跨界水資源開發(fā)中環(huán)境影響評價(jià)的國際法研究

孔令杰

(武漢大學(xué)中國邊界研究院，湖北武漢 430072)

跨界水資源開發(fā)中環(huán)境影響評價(jià)的國際法研究

孔令杰

(武漢大學(xué)中國邊界研究院，湖北武漢 430072)

跨界水資源的開發(fā)和使用往往會給水資源本身及相關(guān)國家的環(huán)境造成負(fù)面影響。作為規(guī)制跨界水資源使用、保護(hù)和管理的國際法分支，國際水法應(yīng)當(dāng)確保水資源得到公平合理的使用，避免對水資源和有關(guān)國家造成重大損害，保障水資源的可持續(xù)利用。自1960年代率先在國內(nèi)法上興起的環(huán)境影響評價(jià)制度，如今被納入到國際法的若干分支之中。作為一項(xiàng)預(yù)防性的措施，環(huán)評程序有助于國際水法上實(shí)體和程序責(zé)任的實(shí)施，并對保障跨界水資源的可持續(xù)利用發(fā)揮著越來越重要的作用。然而，國際水法上的跨境環(huán)評制度尚處于起步階段，其具體實(shí)施也主要依賴國內(nèi)的相關(guān)立法和實(shí)踐。

跨界水資源;環(huán)境影響評價(jià);國際法

一、引言

環(huán)境影響評價(jià)(環(huán)評)是指分析、預(yù)測和評估規(guī)劃活動(dòng)可能造成的環(huán)境影響，列明預(yù)防、控制或減輕不良影響的措施，提出更好的替代方案，并跟蹤評價(jià)結(jié)果實(shí)施的一項(xiàng)預(yù)防性程序。作為環(huán)境決策程序的一大變革，環(huán)評發(fā)軔于美國1969年的《國家環(huán)境政策法》。如今，百余個(gè)國家已經(jīng)建立了本國的環(huán)評法律制度。環(huán)評不僅在國家之間橫向傳遞，它還逐步滲透到國際法之中。尤其是，隨著非歧視、非損害、代際和代內(nèi)公平、合作與可持續(xù)發(fā)展等國際環(huán)境法律原則的確立和發(fā)展，環(huán)評作為實(shí)施這些原則的重要工具被納入到國際法的眾多傳統(tǒng)和新興領(lǐng)域。跨境和國際情境下的環(huán)評跨越了主權(quán)國家的邊界，它也因此與中國國內(nèi)的環(huán)評存在一定的區(qū)別?？缇抄h(huán)評涉及敏感的主權(quán)、跨境的公眾參與、跨國磋商，要求雙邊、區(qū)域或國際合作，需要協(xié)調(diào)相互沖突的國內(nèi)立法，而且環(huán)評結(jié)果的執(zhí)行也跨越了國家邊界［1］。

