論我國專項轉移支付的法制化

閆 海成 琳

（1.遼寧大學法學院，沈陽 110136；2.本溪市財政局，遼寧 117000）

轉移支付分為一般性轉移支付和專項性轉移支付：前者通常以公共服務均等化為宗旨，以保證各級政府正常運轉和經濟社會穩定為目標；后者則是一種附條件的政府間財政資金轉移，上級政府基于特定政策意圖在某種范圍與程度上指定資金的用途，下級政府須按照要求使用這些資金。如果說轉移支付目的在于增強受方提供某一種或幾種公共產品的能力，運用專項轉移支付通常會更直接有效，意識性摻雜更加明顯，更具有政策性和福利性。我國專項轉移支付制度存在較多爭議，減少專項轉移支付的規模是財稅體制改革中的共識之一。但是我們認為，專項轉移支付制度對突發事件的快速支持、對民生及“三農”的資金支持、對弱勢群體的扶助、對特定行業的發展都起到了不可否認的作用，因此為專項轉移支付建章立制，運用法律工具予以規范，才應當是我國財稅體制改革的重點。

一、構建專項轉移支付的立法體系

1994年我國分稅制改革啟動，財政部出臺《實行“分稅制”財政體制后有關預算管理問題的暫行規定》（財預明電字第4號），第二條關于預算編制問題中指出，當年中央預算支出包括中央對地方的專項撥款補助支出；當年地方預算收入包括中央財政專項撥款補助收入；當年地方預算支出包括對下級財政專項撥款補助支出等。其中專項撥款補助即為專項轉移支付，因此該規定為我國專項轉移支付最早的較為正式的規范性文件。1995年全國人大頒布實施了《預算法》，國務院于同年發布《預算法實施條例》，以法律法規的形式確立了預算編制及執行中關于專項轉移支付的有關規定。但是，上述規定較為籠統，對于專項轉移支付的規范作用較為有限。為實現中央對地方專項撥款的規范化、科學化管理，依法行政，提高財政資金使用效益，充分發揮專項撥款的宏觀調控和導向作用，促進地方經濟建設和事業的發展，依據《預算法》的有關規定，結合建立公共財政的需要，財政部于2000年發布了《中央對地方專項撥款管理辦法》（財預 [2000]128號）。該部門規章分為總則、專項撥款的申請與審批、專項撥款的分配與使用、專項撥款的執行和監督管理及附則等五章，對專項轉移支付制度的予以較為具體的規定。除上述綜合性的法律法規以外，還有一些政策性規章、管理辦法規定一些具有較大宏觀調控意義的項目資金。例如，《邊境地區專項轉移支付資金管理辦法》（財預[2006]62號）規定，從2006年起我國將邊境地區轉移支付從均衡性轉移支付劃出，調整為專項管理，又如《中央財政整頓關閉小煤礦專項資金管理辦法》（財企[2009]175號）、《中央財政促進服務業發展專項資金管理辦法》（財建[2009]227號）等都規定某一類專項轉移支付資金申請辦法、測算公式、監督檢查辦法等內容。此外，2003年最高人民檢察院針對專項資金擠、占、挪、留、貪等犯罪行為還出臺《關于挪用失業保險基金和下崗職工基本生活保障資金的行為適用法律問題的批復》，指出，“挪用失業保險基金和下崗職工基本生活保障資金屬于挪用救濟款物。挪用失業保險基金和下崗職工基本生活保障資金，情節嚴重，致使國家和人民群眾利益遭受重大損害的，對直接責任人員，應當依照刑法第二百七十三條的規定，以挪用特定款物罪追究刑事責任；國家工作人員利用職務上的便利，挪用失業保險基金和下崗職工基本生活保障資金歸個人使用，構成犯罪的，應當依照刑法第三百八十四條的規定，以挪用公款罪追究刑事責任。”

總之，我國專項轉移支付立法較為滯后，各級政府財力分配在很大程度上取決于接受方政府與支付方政府間的討價還價，專項轉移支付尤甚。各級政府“跑部錢進”的能力決定撥款額度，支付的隨意性較大，難以真正地實現平衡財力、公平分配。因此，我國專項轉移支付應遵循法制化的原則，強化相關法律法規建設，進一步規范和引導專項轉移支付運作。2003年頒布的第十屆全國人大常委會立法規劃將《財政轉移支付法》列為二類立法，即研究起草、成熟時安排審議的法律草案，由國務院協助全國人大預算工作委員會完成。2008年頒布的第十一屆全國人大常委會立法規劃卻將該法排除在外，主要原因是政府職能轉變不到位，政府間支出責任不清晰，政府統計體系不完備，既得利益剛性等因素的制約。我們認為，規范專項轉移支付迫在眉睫，建議先由財政部在《中央對地方專項撥款管理辦法》的基礎上制定《財政專項轉移支付辦法》，對前者的使用范圍由中央對地方擴大至各級政府，將針對專項撥款的管理擴充至專項轉移支付的全過程。在《財政轉移支付法》制定正式啟動后，將原則性的規定以專項轉移支付專章的方式納入，再由國務院出臺《專項轉移支付條例》，從而建立符合財政法治要求的專項轉移支付法律體系。

