論美國成年監護制度的發展變革及其對我國的借鑒

彭少慧

(山東大學 法學院，山東 濟南 250100)

一、美國成年監護制度歷史概況

美國的監護制度可以追溯到殖民地時期，可分為三個階段：從殖民地時期到19世紀中期，從19世紀中期到20世紀60年代的早期，從20世紀60年代到現在。殖民地時期的美國，期望家庭這個“主要的社會單位”來照顧他們自己的家庭成員，與此同時，輔助性的公共設施機構來照管孤兒和沒有親朋的人。如此一來，長期失業者、精神病人、無家可歸的人成為一個臨時的“龐大的群體”，在城市與城市之間流動生存。在1700年底，弗吉尼亞州建立起第一家專門針對精神缺陷者的醫院即威廉斯堡醫院。一直到1824年，威廉斯堡醫院一直是唯一的一所這樣的機構。1824年，肯塔基州的東部建立起一所精神病人收容所，基于國家父權主義的理念，通過賦予州政府權力去積極作為，來保障精神障礙者的生存和其利益。與現行監護法律相類似，當時要完成認定精神失常的法律程序需要一名醫生對精神病患者的診斷證明或者一位太平紳士的證明。

在20世紀，影響精神缺陷者權利的法律的發展主要依賴于以下三個方面：(1)有關精神缺陷者的病因、護理的醫學知識和其所需要的治療；(2)承擔照看精神缺陷者責任的國家機構；(3)法律工作者對精神障礙者社會救濟工作的重視。到20 世紀中葉就有了針對精神障礙者的兩個基本保護程序——精神病人收院程序與監護程序,精神病人收院程序是通過國家的政策權力來保護社會而監護則是通過國家行使親屬權力來保護那些無法保護自己的欠缺行為能力人。[1]

二、20世紀中期以來美國成年監護制度的研究發展與改革

美國自20世紀60年代開始了對成年監護制度的一系列實證研究和調查。大量的研究從人口分析和對精神病院及精神拘禁的精神病人和精神缺陷者的報道開始，從20世紀60年代的精神缺陷者與法律研究到70年代對《統一遺囑驗證法典》第五章的修訂所展開的積極討論和美國律師協會精神障礙者委員會的示范法，再到80年代《統一成年監護與保護程序法》、美國律師協會國家監護研討會議和90年代的美國參議院特別委員會老齡問題研討會——監護制度圓桌會議等的這一系列會議和會議所產生的專題論文，為21世紀的成年監護制度注入了新的理念并帶來了許多深刻影響。

(一)有限制的監護——監護替代措施

《統一遺囑驗證法典》(UPC)頒布于1969年，是全國統一州法委員會制定的，是對遺囑檢驗法律不斷審視和研究的結果。1971年，愛達荷州第一個通過了《統一遺囑驗證法典》，直到1995年，其他15個司法轄區緊隨愛達荷州之后通過該法典，盡管他們中大部分對UPC第五章做了大量修正或初步修改。《統一遺囑驗證法典》第五章(Article V)第三部分定義了無行為能力人，規定了詳細且具體的通知要求。體現在訴訟通知必須送達給被宣告喪失行為能力人本人和其配偶，或者在沒有配偶的情況下送達給其成年子女。如果被宣告喪失行為能力人既沒有成年子女也沒有配偶，通知必須送達給其父母，如果其父母健在的話。UPC第五章規定了監護人的權利和職責是有責任照顧、維持監護并且管理被監護人，但是，監護人不可讓第三人為被監護人的行為負責。