如今，對可能給他國造成重大負(fù)面影響的規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施環(huán)評已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的國際法律責(zé)任，國際法也以公約、條約、國際習(xí)慣、司法判例和國家實(shí)踐等形式在若干領(lǐng)域構(gòu)建起內(nèi)容和形式均存在一定差異的環(huán)評制度。這些法律淵源是研究國際水法上環(huán)評責(zé)任的基礎(chǔ)，也對完善跨界水資源開發(fā)中的環(huán)評制度具有重要的參考價(jià)值。聯(lián)合國國際法委員會在起草1997年《聯(lián)合國國際水道非航行使用法公約》的過程中就曾明確指出，公平合理原則已經(jīng)成為規(guī)制國際水道非航行性使用的基本法律原則。在斷定一國對國際水道的使用是否符合該原則的要求時(shí)，須要考量一系列的相關(guān)因素。其中，水道的環(huán)境保護(hù)與水道使用對他國可能造成的損害就是兩個(gè)重要的考量因素。除此之外，為保護(hù)跨界水資源，國際水法還給各國設(shè)定了相關(guān)的程序責(zé)任，如事先預(yù)防、告知、磋商與合作以及和平解決爭端等。環(huán)評不僅有助于這些實(shí)體和程序責(zé)任的具體實(shí)施，也對保障跨界水資源的可持續(xù)利用發(fā)揮著越來越重要的作用。例如，麥克弗雷教授(Stephen McCaffrey)就認(rèn)為，不論環(huán)評是否是已經(jīng)成為一項(xiàng)國際法律責(zé)任，若各國有責(zé)任就可能產(chǎn)生境外負(fù)面影響的規(guī)劃活動(dòng)事先通知他國，它們就必須首先斷定該活動(dòng)是否可能產(chǎn)生此類影響。除非這種可能性比較明顯，那么斷定它的最好方法莫過于環(huán)評。即使這種可能比較明顯，為了確定與損害相關(guān)的信息并告知受影響國，為了便于公眾及其他利益攸關(guān)方參與決策程序，環(huán)評往往也是必要的［2］。麥金泰爾教授(Owen McIntyre)也認(rèn)為，若一項(xiàng)目或規(guī)劃活動(dòng)可能給國際水道或其他水道國的環(huán)境造成損害，要求評估其環(huán)境影響可更好地確保環(huán)境保護(hù)因素在確定國際水道公平合理使用過程中得到適當(dāng)?shù)目剂?。隨著跨境環(huán)評責(zé)任在國際法各領(lǐng)域的確立和發(fā)展及其在實(shí)踐中的不斷細(xì)化，國際社會已經(jīng)形成了越來越完善的環(huán)評程序，以保障環(huán)保因素得到?jīng)Q策者充分的考量［3］。此外，隨著環(huán)評等程序法律責(zé)任的不斷完善，國際水法的程序化趨勢日益凸顯，程序責(zé)任的有效執(zhí)行成為保障國際水道公平合理使用的重要途徑［4］。

二、國際法上的跨境環(huán)境影響評價(jià)制度

(一)環(huán)境影響評價(jià)在國際法上的興起與早期非強(qiáng)制性的法律文件

在1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議上，環(huán)境影響評價(jià)已成為一個(gè)熱門話題。由于發(fā)展中國家擔(dān)心發(fā)達(dá)國家以環(huán)評遏制其發(fā)展，該條最終并未被納入《斯德哥爾摩宣言》之中［5］。但是，聯(lián)合國人類環(huán)境會議與聯(lián)合國大會、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)隨后通過的若干法律文件直接提及了環(huán)評。隨著環(huán)評制度在國內(nèi)法上的不斷完善，UNEP自1983年起擔(dān)負(fù)起環(huán)評國際立法的任務(wù)，并于1987年通過了《環(huán)境影響評價(jià)的目標(biāo)與原則》(UNEP環(huán)評目標(biāo)與原則)。由美國和歐洲發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的UNEP環(huán)評目標(biāo)與原則，在環(huán)評的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和范圍與具體程序等方面都深受美國《國家環(huán)境政策法》與歐共體《環(huán)境影響評價(jià)指令》的影響。對跨境活動(dòng)的環(huán)評，UNEP環(huán)評目標(biāo)與原則的第10至第11項(xiàng)原則要求有關(guān)國家在具體操作中參照國內(nèi)法的相關(guān)規(guī)定。此外，世界環(huán)境與發(fā)展委員會于1987年發(fā)布了《我們共同的未來》，首次將環(huán)評與可持續(xù)發(fā)展密切關(guān)聯(lián)在一起。1992的《里約宣言》將環(huán)評納入可持續(xù)發(fā)展之中，并強(qiáng)調(diào)了環(huán)評的跨國性和公眾參與性。

(二)環(huán)境影響評價(jià)在國際法諸領(lǐng)域中的確立與相關(guān)公約

對環(huán)境影響評價(jià)責(zé)任和程序的規(guī)定，《聯(lián)合國海洋法公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》與《生物多樣性公約》等較為粗略，《跨境環(huán)境影響評價(jià)公約》和《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》等則較為詳細(xì)。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第206條，“各國如有合理根據(jù)認(rèn)為在其管轄或控制下的計(jì)劃中的活動(dòng)可能對海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的變化，應(yīng)在實(shí)際可行范圍內(nèi)就這種活動(dòng)對海洋環(huán)境的可能影響做出評價(jià)，并應(yīng)依照第205條規(guī)定的方式提送這些評價(jià)結(jié)果的報(bào)告”。公約給活動(dòng)規(guī)劃國設(shè)定了有限的環(huán)評責(zé)任，同時(shí)也兼顧了發(fā)展中與發(fā)達(dá)國家在實(shí)施環(huán)評上的能力差異。公約關(guān)于環(huán)評的規(guī)定具有明顯的框架性，其啟動(dòng)方式以活動(dòng)規(guī)劃國為主導(dǎo)，而且環(huán)評程序的具體操作也主要依賴國內(nèi)法。為解決這一難題，UNEP推出了區(qū)域海洋項(xiàng)目，地中海、波羅的海、黑海和里海等地區(qū)的國家紛紛簽訂區(qū)域海洋環(huán)保公約，并規(guī)定了更具可操作性的環(huán)評程序。

