從參與的視角看民主

王燕燕

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210009)

在當(dāng)今這樣一個(gè)民主已成為強(qiáng)勢(shì)政治話語的時(shí)代，不但各種治理形式會(huì)不自覺地給自己戴上民主的桂冠，學(xué)者們對(duì)民主問題的關(guān)注和研究也是高潮不落。那么，這樣一個(gè)流行于政治市場(chǎng)的通貨——民主——真的是無所不包、無所不能的嗎？顯然這種假設(shè)是不成立的，并且事實(shí)證明，民主功能的超載帶來的是自身價(jià)值的貶值。任何事物都有其強(qiáng)項(xiàng)，也有其弱項(xiàng)，正如運(yùn)動(dòng)員各有自己的專長(zhǎng)一樣，民主也有自己的強(qiáng)項(xiàng)，與自由主義、共和主義、社群主義等話語相比，民主的強(qiáng)項(xiàng)應(yīng)該是參與。無論是古雅典的直接民主還是現(xiàn)代的代議制民主，都沒有離開參與來談民主，只是參與的方式和程度有所差別罷了。當(dāng)然，無制度限制、無程序約束、泛濫化的參與會(huì)給民主帶來負(fù)面的沖擊，導(dǎo)致極權(quán)主義；而面對(duì)現(xiàn)代巨型規(guī)模的民族國(guó)家，處理好參與與民主的關(guān)系的確是一個(gè)值得討論的話題。

一、參與是民主的強(qiáng)項(xiàng)

民主的“原生態(tài)”意義是人民(demos)和統(tǒng)治(kratos)的結(jié)合，強(qiáng)調(diào)人民集體討論、共同裁決國(guó)家共同體的公共事務(wù)，因此，參與國(guó)家政治生活既是公民的權(quán)利，更是公民的義務(wù)，這種承載了公民權(quán)利和義務(wù)雙重重任的參與，貫穿于民主政治運(yùn)行的全過程，成為民主對(duì)平等、自由、權(quán)利、法治等諸項(xiàng)訴求中的一個(gè)強(qiáng)項(xiàng)。

古希臘雅典的直接民主被看做民主的“理想類型”或“純粹類型”的樣板[1]53。在雅典民主政體中，參與被賦予極高的價(jià)值意義，是公民身份的一種表征，即只有公民才有參與城邦政治生活的權(quán)利，而奴隸、婦女、外邦人被排除在外。雅典民主又以公民大會(huì)為載體，由成年男子參加，定期召開討論、決策城邦重大事務(wù)，通過在公民大會(huì)上的自由發(fā)言、論辯，公民“親自參與”“自主”“自我實(shí)現(xiàn)”的感覺[2]127獲得了最大限度的滿足。由于城邦規(guī)模小、公民數(shù)量有限，加上城邦共同體的高度內(nèi)聚性和以公共事務(wù)為城邦正義的政治文化，公民對(duì)政治事務(wù)能夠一直保持極高的參與熱情，使得雅典直接民主制成為公民“自己治理自己”的最理想的形式，它實(shí)現(xiàn)了民主與參與的良好契合。

現(xiàn)代的代議制民主是伴隨著巨型國(guó)家的出現(xiàn)、市場(chǎng)交易代替政治論辯成為人們生活的主旋律，為解決民主政治中公民參與問題而誕生的一種國(guó)家治理模式。盡管人們總會(huì)推出代議制民主與精英主義傾向、寡頭統(tǒng)治鐵律有著千絲萬縷的聯(lián)系；盡管熊彼特將人民的統(tǒng)治修正為選舉“統(tǒng)治他們的人”[3]355；盡管密爾以“在面積和人口超過一個(gè)市鎮(zhèn)的領(lǐng)域里……所有人參加公共事務(wù)是不可能的”為據(jù)，推出代議制政府是“完善政府的理想類型”[4]55。代議制度設(shè)計(jì)的初衷仍是為了解決巨型民族國(guó)家的公民參與問題，只不過這種參與是以一種間接的方式進(jìn)行，并且這種選舉代表間接參與國(guó)家事務(wù)的方式已成為現(xiàn)代許多國(guó)家標(biāo)榜民主的一種制度形式；另外其制度設(shè)計(jì)中的憲法保護(hù)公民言論、出版、結(jié)社等自由的權(quán)利、公民對(duì)代表行使監(jiān)督及罷免的權(quán)利等等，也是為公民參與政治生活開設(shè)的渠道，而無論在現(xiàn)實(shí)政治生活中這種渠道是暢通還是受阻。故間接參與已成為現(xiàn)代民族國(guó)家民主的一種重要實(shí)現(xiàn)方式。

二、參與與民主的悖論

雖然在民主的價(jià)值訴求中參與是最強(qiáng)的要素，沒有參與作為地基，再圓滿的民主理論大廈也經(jīng)不起“推敲”，但是也并非只要公民參與政治生活就一定會(huì)實(shí)現(xiàn)民主的統(tǒng)治，參與與民主之間也存在悖論。