二、規范我國專項轉移支付項目設立

目前的法律、法規和相關規范性文件都沒有對專項轉移支付的具體種類予以具體劃分及規范，導致我國專項轉移支付項目設立有著較大的主觀性。前任國務院審計署審計長李金華指出，“中央轉移支付中，一般轉移支付占的比例太少，大量是專項轉移支付，可現在到底有多少專項轉移支付、有多少項目，在中國，可能沒有一個人搞得清楚。”例如，2009年我國中央財政對地方的專項轉移支付多達200多項，它幾乎覆蓋了包括教育、衛生、農林水、公檢法司獄、環境保護、商業流通等各個領域。就中央而言，它對地方的專項轉移支付中有相對的具體管理辦法的只有70%。《2010年中央預算執行情況審計報告》顯示，“2010年，在中央轉移支付總額2.73萬億元中，專項轉移支付為1.41萬億元，再加上一般性轉移支付中有明確用途的2622.2億元，共計有61.7%的轉移支付是有規定用途的，這一比例雖然低于2009年的62.54%，但比2008年提高8.3個百分點。專項資金設置交叉重復、部門多頭管理和分配。按現行辦法，有些用途類似的專項資金，涉及多個管理部門和多個項目。由于監管未形成合力，加之資金撥付鏈條長，此次審計的90個縣發現多頭申報、套取和挪用財政資金等問題金額3.32億元。此外，至2010年底，90個縣專項轉移支付總額的20%計116.27億元，未及時安排使用。”

針對專項轉移支付的資金支出結構凝滯化、專項轉移支付資金項目的安排相對分散化、重點不突出等問題。專項轉移支付立法應當規定政策意圖和事權劃分的原則，清理和壓縮現有的專項撥款項目。這樣，應該由地方政府承擔的項目，不應與之設立專項轉移支付項目。專項轉移支付的設立，可以由政府部門提出，但一定要通過人大審查批準，人大可以設立專家論證委員會對備選項目進行嚴格的評審和篩選，徹底改變目前聽由每個政府部門自行取決的做法。上級有關部門應對用款方給予指導和監督。按照政府收支分類科目的規定，對專項轉移支付進行分類管理，對于支付數額大、涉及民生多的一些項目要重點整合。在整合和搞清各種類專項的審批管理、使用效益等情況的基礎上，較為客觀評價各類專項轉移支付資金所存在的必要性、規模上的合理性和整合的可能性。上級政府在安排每年度的專項轉移支付資金時，應該充分考慮產業投向、對撥款目標的引導、對弱勢對象的扶持，發揮財政專項轉移支付資金“槍頭之鐵，刃上之鋼”的效應作用。同時要進一步注重資金的高效整合，盡量地壓減不合時宜或者是效益低下的專項轉移支付資金，合并扶持對象相近的專項轉移支付，進一步增強集中專項財力辦好事、辦大事、辦實事的能力。盡量減少部門行業的多頭管理及專項資金的“雨點漫天”，提高財政資金的高效率和政策的高效能。

三、提高專項轉移支付運作透明度

專項轉移支付具有無償性，可以說是塊“誘人的牛排”，如果其制度缺乏透明度，勢必會產生一些較大的問題。目前，在整個專項轉移支付的申請、批復一直到執行的過程中，受人為因素和主觀因素的影響都是比較大的。某些政府從本身的政績和本地區、本部門經濟利益出發，缺乏實事求是的工作態度。再加上對于專項轉移支付資金沒有一個合規的申請與分配標準。這就使得地方政府會以各類借口和原因，盡量多的占取上級的專項轉移支付資金來，造成“跑部錢進、多哭多奶”的現象。這也為任人唯親、貪污腐敗等違法犯罪行為提供了溫床。每年度，政府向人大遞交的預決算報告相對粗略，在預決算中缺乏對轉移支付信息的詳細公開，當然也沒有做到對專項轉移支付資金的徹底公開，以致人大這一主體對專項轉移支付具體實施的實際情況不甚了解，就更上升不到行之有效監督的層面上來了。