1994年3月生效的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)第4條要求所有締約方履行共同但有區(qū)別的責(zé)任，在它們的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境政策及規(guī)劃活動(dòng)中，盡量考慮其對氣候變化的影響，并通過環(huán)評等程序減少它們?yōu)榱藴p緩或適應(yīng)氣候變化而進(jìn)行的項(xiàng)目或采取的措施對經(jīng)濟(jì)、公共健康和環(huán)境質(zhì)量造成的不利影響。根據(jù)1993年底生效的《生物多樣性公約》(CBD)第14條，締約國應(yīng)盡可能并酌情采取適當(dāng)?shù)某绦?，評估可能對生物多樣性造成嚴(yán)重不利影響的項(xiàng)目，以避免或減輕這種影響，并酌情允許公眾參與該程序。同時(shí)，締約國還須采取適當(dāng)?shù)陌才?，以確保可能對生物多樣性造成嚴(yán)重破壞的方案和政策的環(huán)境影響得到適當(dāng)?shù)目紤]。對評價(jià)結(jié)果，公約要求締約國在互惠的基礎(chǔ)上，就其管轄或控制范圍內(nèi)可能對其他國家或國家管轄范圍以外地區(qū)生物多樣性造成嚴(yán)重不利影響的活動(dòng)，進(jìn)行通告、信息交換和磋商，并鼓勵(lì)有關(guān)國家達(dá)成雙邊、區(qū)域或多邊安排。

與上述法律文件僅規(guī)定一般性的環(huán)評責(zé)任不同，聯(lián)合國歐經(jīng)委的《跨境環(huán)境影響評價(jià)公約》(埃斯波公約)與《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》(南極議定書)對跨境環(huán)評責(zé)任和程序做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。埃斯波公約適用于具有跨境影響的規(guī)劃活動(dòng)，這就涵蓋了跨界水資源的開發(fā)活動(dòng)。作為聯(lián)合國歐經(jīng)委的一部公約，埃斯波公約最初僅對其成員國開放。2001年，歐經(jīng)委通過修正公約，允許非成員國加入該公約。目前，雖然公約的締約方仍僅限于歐經(jīng)委的成員國，但它仍有可能成為一部關(guān)于跨境環(huán)境影響評價(jià)的國際性公約。埃斯波公約給環(huán)境影響評價(jià)規(guī)定了兩套相互關(guān)聯(lián)的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。公約附件I列明了可能造成重大環(huán)境影響的公共和私人活動(dòng)，這些活動(dòng)必須適用環(huán)評程序。對附件之外的活動(dòng)，公約要求有關(guān)國家對其是否可能造成重大的跨境環(huán)境影響進(jìn)行磋商。對此類活動(dòng)，公約的附件III規(guī)定了衡量其跨境環(huán)境影響的標(biāo)準(zhǔn)。以1958年的《南極條約》為基礎(chǔ)達(dá)成的《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》創(chuàng)設(shè)了一套全面和嚴(yán)格的環(huán)評制度，以保護(hù)該地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境。一項(xiàng)活動(dòng)只要其可能對南極的環(huán)境及其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)造成“微小或暫時(shí)性的影響”，就應(yīng)當(dāng)評價(jià)其環(huán)境影響。在環(huán)評的實(shí)施程序上，議定書的規(guī)定則極為嚴(yán)格。議定書要求，在確定一活動(dòng)的影響低于“微小或暫時(shí)性的影響”前或進(jìn)行全面環(huán)境影響評估前，實(shí)施初步環(huán)評程序。如果初步環(huán)評表明該活動(dòng)可能具有大于“微小或暫時(shí)性的影響”，則應(yīng)啟動(dòng)全面環(huán)評程序。