在20世紀70年代中期，美國律師協會精神障礙者委員會開始努力促使《統一遺囑驗證法典》第五章的修訂，引入“有限制的監護”理念從而避免標準監護訴訟中內含的“過分行為”。 美國律師協會精神障礙者委員會準備并起草的立法建議示范供各州使用作為UPC第五章的替代選擇。美國律師協會的示范性法規(ABA示范性法規)著重強調了有限制的監護和其他替代措施，以便更好地服務于需要監護法保護的精神有缺陷的美國公民，增加法律的靈活度，從而加強自治且盡可能地保留個人權利。示范性法規的數個部分的設計旨在使被宣告為無行為能力人或在監護制度之下的被監護人受益。ABA示范性法規在人身監護方面的規定是強有力的，且提供了準確的定義。另外，ABA示范性法規試圖改變傾向于主觀標準的醫學意見，代之提供一種以功能性為基礎的標準，根據預備被監護人的最近行為來考察其意見及能力。ABA示范性法規還試圖設定一個時間限制對能力的恢復進行司法審查，并提出恰當的治療和收院治療服務的要求。ABA示范性法規提出了有限制的監護理念來提供盡可能謹慎的、必要性的干預，從而使降低監護制度下的被監護人生活質量和剝奪被監護人權利行使的現象得到減少。ABA示范性法規同樣提出了程序上的正當程序保護，這在之前的大多數監護法中不存在或是空白的。

20世紀70年代以來，美國律師協會精神障礙者委員會一直堅持有限制的監護的必要性，各州對此作出反應，開始修改其成文法，使其包含“有限制的監護”理念。1982年《統一監護與保護程序法》(UGPPA)頒布，UGPPA調整了UPC第五章并使其包含了有關有限制的監護理念的明確術語，并且有限監護理念體現在其他部分，以體現法律內在的統一并符合有限監護理念。根據UGPPA的要求，在作出監護決定之前，要證明除了監護措施之外，沒有其他較小限制性替代措施可以利用。在后來的白宮老齡問題會議上，與會學者進一步強調了要使用欠缺行為能力的功能性評價，而非絕對的醫學診斷來確定具體情況下預備被監護人在人身和財產事務中是否需要幫助，從而幫助他們盡可能地保持自我決定權，通過法律來促進鼓勵使用監護制度的最小限制性方式。

(二)程序性的保障——正當法律程序

1987年在全面的調查以及對2200份遺囑監護和不動產管理案卷的調查之后，美聯社在美國各大城市、社區報紙刊發了其調查結果。美聯社報道指出了一系列問題，包括：(1)缺乏足夠的資源來充分監督監護人的行為和被監護人的財產、人身狀況；(2)對監護人沒有或很少有培訓；(3)很少或幾乎沒有意識到監護替代措施；(4)缺乏正當程序。20世紀80年代對于監護程序的關注集中在其缺乏統一的程序上的正當程序和保障條款。

早在1978年，美國律師協會的示范性法規就提出了程序上的正當程序保護，這在之前的大多數監護法中不存在或是空白的，包括建構程序上的正當程序保障條款，來阻止急切的未來繼承人所實施的對老年人不正當的強制收容等等。美聯社發表了一系列關于監護制度的文章，首要關注的就是程序上的正當法律程序和在監護聽證與審判中賦予被告的權利。在此之后，幾十個州響應號召，通過修訂或重新制定的方式對監護法進行了改革，當監護訴求和無行為能力裁定在法庭上被提出時，最少應提供通知和程序上的正當法律程序。

1988年7月，美國律師協會精神障礙者與老年人法律問題委員會同來自全國各地的38位監護專家參加國家監護研討會，與會專家除了法律專業人員，還包括醫生、老年網絡代表、精神衛生專家、政府官員。研討會的主題是對國家監護“體系”改革的建議。對于程序上的正當法律程序，國家監護研討會的建議書包括：(1)具體的申請形式；(2)最低正當程序保障條款，通常包括權利告知；(3)聘請律師和參加聽證的法定權利。聽證權利包括以下方面：(1)被告出席聽證會的權利；(2)強制出庭，及直接詢問和交叉詢問證人；(3)出示證據；(4)清楚的和令人信服的舉證責任；(5)被告有權對任何不利法庭決議或判決進行上訴。[2]另一個值得注意的建議為要求對律師進行培訓，和對法官非強制性的培訓以及對培訓和示范課程的具體內容的構建。在20世紀80年代的后半期，許多議案在國會上提出，這些議案要求各州通過立法來保障被宣告為無行為能力人和在監護制度下的被監護人的權利。聯邦立法集中在與無行為能力的裁定相關的法律上的正當法律程序，并且提出了監護服務需求相關的考慮，其形式有監護人培訓、資格證書、責任和監督。1995年，白宮老齡問題會議上進一步確定了監護程序上的正當法律程序，包括預備被監護人充分的權利告知、律師代理的權利、出席聽證、提交證據和以其他方式參與聽證的權利。