悖論一，參與不一定帶來民主，還有可能導(dǎo)致極權(quán)。如果把參與和民主比作兩個(gè)同心圓，參與作為民主的訴求之一是包含在作為大圓的民主之內(nèi)的小圓，當(dāng)參與的小圓無限膨脹時(shí)就會(huì)突破民主的大圓輪廓，產(chǎn)生災(zāi)難性的后果——極權(quán)主義。歷史上的魏瑪共和國(guó)高度的大眾參與，形式上是大眾民主，而實(shí)質(zhì)卻超出了國(guó)家政治生活可以承受的限度，最終演變成極權(quán)統(tǒng)治；由德國(guó)人民普遍參與選舉出來的希特勒政府，起初民主的參與實(shí)現(xiàn)的是民主，而結(jié)果卻導(dǎo)致法西斯主義泛濫的悲劇。這些均顯示出參與具有與極權(quán)結(jié)合、與民主背離的可能性。故不受制度約束、程序引導(dǎo)的參與，其結(jié)果只能變成極端的奴役，而不會(huì)是人民所期望的“善治”。這種極權(quán)主義的幽靈一直困擾著參與與民主的恰當(dāng)結(jié)合。

悖論二，公民的參與常與行政的低效率聯(lián)系在一起。對(duì)于直接民主而言，公民直接議決國(guó)家事務(wù)不但容易導(dǎo)致“民主使智慧邊際化 ”[5]37的結(jié)果，而且公民在大會(huì)上無休止地辯論、爭(zhēng)吵，又勢(shì)必導(dǎo)致決策的延遲通過，降低行政效率；對(duì)于代議制民主而言，現(xiàn)代西方國(guó)家議會(huì)政治運(yùn)作的實(shí)踐也證明其行政效率是極低的。如果將民主與善治聯(lián)系在一起，那么，不但要求公民參與國(guó)家政治生活的民主權(quán)利得以有效的實(shí)現(xiàn)，而且還要求政府對(duì)社會(huì)環(huán)境能做出迅速的反映，特別是突發(fā)事件的應(yīng)急處理能夠做出高效率的即時(shí)決策，而公民參與、公共討論、集體決策卻往往難以達(dá)到高效率。可見參與與行政效率的沖突也影響著民主前進(jìn)的步伐。

三、參與與民主的分層次協(xié)調(diào)

公民直接參與行使民主權(quán)利的形式，在現(xiàn)代巨型民族國(guó)家面前顯然失去了合理性；通過選舉代表代替公民參與國(guó)家管理又會(huì)因代表的瀆職或?yàn)E用權(quán)力導(dǎo)致寡頭統(tǒng)治，使民主失去其真實(shí)性。如何在巨型國(guó)家中實(shí)現(xiàn)真正的民主，既保障公民參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，又能集中精英的智慧，還不會(huì)使民主走向自己的反面——極權(quán)或寡頭統(tǒng)治，而且能實(shí)現(xiàn)行政的高效率，這的確是民主在新形勢(shì)下面臨的難題。眾多學(xué)者及政治家一直在為尋找出路而努力，提出了許多可供參考的理論。比如，巴伯提出強(qiáng)勢(shì)民主以圖來彌補(bǔ)弱勢(shì)民主(在這里巴伯指自由主義民主)的不足，試圖通過建立“公民積極的和持續(xù)的參與”來“轉(zhuǎn)化沖突”[6]265，協(xié)調(diào)政治生活中的矛盾；佩特曼提出參與民主理論，著重論述了工業(yè)領(lǐng)域、工作場(chǎng)所公民親自參與的方式；托克維爾在考察美國(guó)的民主時(shí)對(duì)新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主運(yùn)作方式作了詳細(xì)介紹。然而所有這些只是對(duì)原有雅典直接民及現(xiàn)代的代議制民主形式的部分補(bǔ)充，還是難以解除參與與民主的悖論，實(shí)現(xiàn)參與與民主的適當(dāng)結(jié)合。

基于現(xiàn)實(shí)的難題和學(xué)者的探索，筆者認(rèn)為，直接民主和間接民主應(yīng)該是各有所長(zhǎng)，不好籠統(tǒng)地說孰優(yōu)孰劣。既然國(guó)家規(guī)模如此之大，公民數(shù)量如此之多，讓每個(gè)人都直接決定國(guó)家事務(wù)僅僅是一種理想主義的思考方式，那為何不在中央層面由人民選舉代表來進(jìn)行管理呢？況且“沒有一個(gè)人在涉及自身的任何事務(wù)中，不愿讓一個(gè)更有知識(shí)和智慧的人來管理他的事務(wù)，反倒讓一個(gè)知識(shí)和智慧缺乏的人來管理”[5]136；只要選舉的方式、程序是合理的、真實(shí)的，我們應(yīng)該相信人民還是能選出既可代表自己利益又具有知識(shí)和能力的精英人物來管理好國(guó)家的。既然直接民主的方式適合于微小規(guī)模的共同體，那為何不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村、城市的社區(qū)里讓公民親自參與公共事務(wù)呢？畢竟公民是“通過參與實(shí)踐學(xué)會(huì)了參與”[8]98，并且公民對(duì)直接涉及自身利益的公共事務(wù)最有發(fā)言權(quán)，應(yīng)當(dāng)也可以直接參與到民主決策過程中來。