(三)涉及環(huán)境影響評價(jià)的指南等國際文件

條約主管機(jī)關(guān)通過的非強(qiáng)制性的指南及國際組織制定的行為準(zhǔn)則等往往對環(huán)評程序做出了更具可操作性的規(guī)定，它們對條約的執(zhí)行、促進(jìn)環(huán)保責(zé)任在特定領(lǐng)域的實(shí)施，發(fā)揮著一定的輔助作用。例如，南極條約協(xié)商會議根據(jù)南極議定書于2005年通過了“南極環(huán)境影響評價(jià)指南”，進(jìn)一步細(xì)化了議定書第8條和附件I的規(guī)定。埃斯波公約的締約國會議也基于公約通過了一系列指南，以完善公約的某些程序和實(shí)體內(nèi)容。CBD的締約國會議于2005年通過了“關(guān)于將與生物多樣性相關(guān)的問題納入環(huán)境影響評價(jià)立法與/或戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)的指南”。1997年，理事會針對北極地區(qū)的環(huán)境影響評價(jià)公布了“北極環(huán)境影響評價(jià)指南”。為確保其資助的項(xiàng)目不對有關(guān)國家的環(huán)境造成不當(dāng)損害，世界銀行于1999年通過了運(yùn)行政策OP4．01及銀行程序BP4．01。根據(jù)兩文件，借款人須依據(jù)銀行的準(zhǔn)則評價(jià)項(xiàng)目的環(huán)境影響。影響評價(jià)涵蓋的范圍也極其寬泛，包括了對環(huán)境、人類健康及社會的影響等方面。從性質(zhì)上而言，它既包括跨境的影響，也包括對全球環(huán)境的影響，如環(huán)境變化、臭氧層消耗、跨界水資源污染與生物多樣性破壞等。在世界銀行的影響下，亞洲開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行、歐洲開發(fā)銀行等區(qū)域開發(fā)銀行及國際海底管理局等也將環(huán)評納入了其內(nèi)部決策程序［6］。

三、國際水法上的跨境環(huán)境影響評價(jià)制度

(一)國際法律框架下的環(huán)境影響評價(jià)制度

至今，在跨界水資源的非航行使用上尚無有拘束力的全球公約。1997年的聯(lián)合國國際水道法公約確立了國際水道非航行使用的基本原則，其規(guī)定的若干法律原則和規(guī)則也成為習(xí)慣國際法［7］。聯(lián)合國國際法委員會于2008年通過的《跨界含水層法》(草案)對跨界含水層的使用和保護(hù)作了專門的規(guī)定。此外，國際法協(xié)會與其他機(jī)構(gòu)通過的法律文件及國際司法機(jī)構(gòu)判決的涉及跨界水資源使用的案件也是國際水法的重要法律淵源。就環(huán)評而言，成文國際水法尚未給各國設(shè)立明確的跨境環(huán)評責(zé)任，其相關(guān)規(guī)定也缺乏可操作性。

