教育政策制定過程中的公民參與悖論探析

● 張智灝 孫 猛

教育政策制定過程中的公民參與悖論探析

● 張智灝 孫 猛

在教育政策制定中，公民參與在教育政策過程中獲得了越來越多的話語權(quán)，發(fā)揮著越來越重要的作用。但公民參與政策制定并不能化解所有的問題，它也可能會導致政策的制定背離公共利益和參與者本身所期望的價值，即出現(xiàn)教育政策制定中的公民參與悖論。公民參與悖論的化解需要合理界定公民參與教育政策制定的適宜度，使社會資本存量均質(zhì)化，改善和增強公民綜合素質(zhì)，培育具有新理念和新技能的公共教育管理者等等。

教育政策；政策制定；公民參與；悖論

公民參與教育政策制定一般被賦予了體現(xiàn)民主，實現(xiàn)教育公平，提升政策的合法性與民意支持度，強化政府的責任等重大意義，但是在一個缺乏利益整合和有效合法的利益表達渠道的社會，由于諸種原因，原本應實現(xiàn)公共利益的公民參與政策制定導致政策產(chǎn)出發(fā)生價值偏移，即更廣泛的公共利益的缺失；此外，政策輸出的效果有可能會違背參與政策制定的公民的利益，不能實現(xiàn)參與的公民的期望。

在這里需要特別指出的是，盡管目前我國公共政策包括教育政策的制定處于政府全面主導之下，公民參與還遠遠不足，但是全面、深入地從學術(shù)方面探討該悖論問題，理性地思考如何根據(jù)我國現(xiàn)階段公民參與的現(xiàn)實狀態(tài)，尋求發(fā)展和完善我國教育政策制定中公民參與的現(xiàn)實路徑，對正在發(fā)展中的我國的公民參與與優(yōu)化教育政策的制定尤具意義。

一、理論基礎

雖然關(guān)于教育政策的定義已經(jīng)有許多種，但是參照伊斯頓對公共政策的經(jīng)典定義[1]，可以對教育政策——作為公共政策的有機組成——做出類似的定義：教育政策是對事關(guān)教育領域內(nèi)的相關(guān)價值做出的一種權(quán)威性分配。上述界定既體現(xiàn)了教育政策的公共性、權(quán)威性的一面，說明教育政策作為國家和政府意志的在教育領域的體現(xiàn)，必須以謀求公共利益為目的，從另一個方面而言，教育政策自身能夠帶來相關(guān)利益格局的變動，其達成的過程也可以看做是多方利益妥協(xié)的結(jié)果。

教育政策應當體現(xiàn)其合理性，即實現(xiàn)自身的工具價值，能有效率的達成政策目標；同時，教育政策也應當具有更高的合法性，在政策實施時能得到更多的認同，在降低政策實施成本的同時還可以增加對政府的滿意度。在民主化的浪潮一波又一波的席卷全球的時候，對合法性的追求在一定程度上超過了對合理性的追求。在這種背景之下，提高教育政策的合法性就需要從政策制定階段著手，提高公民參與程度就是一條行之有效的途徑。[2]而理性的公民本著最大化原則所選擇或影響的政策，可能會偏離公共利益這一目標，并最終違背了公民追求最大福利的初衷。一方面寄希望于公民參與公共教育政策制定來更好的實現(xiàn)公共利益以及自身利益以便全面提高政策產(chǎn)品的質(zhì)量，另一方面公民參與政策制定又會出現(xiàn)政策產(chǎn)品的價值背離參與初衷，反而導致政策的質(zhì)量低下，這種情況，即被定義為公民政策參與悖論。[3]而教育政策涉及的教育領域作為社會階層流動的渠道，與絕大多數(shù)社會成員的現(xiàn)實或未來利益相關(guān)，因而以其他公共政策相比，其受到的關(guān)注程度更高，公眾參與的意愿更強。隨著參與行為的在量上的擴展，在質(zhì)上的表現(xiàn)則是參差不齊，產(chǎn)生導致教育政策不能實現(xiàn)公共利益的問題，即公民參與悖論出現(xiàn)的情況更嚴重。