(三)公共監護制度

在1979至1980年間，一場全國性的研究對公共監護制度進行了評價，以確定公共監護制度在確保老年人的權利、利益和救濟方面究竟是起了幫助作用還是阻礙作用。在對6個州進行了集中實地考察之后，研究發現公共監護的被監護人有時幾乎得不到人身注意。法院按照慣例授權絕對監護，幾乎沒有使用部分或有限制的監護。研究發現法院基于職責進行審查，并且發現監護制度最初追求的并不是并非對被監護人的考慮而是達成醫療目的的需要。公共監護研究得出結論，成功的監護至少要基于以下4個基本原則：第一，公共監護必須獨立于任何服務提供單位；第二模式是申請無行為能力裁定的公共監護人不得再被允許做監護人；第三，公共監護必須要有足夠的人員和財力以使機構收容的被監護人不超過500人，一個服務人員服務的被監護人不超過30人；第四，公共監護制度要有嚴格的程序。

1993年，在美國退休人員協會和美國律師協會老年人法律問題委員會的支持下，開展了全國范圍內公共監護的調查。分析了當時美國公共監護情形并對改革和進一步的研究提出了方向。研究對11個州進行了調查，隨著對阿拉巴馬州、佐治亞州、愛達荷州、亞拉巴馬州和哥倫比亞特區公共監護項目的集中分析，將各州提供的監護服務分成五種模式。[2]第一種模式是“獨立的國家公共監護機構”，有7個州采用并財政資助獨立的公共監護機構，但是在其他問題比如“場所、資金來源、雇員、指導方針和服務對象”方面有很大不同。第二種模式是“提供社會服務的政府機構”，提供公共監護辦公室與先前存在的州或地區社會服務機構一起提供服務。第三種模式是“通過志愿者或合同提供服務的私人部門”，通過州政府與“營利或非營利機構或志愿者協會”訂立合同來提供監護服務。第四種模式是“非提供社會服務的政府雇員”，這種模式要求政府雇員成為公共監護人，要么基于其職責或者在缺乏其他監護人時作為最后的救助手段。政府雇員包括“法官、行政司法長官、公共信托，或行政長官”。最后一種模式是給予法院選擇權，使用不同其他四種模式或公共監護的方式。在美國，法院是名副其實的監護權力機構，對監護事務介入較多，程序也相當繁瑣，法院會對是否有必要為老年無能力處理自己事物的人設置監護召開聽證會，在整個監護過程中，監護人的行為處處受到法官的監督和指導，體現了國家公權力對監護的積極干預，在當代監護制度中，公權力介入監護，代表國家處理監護事務，不再將監護作為個人事務符合現代監護趨勢。[3]192，194

(四)監護監督

1995年，白宮老齡問題會議提出提供教育與培訓努力使監護人、法官、專業人員和一般公眾知曉國家監護指導原則和監護的較小限制的選擇方案。同時會議還提出，法院設計一個方案對監護人和其作出的財產交易及人身決定進行監督，并確保對此的責任，通過這種方式對監護人進行持續的監督。加利福尼亞州在提供監護監督方面起了帶頭作用，加州在全州范圍內設立監督和審查監護人的體系。1977年的法規確立了法院指定調查員，調查者進行年度審查，且必須給法庭提供證明報告，包括所有的有利害關系的部分和其他根據法庭命令的報告。審查作用的核心在于確定監護人的行為是否為被保護人的最大利益而進行。另外，調查者必須確定并報告被保護人的狀況是否需要改變，監護是否需要撤銷、限制或終止。差不多在加州監督體系開始施行的20年之后，其他州實際上幾乎沒有提供監督所必需的資金和人員。大多數州很少或幾乎沒有對監護人的行為提供監督，復審僅僅對申請或其他指控作出解釋和反應。大多數州沒有提供主動監督來確定被監護人或被保護人的生活水平是否得到維持，更不用說是否有所提高了。在加州，法庭調查員實際上充當了保護被監護人利益的角色并且依靠公共和私人混合資金來提供資金維持達到監督目的的必要人員的所需。[2]