根據(jù)聯(lián)合國水道法公約第12條，“對于計(jì)劃采取的可能對其他水道國造成重大不利影響的措施，一個(gè)水道國在予以執(zhí)行或允許執(zhí)行之前，應(yīng)及時(shí)向那些國家發(fā)出有關(guān)通知，這種通知應(yīng)附有可以得到的技術(shù)數(shù)據(jù)和資料，包括任何環(huán)境影響評估的結(jié)果，以便被通知國能夠評價(jià)計(jì)劃采取的措施可能造成的影響”。在國際法委員會起草1994年的公約草案前，關(guān)于公約是否應(yīng)專門規(guī)定跨境環(huán)評責(zé)任，各國代表和學(xué)界就已經(jīng)展開了爭論和探討?？上У氖?，1994年的公約草案并未提及環(huán)評。在討論公約草案過程中，有些國家基于埃斯波公約堅(jiān)持在公約中納入專門的環(huán)評制度，但卻遭到了其他國家的強(qiáng)烈反對。最終，第12條僅做了一點(diǎn)修改，即加上了“包括任何環(huán)境影響評估的結(jié)果”。公約第12條的字面意思與國際法委員會對該條的評論均表明，對于計(jì)劃采取的可能給其他水道國造成重大不利影響的措施，規(guī)劃國在予以執(zhí)行或允許執(zhí)行之前，并非必須評估其環(huán)境影響。國際法委員會認(rèn)為，第12條中“可以得到的(available)”一詞意在表明，規(guī)劃國一般并無義務(wù)應(yīng)可能受影響國的要求實(shí)施專門的調(diào)查活動(dòng)，它們僅須提供與規(guī)劃項(xiàng)目相關(guān)的而且是現(xiàn)成的數(shù)據(jù)和資料。若受影響國要求提供非現(xiàn)成的數(shù)據(jù)和資料，它一般應(yīng)向規(guī)劃國支付為獲取這些數(shù)據(jù)和資料所支出的費(fèi)用，而且應(yīng)考慮規(guī)劃國的人力、技術(shù)、財(cái)力和其他相關(guān)資源。基于聯(lián)合國水道法公約第12條，《跨界含水層法》(草案)為跨界含水層創(chuàng)設(shè)了更為完善的環(huán)評程序。與水道法公約類似，草案也未給活動(dòng)規(guī)劃國設(shè)定強(qiáng)制性的跨境環(huán)評責(zé)任，且還賦予了活動(dòng)規(guī)劃國相當(dāng)大的自由裁量權(quán)來決定是否有必要啟動(dòng)環(huán)評程序。在通知國與被通知國就計(jì)劃活動(dòng)可能造成的影響存在分歧的情況下，草案專門規(guī)定了爭議解決方式，并建議通過中立的第三方評估可能造成的影響。在這一點(diǎn)上，草案比海洋法公約和水道法公約顯得更為先進(jìn)。

在跨界水資源國際法的編纂和發(fā)展上，國際法協(xié)會開展了卓有成效的工作。在協(xié)會于1967年通過赫爾辛基規(guī)則時(shí)，環(huán)評的國際法律尚在起步階段。該規(guī)則僅要求跨界水資源的流域國采取適當(dāng)?shù)拇胧p輕水污染，并未要求對有關(guān)規(guī)劃活動(dòng)實(shí)施環(huán)評。到國際法協(xié)會通過柏林水規(guī)則的2004年，環(huán)評責(zé)任和程序已經(jīng)被納入到國際法的若干部門之中。根據(jù)柏林水規(guī)則第29條，對于可能給跨界水資源的環(huán)境和可持續(xù)利用造成重大影響的項(xiàng)目、計(jì)劃和活動(dòng)，規(guī)劃國應(yīng)對其實(shí)施事先和持續(xù)性的評估。所應(yīng)評估的影響不僅包括環(huán)境，而且涵蓋了社會、經(jīng)濟(jì)影響以及對人類健康、安全和水可持續(xù)利用的影響。在參照相關(guān)國際立法和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合跨界水資源開發(fā)和保護(hù)的具體需要，柏林水規(guī)則第30和第31條對環(huán)評程序做出了詳細(xì)的規(guī)定。

國際司法機(jī)構(gòu)裁判的部分案件也涉及跨境環(huán)評問題①Nuclear Tests Cases(New Zealand v．France)，ICJ Rep．457，1974;Mox Plant Case(Ireland v．United Kingdom)，OSPAR Arbitration，F(xiàn)inal A-ward，2003;Gabcikovo－Nagymaros Case(Slovakia v．Hungary)，ICJ Rep．288，1995;Case Concerning Pulp Mills on the River of Uruguay(Argentina v．Uruguay)，2010．。例如，在Gabcikovo－Nagymaros案中，雙方爭論的焦點(diǎn)之一就是對主體工程及斯洛伐克的變通方案是否實(shí)施了適當(dāng)?shù)沫h(huán)境影響評價(jià)。在判決中，法院并未就雙方之前實(shí)施的環(huán)評的適當(dāng)性做出認(rèn)定，也未指明實(shí)施環(huán)評的標(biāo)準(zhǔn)和程序，而僅要求雙方根據(jù)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)現(xiàn)有工程可能造成的影響。法院認(rèn)為，環(huán)評并非履行可持續(xù)發(fā)展原則的唯一方式，但是它可以確保雙方在磋商過程中充分考慮環(huán)保的各項(xiàng)原則。威羅曼特法官特別指出，作為一項(xiàng)國際習(xí)慣法律責(zé)任，環(huán)評是一個(gè)過程，其實(shí)施不能限于項(xiàng)目的規(guī)劃階段。在Pulp Mills on the River Uruguay案中，在位于烏拉圭、阿根廷間的界河烏拉圭河河岸，烏拉圭授權(quán)建設(shè)兩個(gè)紙漿廠，其中一個(gè)項(xiàng)目中途流產(chǎn)，而另一個(gè)則已經(jīng)建成并投入使用。阿根廷根據(jù)兩國于1975年達(dá)成的《烏拉圭河協(xié)定》，以烏拉圭違反了該協(xié)定及相關(guān)國際法規(guī)定的法律責(zé)任為由，向國際法院提起訴訟。在2010年4月的判決中，法院判定烏拉圭并未違反協(xié)定項(xiàng)下的實(shí)體責(zé)任，但烏拉圭未妥善履行通告、磋商等程序責(zé)任。法院特別指出，“為了保護(hù)和養(yǎng)護(hù)水環(huán)境，雙方均必須對可能造成跨界損害的活動(dòng)實(shí)施環(huán)境影響評價(jià)”。

