表達他們的意見、抗辯和主張。

(3)明確聽證告知的具體內容。在行政聽證過程中,行政機關須向相對人展示所有搜集到的證據,并接受相對人的質證,為相對人提供充分質證、申辯的機會。同時行政相對人也應積極舉證,提供證據證明自己的主張,維護自身合法權益,若僅將聽證的時間、地點通知行政相對人,不熟悉聽證內容的人將不能做好充分準備,不能在行政聽證過程中行使權利,其正當權利就不能得到及時有效的保護。因此,我國行政許可聽證通知內容至少要包括以下內容:1)聽證的一般事項,包括聽證的時間和地點、主持聽證程序的組織名稱及其所在地;2)申請人、利害關系人的自然情況,包括姓名、名稱、主要營業地點;3)聽證程序相關事宜,包括聽證的主要程序、當事人的權利義務和行政許可機關擬定的意見、事實依據、適用的法律及理由。

三、結束語

行政許可聽證是行政程序制度中的核心制度,體現著正義、公平和效率。只有在立法上進一步完善,才能發揮其推動我國民主法制化進程和促進社會文明進步的作用。

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On the Deficiency and Improvement of Administrative License Hearing System in China

CAO Xiaoqian

(Zhangjiagang College,Jiangsu Radio&TV University,Zhangjiagang,Jiangsu 215600,China)

The 2004 promulgation of theA dministrative Licensing L aw,in summing up our experience in legislation and practice on the basis of the hearing,has reinnovated the hearing system and established a preliminary hearing administrative licensing system.But there are still some deficiencies in the setting up of the hearing system in theA dministrative Licensing L aw,which is unfavorable for realizing the purpose of administrative license hearing and tends to be an obstacle in the building of equity,justice,efficiency of the legal environment.

hearing;administrative license;administrative license hearing

D922.1

A

1008-469X(2011)02-0044-04

2011-03-02

曹曉謙(1973-),男,江西湖口人,法學碩士,副教授,主要從事憲法學與行政法學研究。