學者Hurme從1991年開始對監護制度作出研究，她指出，在各州的所有新的成文法規中，除了特拉華州之外，都要求人身監護人和財產監護人的年度會計報告和身體狀況報告文件，且做出了詳盡規定，但是她同時發現立法中沒有規定為監督監護案件情況的調查人員提供充分的資金。調查研究表明：主動型調查方式是一種趨勢，其可以確保監護對被監護人是必要的且被監護人利益不會受到損害。Hurme以紐約州和德克薩斯州為例說明政府委任專業人員通過報告進行監督，并且詳述了對監護人、法庭評論員和調查員的特殊培訓要求。監護監督的解決辦法兩個方面體現在：(1)非盈利機構和經過培訓的志愿者。在全國范圍內監護監督可見的成果之一來源于私人非盈利機構。AARP/LCE(美國退休人員協會/老年人法律顧問)在1988年起動了一項方案，培訓和監督在各種模式管轄中的志愿者。國家監護監督項目旨在建立與法院的合作基礎。經過挑選，為法院人員進行志愿者管理培訓，同時伴隨對志愿者的培訓是可行的。培訓包括口頭表達和書面材料，并鼓勵志愿者通過簡單的案例與形式參與法庭。志愿者作為法院調查員、法院審計員、報告調查員來提供服務。該項目的領導者相信這會對法庭處理案卷產生巨大的影響。該項目服務于13個司法轄區，審查了超過11000份案卷，處理了超過7000例審計報告，且走訪了超過5000位被監護人。這是依照并實施該項目的實踐結果。(2)全國數據庫和統一程序。全國州法院中心聯合提出建立全國監護數據庫的必要性，為州和聯邦政府建立的數據庫可以提供以經驗為依據的資料，通過這些資料，可以謹慎的預測需監護案件的數量。如果被監護人的數量可以預知的話，就可以為必須的人員、培訓和實施的花費提供必需的資金。全國性的數據可以提供一致的、統一的表格，以便在全國范圍內收集相同種類的事實和案例。

三、我國成年監護制度的完善

隨著20世紀中期以來人權保護思想的興起，國際社會特別關注保護那些自身缺乏保護能力的人，如兒童、殘疾人，包括精神發育遲滯者和精神疾病患者。聯合國和其他國際組織如世界衛生組織、世界精神病學會、殘疾人國際組織等通過了一系列宣言，如《智力遲鈍者權利宣言》、《殘疾人權利宣言》、《盧克索爾人權宣言》等，這些宣言對于身心障礙者的保護起到了極大的推動作用，西方發達國家尤其注重將新的理念納入本國監護體系中，在成年監護領域進行了大規模的改革。這些變革也給我國監護制度的完善帶來了啟示，考察國際組織在20世紀50年代以來的一系列宣言所體現的理念及美國自20世紀60年代以來展開的調查研究所帶來的發展變革，我國當作出如下借鑒：

(一)以欠缺行為能力人的需求為中心——有限制的監護及替代措施

隨著對身心障礙者保障理念理解的加深，人們開始逐漸意識到，對成年人的監護與照顧不應該以健康人對其提供照顧和監護為中心，而應該以欠缺行為能力人本人的需求為中心。因此應當借鑒美國的規定，引入有限制的監護理念來提供盡可能謹慎的、必要性的干預，同時積極尋求其他較小限制性的監護替代措施。法律充分注意保護被監護人殘存的行為能力，維護其自主決定、獨立并盡可能地保留他們的個人權利。根據我國《民法通則》及《民法通則》若干意見的規定，認定成年人無行為能力或限制行為能力采取法院宣告制度，且對當事人的做決定權幾乎予以全部剝奪。這種宣告制度雖然有利于降低司法成本和保護相對人利益，但卻不合理的抽象限縮被宣告人的具體機會，剝奪了其個人的自由地位，全面犧牲被宣告人的行為能力和法律自治生活。[4]因此，引入有限制的監護理念尤為重要，設定監護前需證明監護的建立是對被監護人的生活限制最小的保護措施。