“陽光是最好的消毒劑，燈光是最有效的警察。”政府的財政專項轉移支付資金的來源大部分是納稅人所繳納的稅款，納稅人具有知曉財政資金具體用途的權利。透明是公共財政的基本理念之一。2007年《政府信息公開條例》第二章第十條第四款明確地指出，“縣級以上各級人民政府及其部門應當依照本條例第九條的規定，在各自職責范圍內確定主動公開的政府信息的國民經濟和社會發展規劃、專項規劃、區域規劃及相關政策；國民經濟和社會發展統計信息；財政預算、決算報告等。”我們認為，在專項轉移支付的立法中應該加入透明度的相關元素，甚至將公開透明確立為專項轉移支付制度的一項最基本原則。具體而言，專項轉移支付的計算的方法、運用的公式、支付的具體程序、專項撥款的項目和金額等等的信息都應當以快捷合理的渠道向大眾公開。其中對于專項轉移支付分配方法的透明，是專項轉移支付透明化的具體保障。立法應當在保障體現專項資金福利性、社會保障性及解決地區間具有外溢性的公共服務（包括產品）供給問題的前提下，建立較為嚴格的專項資金審查與準入機制，對專項轉移支付的項目設立進行嚴格地限制，在設置和決策前要對其實際情況做以調研，并對其可行性和可持續性進行充分的論證。避免項目交叉，矯枉過正。專項資金的數額應通過標準化、公式化的計算算出。在公開專項資金支付細節的同時，應將這種行為和意識上升到法律的高度，以便操作時有法可依，監督時有法有力。

四、健全專項轉移支付資金的監督框架

由于專項轉移支付的審批與分配過程透明度不高，對專項轉移支付需求性的實際情況了解不夠，導致對資金整個核撥過程難以完全地掌控與了解，這就使得資金撥付之后的流程、去向及運用效益相對缺少較為有效的跟蹤機制來監督。相當部分的專項轉移支付的資金撥付之后處于幾乎失控的狀態，形成各種違法違規行為與腐敗現象的溫床。目前在我國，不止是財政部門擁有專項轉移支付的撥付權，從財政部門以外的部門對其下級部門也都享有專項轉移支付資金的撥付權，缺乏一個法定的、統一的、專業的機構專項轉移支付進行系統地規范與管理。我們認為，專項轉移支付立法應當確立一個縱橫交錯、內外結合的專項轉移支付資金監督框架。

第一，上級政府與財政部門的縱向監督。上級政府與財政部門是被支付主體的資金來源與主管部門，上級政府和財政部門的監督直接且有效。加強財政部門的監督可以對專項轉移支付資金的政策性和時效性進行把關，確保及時到位、金盡所用。立法應要求將專項資金盡量的編入年初預算，以便于統一的管理。財政部門可以定期或抽樣的形式來檢查和監督指標文件的下達情況，在源頭上就對專項轉移支付資金進行有效監督，實行專款、專戶、專人、專賬以保障專項資金不被挪、占、卡。我們建議成立專門的部門或委員會來行使專項轉移支付資金的撥款權，財政部門不再享有完全的資金撥付權。同時，財政部門的執行權與監督權相互獨立，以確保具體的項目發揮預期經濟調控效果和社會公共效益。

第二，各級人大與審計的橫向監督。在憲政國家里，監督財政是議會的一項傳統的權力，是議會控制政府的一項主要手段。賦予議會的財政權既是基于權力的分立與制衡，更是基于人民主權的憲政原則。在我國，人大是基于“一切權力屬于人民”的權力機構，應當切實履行監督職責，變過去的形式監督為實質監督。“財政轉移支付法重在公共財政支出民主。”立法以應當建立人大及其常委會為主體、各級審計部門為補充的專項轉移支付的橫向監督框架。各級行政機關在向人大做預決算報告時，應當將轉移支付的情況詳細匯報，進而對財政專項資金的支付行為做以管理和監督。同時，也要加大對專項資金的審計力度，審計部門應當將專項轉移支付中的違法違規行為向社會通報。各級審計部門的監督可以采用日常監督與不定期抽檢結合的方法來監督本級或下級對專項資金的使用情況，通過各級審計部門的監督，及時糾正專項資金的管理與使用中存在的問題。

第三，人民群眾的外部監督。除了各個部門和監督機關對專項資金的內部監督以外，人民群眾的外部監督也是專項轉移支付監督框架的重要組成部分。首先，我國專項轉移支付的每一個環節都應當通過各種形式及時、準確地向社會各界進行公開，賦予公眾充分的知情權。其次，立法中應保障人民群眾對專項轉移支付中違法違規行為的批評、舉報權。

五、結語

近些年來，隨著各級政府出臺的相關規范性文件出臺，專項轉移支付立法已經有了較大的改觀。但是，也要清醒地看到，作為法制尚不健全的發展中國家，我國專項轉移支付制度還較為單薄，起步較晚，改革的成就相對不大。隨著財政法治化進程的不斷深入，對專項轉移支付立法的深度、廣度都提出了更新、更遠的要求。建立健全專項轉移支付法制是我國政治、經濟民主化建設的重要內容之一。

〔1〕李金華.規范財政轉移支付，我們準備喊五年[N].人民日報，2006-6-6，（10）.

〔2〕李萍.財政體制簡明圖解[M].北京：中國財政經濟出版社，2009：88.

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〔4〕[美]路易斯·D.布蘭代斯.別人的錢：投資銀行家的貪婪真相[M].胡凌斌譯.北京：法律出版社，2009：53.

〔5〕徐陽光.財政轉移支付制度的法學解析[M].北京：北京大學出版社，2009：81.