二、教育政策制定中公民參與悖論的成因

（一）政府與公眾“經(jīng)濟人”理性的扭曲

穆勒曾經(jīng)指出“經(jīng)濟人”有兩大特征：一是自私，即“人們的行為動機是趨利避害，是利己的”；二是完全理性，即“每個人都能夠通過成本—收益或趨利避害原則來對其所面臨的一切機會和目標及實現(xiàn)目標的手段進行優(yōu)化選擇”。從某種意義上講，教育政策的制定過程實質(zhì)上就是社會利益、社會價值進行權(quán)威性分配的過程。隨著改革的深入發(fā)展，社會利益多元化的發(fā)展趨勢日益明顯。政府及其官員的行政行為往往也帶有追求自身利益的傾向。當公共利益與政府政策制定者的個人或團體利益之間產(chǎn)生矛盾時，此時教育政策很難保證偏向于公共利益。同樣，公眾在參與政策議程與制定的過程中，既要考慮參與結(jié)果為其帶來的好處，也要考慮參與過程中所付出的成本和代價，并在二者的衡量過程中選擇自己的參與行為。出于理性的角度，公眾個體參與政策制定過程的目的只是為了以最小的參與成本實現(xiàn)最大化的個人利益。只有當公眾個人認為其參與政策制定過程所帶來的個人好處超過參與可能耗費的時間和精力時，公眾才會以積極的姿態(tài)參與到其中。當公民個人的利益高度聚合并且被表達出來時，公民個人利益與公共利益取得基本一致的取向。此時公民參與教育政策制定才有可能達到預期。否則，悖論的出現(xiàn)是在所難免的。

（二）公民政策參與中的信息不對稱

合理公開與公民切身利益相關(guān)的政府行政信息，是公民參與行政決策的前提，公民只有在充分認清形式，掌握總體時局的基礎之上，才能審時度勢提出明智有效的決策參與意見。否則，公民在一味地以政府為出發(fā)點的輿論導向引導之下，只能是做表面工作、走民主形式，不能深入地體現(xiàn)公民自身的意愿。信息公開的核心理念就在于保障公眾的知情權(quán)。就“知情”而言，行政信息中存在的不對稱現(xiàn)象會嚴重影響公民的合理政策參與行為，妨礙公民對政府的政策行為做出正確的認識和判斷。公民與政府之間的信息不對稱是客觀存在的，政府在獲取信息上具有天然的優(yōu)勢。公民參與政策制定要求公民掌握充分信息，實現(xiàn)信息的對稱是提升公民參與政策制定效果的關(guān)鍵。公民在參與政策制定的過程中，如果能夠掌握足夠多的信息，那么在參與的過程中能綜合利用盡量多的信息來理性的思考，達到有效參與的目的。

（三）公共輿論的影響

美國著名政治學家凱伊在其代表性的著作《公共輿論和美國民主》一書中認為在政策影響、媒體影響、民意測驗與公意的不穩(wěn)定性等方面都體現(xiàn)出“公共政策塑造公共輿論比公共輿論塑造公共政策的情形更多一些”。由此，公共輿論在被政府或利益集團控制的情況下可能并不能代表公民的真實意愿，公民的聲音可能無法通過公共輿論來完全表達。此時的參與帶有被公共輿論導向的性質(zhì)。當媒體出于各種原因，無法秉持公共輿論媒體的基本道德，就會出現(xiàn)誤導公眾的情況，既無法實現(xiàn)參與公眾的真正的自身利益，同時也會由于過多的政府自身利益摻雜其中而無法實現(xiàn)公共利益，從而悖論產(chǎn)生。

三、我國教育政策制定中制約公民參與效能的主要因素

盡管目前中國的實際情況是參與渠道匱乏，整體參與水平較低，但在這程度有限的參與公共教育政策制定中，公民參與悖論的情況時有發(fā)生。論及以往，有“文化大革命”中全民狂飆急進式的運動對教育界產(chǎn)生了巨大的沖擊。盡管是由領導人最初發(fā)起的全民動員式運動，但其最終的結(jié)果卻是和最初的決策本意與公眾積極參與的初衷背道而馳的。隨著近幾年公民參與公共政策制定的情況逐漸增多，參與悖論也伴隨而生。如在教育行政部門、出版商集團以及教師群體都參與其中的新課改政策中，其政策輸出的結(jié)果與原有的政策制定本意還是有出入的。而諸如此類的政策悖論的產(chǎn)生，主要是由中國社會存在的一些現(xiàn)實原因?qū)е碌摹?/p>