高層(中央)間接參與式民主的運(yùn)作邏輯是：在中央一層，立法權(quán)由公民選舉的代表行使，公民以代表為中介間接參與國(guó)家管理，體現(xiàn)國(guó)家制度設(shè)計(jì)的民主成分；行政權(quán)由專業(yè)政治精英組成政府行使，彌補(bǔ)民主制度設(shè)計(jì)中效率低下的缺陷；司法權(quán)由具備專業(yè)知識(shí)和正義精神的大法官行使，解決民主制度對(duì)公正的訴求。實(shí)際上在國(guó)家中央層級(jí)最好的形式也不是簡(jiǎn)單的代議制，而是一種被麥迪遜稱之為“混合均衡政治”管理形式，它既融合了民主政治的公民(間接)參與的成分，又很好地借助了精英的力量，是當(dāng)前走向善治的可選擇性途徑。

如果說高層的間接參與給公民的是一種比較“疏遠(yuǎn)”的參與感的滿足，并且或許代表選舉的間隔期可能會(huì)造成“做主”感覺的強(qiáng)度減弱，那么基層直接參與的方式或許能夠拉近公民與政治生活的距離，提高“自主”“自治”感的強(qiáng)度。有學(xué)者稱底層(基層)的直接參與式民主(或稱公民自治)是公民“政治能力的訓(xùn)練場(chǎng)”[8]45，倘若公民尚未在地方層次上學(xué)會(huì)參與，那么全國(guó)性政府的普選和參與是沒有用的，“正是通過在地方層次上的參與活動(dòng)，個(gè)人才學(xué)會(huì)了民主的方法”[7]29。故在人口、地域規(guī)模均有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)層次讓公民直接參與民主決策是可以嘗試并推行的。

巴伯把自己的強(qiáng)勢(shì)民主界定為參與模式的政治，但是公民參與公共事務(wù)的管理，并不是要在每個(gè)層次每個(gè)事件上都進(jìn)行具體管理，而只是在做出“基本決策和進(jìn)行重大權(quán)利部署”時(shí)才必須充分地參與。故在國(guó)家層面公民接受選舉代表、讓政治精英管理那些需要專業(yè)技能的事務(wù)，在地方層次在涉及自己利益的決策時(shí)應(yīng)該親自參與，這恰是巴伯認(rèn)為的強(qiáng)勢(shì)民主對(duì)弱勢(shì)民主的補(bǔ)充，而非否定。他為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村及城市社區(qū)公民的直接參與設(shè)計(jì)的“鄰里集會(huì)”、“鎮(zhèn)民會(huì)議”、并借助現(xiàn)代通訊技術(shù)實(shí)行“電子民主”、“電子投票”[6]311-320的模式對(duì)于推行基層民主還是值得借鑒的。另外，佩特曼教授的工作場(chǎng)所、工業(yè)領(lǐng)域的公民參與也為基層社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公民直接參與提供了可效仿的模式。

當(dāng)然，現(xiàn)在學(xué)者們?cè)O(shè)計(jì)的參與民主模式仍然面臨重重困難。在現(xiàn)代社會(huì)，私人利益和公共角色使人碎片化，在不同的社會(huì)關(guān)系中人要扮演各種不同的角色，個(gè)人的角色負(fù)擔(dān)沉重使人們常以自己的輕重判斷做出選擇，而大多數(shù)人又選擇了和自身生存直接相關(guān)的私人生活領(lǐng)域；再加上參與制度的不完善，公民對(duì)公共生活領(lǐng)域的關(guān)注呈現(xiàn)出冷漠的趨勢(shì)。所以，如何重建公民身份的政治地位，吸引公民的注意力到公共領(lǐng)域，讓公民對(duì)政治的參與既不能盲目地、無秩序地、像迷路的牛那樣四處游蕩，也不能消極被動(dòng)地像魚群那樣機(jī)械游動(dòng)，才是解決問題的關(guān)鍵。另外，基層公民的參與又會(huì)不可避免地與地方保護(hù)主義聯(lián)系到一起，而且公民參與與決策緩慢、行政效率低的問題還是難以解決，參與民主終究會(huì)走向何處還有待于進(jìn)一步探討、研究。

[參考文獻(xiàn)]

[1]張鳳陽，等.政治哲學(xué)關(guān)鍵詞[M].南京：江蘇人民出版社，2006.

[2]薩托利.民主新論[M].馮克利，閻克文，譯.北京：東方出版社，1998.

[3]熊彼特.資本主義、社會(huì)主義和民主主義[M].絳楓，譯.北京：商務(wù)印書館，1979.

[4]密爾.代議制政府[M].汪瑄，譯.北京：商務(wù)印書館，1982.

[5]赫爾德.民主的模式[M].燕繼榮，等譯.北京：中央編譯出版社，1998.

[6]巴伯.強(qiáng)勢(shì)民主[M].彭斌，譯.長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2006.

[7]佩特曼.參與和民主理論[M].陳堯，譯.上海：上海人民出版社，2006.