(二)充分保障欠缺行為能力人的權利——正當程序保障措施

只有程序實現了正義，才能夠實現實體正義，這是現代監護法從重視實體保護發展到實體保護與程序保護并重的趨勢，也是人權保障中程序保障的必然要求。[5]被監護人即使不具備行為能力但是其仍然具有參與法庭各項程序的能力。根據我國的法律規定，被監護人雖然也有有權聘請律師、有權參與聽證會、通知義務等等的一系列關于程序性的權利，但在實踐中，身心障礙者往往因為被認定“喪失行為能力”而使其程序性的權利根本無從得到保障。因此要保障其正當程序的實現，首要關注的就是要實現在訴訟與審判中賦予被告的權利。因此，我國可以借鑒美國的經驗，對監護人進行相關的培訓，同時對律師和法官進行培訓，甚至可以仿照美國成功的先例設計培訓及示范的課程，以求從思想上注重保護程序性的正當程序權利。

(三)國家公權力對欠缺行為能力人的保護——公共監護機構的建立

根據我國《民法通則》第17條的規定：精神病人的工作單位以及住所地的村民委員會、居民委員會等可以擔任監護人。由此可見，上述機關是我國意義上的“公共監護機構”。然而，現實生活中精神障礙者往往沒有工作單位，其村委會或居委會也都視其為負擔且無力承擔監護責任，因此在城市的街頭經常可見衣衫襤褸的流浪精神障礙者。因此上述單位不宜再作為監護機構。根據我國實情，如上文所述的美國公共監護機構的模式中，通過政府與“營利或非營利機構或志愿者協會”訂立合同的監護機構模式或者政府雇員式的公共監護形式等都與我國現實國情不符。我國宜采用或借鑒“提供社會服務的政府機構”模式來建立我國本土的公共監護模式。結合國情，應把公共監護機構定位于社會福利機關，如福利院，其本就承擔著一定的監護職責。或者可以選擇 “獨立的國家公共監護機構” 的這種模式，建立一個如下機制：即由政府負擔一定比例的撥款，由地方和基層各負擔一定比例的資金，設立專職的監護機構，顯然更為妥當。[3]202

(四)對欠缺行為能力人監護的監督——監護監督人的設立

根據我國相關法律的規定，在有些情況下，精神病人的所在單位或者住所地的村民委員會、居民委員會既是監護權力機關又是監護人，而我國的監護監督人則是一個空白，沒有相關的法律規定。面對經常見諸報端的監護人侵害被監護人的人身、財產利益的報道，我國未來通過立法完善監護監督人制度已經迫在眉睫。美國通過立法要求人身監護人和財產監護人的年度會計報告和身體狀況報告文件，以這種方式來確保對被監護人來說監護是必要的且被監護人利益不會受到損害。在我國有學者指出，監督人任何人皆有資格擔任，不必專設監督機關。[3]214筆者深以為然。法院可以依照職權或依照申請來選擇監護監督人，并參照先進國家的做法，對申請或依職權選定的監護監督人進行包括口頭表達和書面材料、簡單案例的方式進行培訓，使其更好地完成監護監督工作。

[參考文獻]

[1]孫海濤.美國成年監護制度的改革及啟示[J].唯實,2009(4).

[2]A.Frank John.Guardianship folly Stetson Law Review Vol.27,1997(1).

[3]李霞.民法典成年保護制度[M].濟南：山東大學出版社，2007.

[4]焦少林.欠缺行為能力成年人保護制度的觀念更新與重構[J].政法論壇，2005(3).

[5]孫海濤，趙國棟.我國成年監護制度改革之策略[J].大慶師范學院學報，2009(4).