（一）傳統(tǒng)政治文化中消極因素的制約

在中國幾千年的歷史上，幾乎沒有規(guī)模化的公民參與，參與行為只是作為一種個體化的偶發(fā)現(xiàn)象而存在著。[4]中國傳統(tǒng)政治文化的消極層面，造成了公民文化的缺失及公民主體意識的淡薄。

從政府角度來看，官僚主義的思想影響頗深，強調(diào)“官”的權(quán)威，不尊重公民應有的政治權(quán)利，把公民當作公共政策的客體，認為公民理所當然應絕對接受和服從公共政策，使公民參與流于形式；如果讓公民參與公共事務的管理，則是某些領導的恩惠或權(quán)宜之計。

從公民角度來看，公眾參與的主體意識還不強。與世無爭作為一種政治文化現(xiàn)象，它要求人們安分守己，“和為貴，忍為高”，相信“死生有命，富貴在天。”“寧作太平犬，不為亂世人”，這種政治哲學滲透到民眾心里，必然造成人們的政治冷漠感。同時，人們在多年的計劃體制下、在意識形態(tài)領域單確立社會本位，認為個人要完全服從集體和社會，個人的力量在國家的政治領域不占主導地位，是從屬于社會的政治領域的國家權(quán)威，特別是具有絕對性的行政權(quán)威。在這種觀念下公民的主體地位大打折扣，普通公民的參與也就成為了沒有多少實際內(nèi)容的政治形式，即使有了參與的機會，也表現(xiàn)得沉默被動，對政策少有獨立的見解，最終淪為“表決機器”，從而導致在社會正常狀態(tài)下公眾參與公共事務的“主人翁”意識和責任感的欠缺。這種情況下的“參與”，徒有形式，其實質(zhì)性的結(jié)果必然為公共利益的缺失和參與者個人利益的無法實現(xiàn)。

（二）我國社會資本存量不足且分布不均

“由于各種原因，在一個擁有大量社會資本存量的共同體中，生活是比較順心的。首先，公民參與的網(wǎng)絡孕育了一般性交流的牢固準則，促進了社會信任的產(chǎn)生。這種網(wǎng)絡有利于協(xié)調(diào)和交流，擴大聲譽，因而也有利于解決集體行動的困境。當政治和經(jīng)濟談判是在社會互動的密集網(wǎng)絡中進行的時候，機會主義的動機減少了。最后，由于把我發(fā)展成我們，提高參與者對集體利益的‘興趣’。”[5]但是轉(zhuǎn)型時期，我國社會資本分布表現(xiàn)出明顯的不均衡特征，制約了公民社會現(xiàn)代公民參與的普遍發(fā)展，對我國的公民參與產(chǎn)生了極大的影響：一方面，在某些地區(qū)和社會層次，存在著對公民參與教育政策制定的強烈訴求，另一方面，從整個社會層面看，又還尚缺乏公民普遍參與教育政策制定的可能性。[6]

（三）政府運行方式方面的制約

“治理與統(tǒng)治的最基本的，甚至可以說是本質(zhì)性的區(qū)別就是，治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并非一定是政府機關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府”。[7]我國公共教育管理體制從總體上來說，呈現(xiàn)出一種統(tǒng)治型的體制，即政府居于我國公共管理體制的核心，其結(jié)構(gòu)設置表現(xiàn)為自上而下的單向?qū)蛹壷啤４送猓麄€教育管理組織，不論其在法律和性質(zhì)上的歸屬有何不同，都仿照政府的層級官僚制結(jié)構(gòu)設置。教育管理的統(tǒng)治型結(jié)構(gòu)的泛化雖然有利于政令的傳達和執(zhí)行，保證管理的效率，但實際上使公民參與教育政策制定的效率不可能充分實現(xiàn)，甚至造成低效率和無效率。如此，公民參與教育政策制定很大程度上就流于一種“裝飾性”目的，很難達到公民參與的初始目的了。

（四）公民參與素質(zhì)的限制

“參與式民主至少需具備這樣的市民階層，他們不僅廣識博聞，消息靈通，而且意見不一，相互作用。”[8]當前，隨著科技的發(fā)展，教育政策制定越來越需要公眾廣泛參與，但另一方面在公眾參與教育政策制定的高漲熱情背后，自身的能力不足限制了其有效地參與。社會發(fā)展帶來了許多嶄新的綜合性議題，如高校去行政化該如何在結(jié)構(gòu)—功能方面實行；教育發(fā)展規(guī)劃中的種種美好設想如何化為具體的可實施政策工具；在代際差異產(chǎn)生越來越快的今天，作為上一代人成長培養(yǎng)起來的教育管理者和教師該如何在管理和教學方面面對新時代的成長起來的新一代學生等。這要求教育政策的制定參與者必須具備一定的知識，才能有效地參與公共教育政策制定。如果盲目參與擴大化而不加選擇的擴大參與面，那參與政策制定的主體很難保證政策的質(zhì)量。此外，有限的理性使得大眾實際上是更傾向于眼前利益而非長遠利益，正是這種初始的參與行為導致長遠公共利益的缺失。由于“理性的無知”和“集體行動的邏輯”，使公眾更易受公共媒體的影響，更傾向于把參與權(quán)力進行委托，這樣為利益團體獲得委托權(quán)來實現(xiàn)自身利益提供了可能。

四、政策制定中公民參與悖論的化解

對于每個理性的經(jīng)濟人來說，追求更少成本、更大收益是自然而然的事情。在參與過程中，每個人的理性可以導致有效率的政策選擇，也可能導致“政策悖論”的形成。某種無效的公共教育政策有時并不是由個人或少數(shù)人制定的，它們往往是大眾選擇和影響的結(jié)果。那么，如何避免“政策悖論”的形成，使得教育政策實現(xiàn)最大化的公共利益？可以有以下幾種途徑：

（一）合理界定公民政策參與的范圍和適宜度

要減少該悖論發(fā)生，要做得工作不是單方面的。不僅僅是公民方面，如果政府方面依然問題重重，那么悖論依然會發(fā)生。鑒于目前我國還是一種政府全面主導型的教育政策制定模式，因此在路徑選擇方面政府所要做的工作更多，具體到教育政策制定方面來說，確定公民參與的適宜度是政府一項重要的工作。公民參與的適宜度主要取決于最終決策中質(zhì)量要求（quality）和政策可接受性要求（acceptability）之間的相互限制。”[9]一些公共問題需要維持決策的專業(yè)化標準、立法命令、預算限制等要求，而其他一些教育政策問題則對公眾的可接受性有較大需求，即更看重公眾對政策的可接受性和遵循程度。于是，對政策質(zhì)量期望越高的教育問題，對公民參與的需求程度就越小。另一方面，對政策接受性期望越高的教育問題，對吸納公民參與的需求程度和分享決策權(quán)力的需求程度就越大。如果兩種需要都很重要時，就會出現(xiàn)要求增強公民參與或要求限制公民參與等不同觀點間的爭議和平衡。

（二）提高公民政策參與素質(zhì)

公民要突破自身的限制因素，減少參與政策制定悖論的發(fā)生，那么提高自身的參與意識和參與能力，更積極、有效的參與到公共政策過程之中來則是必需的新公民可以從三個方面來概括，即：個性、理性和自我定位[10]。個性是指具備公民參與的能力和智慧；理性是指具有成熟的思想和公民意識，而自我定位即知道作為公民應擔負的責任與義務。也就是說參與教育政策的新公民是具有成熟的思想與公民意識，具有參與的能力與智慧，知道如何自我定位的公民。提升公民的參與能力，加強公民自身素質(zhì)，提高對信息的掌握程度、理解程度及對政策過程其他過程的影響，實現(xiàn)實質(zhì)性的公民參與，也能增加公民對政府的信任和合法性認同，從而避免悖論的出現(xiàn)。[11]

（三）培養(yǎng)具有新管理技能的教育管理者

公民參與持續(xù)、健康的發(fā)展依賴于更為廣泛的政策制定方式的變革。包括公民參與在內(nèi)的一系列外在壓力使得政策制定的環(huán)境發(fā)生了重大變化，從而使得教育管理者本身的工作性質(zhì)和承擔工作所需的管理技能出現(xiàn)了變革。為了實現(xiàn)公共利益，實現(xiàn)政策制定機構(gòu)的目標，政策制定者必須具備新的管理技能。新的管理技能包括：具有傾聽能力，公共管理者首先必須要具備傾聽的能力與技巧，傾聽是與公民交流最基本的技巧，其目的是在于促進雙向的溝通與互動；[12]注重技術(shù)理性與價值理性的統(tǒng)一，每一次組織互動或?qū)嶋H公共事務問題的解決，除了會產(chǎn)生一些具體的工具性成果外，還應該增強或減弱某些特殊的政治與社會關(guān)系，尋求公正、正義等價值意義；注重合作，合作的組織能夠創(chuàng)造真誠信任的工作環(huán)境，具有減少負功能的規(guī)范，利于成熟自主的人格發(fā)展。政策制定者要走出政策專家的心態(tài)，以謙虛、信任的態(tài)度接受以公民為中心的轉(zhuǎn)變，并注重與公民相互間的合作。[13]

（四）提升社會資本存量

合法性是避免悖論出現(xiàn)的必要因素。取得和增大合法性的主要途徑，是盡可能增加公民的共識和政治認同感。在公民參與的政策制定實踐中，建立參與和互動型的教育決策體制，是合法性目標的體現(xiàn)。參與互動型的決策體制也促進了“普遍的互惠規(guī)范”這種社會資本的形成，“假設其他條件相同，參與者之間的交往越多，他們之間的互信也越大，合作也就更容易。”[14]普遍的互惠規(guī)范是一種具有高度生產(chǎn)性的社會資本。遵循了這種規(guī)范的共同體，可以更有效地約束投機，解決集體行動問題。“人人都在一個互惠的體系里行事，這通常被描述為所謂的短期利他與長期利己的結(jié)合。我現(xiàn)在幫你擺脫困境，是想你將來會幫我的忙。互惠規(guī)范是由一系列行為構(gòu)成，其中的每一個行為都具有短期的利他性，使它們集合一般會令所有參與者受益。”[15]

五、結(jié)語

公民參與教育政策的有效性取決于許多要素。一個有效的公民參與系統(tǒng)，必須處理好其內(nèi)外相互關(guān)聯(lián)因素，否則出于有效決策的目的而鼓勵公民參與有可能會取得相反的效果。我國公民參與教育政策制定的現(xiàn)狀和與發(fā)達國家存在很大的差距。差距來源于政府和公民社會兩個方面。每個方面都有許多制約因素。鑒于外國公民參與教育政策出現(xiàn)了諸多悖論的情況，本文旨在為促進剛起步的中國公民對教育政策過程的參與提出一些初步的構(gòu)想和對策，為進行教育政策分析提供一個獨特的工具性視角。由于研究條件以及自身能力的限制，對于操作層面上的建議和方法還會有許多不足，這是今后的研究需要進一步努力的方向。

[1]即“公共政策是對一個社會進行的權(quán)威性價值分配”

[2]這里參照《布萊克維爾政治學百科全書》對公民參與的定義，即從參與的主體來說，既包括公民個人的參與，也包括利益團體的政策制定參與；從參與的方式來講，既包括直接的政策參與，也包括間接的政策參與；既包括公眾的主動參與，也包括政府的動員參與；從參與的效果來講，既包括有效的政策參與，也包括無效的政策參與。

[3]德博拉·斯通．政策悖論：政治決策中的藝術(shù)[M].北京：中國人民大學出版社，2006.24.

[4]這里的“公民參與”并不包括諸如農(nóng)民起義等制度外的參與行為。

[5]羅伯特·普特南．獨自打保齡球：美國下降的社會資本[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.167.

[6]梁瑩．治理、善治與法治[M].求實.2003,(2).

[7]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.5.

[8]愛德華·紐曼.變動中的民主[M].吉林：吉林人民出版社，1999，55.

[9]約翰·克萊頓·托馬斯，公共決策中的公民參與[M].北京：中國人民大學出版社，2005.32.

[10]Atlee·Tom,Principles of Public Participation,www.bioteq.ca.

[11]向玉瓊.公民參與與政策悖論及其解決途徑[J]．理論探討.2006(6):137-140.

[12]盧愛國．公民社會的培育和公眾監(jiān)督[J]．廣西社會科學.2003,(3)：21-23.

[13]郭漸強．有限集權(quán)模式與政策執(zhí)行[J].學術(shù)交流.1999(5)：75-77.

[14][15]羅伯特·普特南．使民主運轉(zhuǎn)起來[M].江西人民出版社，2001，199.202.

張智灝/南京師范大學教育科學學院碩士研究生，主要從事教育政策、學校管理研究 孫 猛/南京師范大學教育科學學院研究生，研究方向為教育政策、農(nóng)村教育

（責任編輯：陳培瑞）