(二)區(qū)域法律框架下的環(huán)境影響評價(jià)制度

根據(jù)聯(lián)合國歐經(jīng)委1992年的《關(guān)于跨境水道和湖泊保護(hù)與使用的公約》(赫爾辛基公約)，環(huán)評僅是締約方可采取的用于避免、控制和減小對跨界水道、湖泊及其他流域國造成的損害的一項(xiàng)措施。根據(jù)公約第3條，締約方應(yīng)盡力制定、執(zhí)行和實(shí)施相應(yīng)的法律、管理、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和技術(shù)措施，以確保環(huán)評的實(shí)施。第16條要求締約方確保公眾可獲知跨界水資源的狀況以及已經(jīng)采取或計(jì)劃采取的用于避免、控制和減少跨境影響的措施等信息。湄公河流經(jīng)多個(gè)人口眾多且發(fā)展迅速的發(fā)展中國家，根據(jù)湄公河下游4國于1995年簽署的《關(guān)于湄公河流域可持續(xù)發(fā)展的合作協(xié)議》，締約方應(yīng)保護(hù)湄公河流域的環(huán)境、自然資源、水生物和環(huán)境、生態(tài)平衡，使其免受該流域內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃和水資源利用造成的污染或其他損害。雖然協(xié)議并未明確使用環(huán)評一詞，但它實(shí)質(zhì)上要求項(xiàng)目規(guī)劃國評價(jià)項(xiàng)目可能給湄公河及其他國家造成的損害。根據(jù)協(xié)議設(shè)立的湄公河委員會也一直致力于協(xié)調(diào)各國在該流域工程項(xiàng)目環(huán)評上的立法與實(shí)踐，通過協(xié)助柬埔寨、老撾、越南和泰國的湄公河機(jī)構(gòu)制定相關(guān)的指針、程序和行為規(guī)范，促使它們將跨境環(huán)評納入到國內(nèi)的立法和實(shí)踐之中。2010年通過的《華欣宣言》特別強(qiáng)調(diào)了環(huán)評對權(quán)衡工程項(xiàng)目面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)及其在輔助環(huán)境決定上的重要地位和作用。1990年，肯尼亞、烏干達(dá)和坦桑尼亞3國簽署了《東部非洲條約》，并設(shè)立了東部非洲共同體。條約第19章特別要求3國在共享水資源的管理和開發(fā)過程中相互協(xié)作，做出及時(shí)的通告，并統(tǒng)一有關(guān)的國內(nèi)立法。由于條約遲遲未能生效，3國于1998年專門達(dá)成了《關(guān)于環(huán)境管理的諒解備忘錄》，要求在跨界水資源的開發(fā)和管理上實(shí)施跨境環(huán)評。南部非洲發(fā)展共同體于1992年成立后，通過了首個(gè)關(guān)于共享水道的議定書。在環(huán)境影響評價(jià)上，2002年修訂后的議定書基本參照了聯(lián)合國水道法公約第12條的有關(guān)規(guī)定。2003年，非洲聯(lián)盟修訂了1968年通過的《保護(hù)自然與自然資源公約》。公約第14條要求締約方將自然資源的保護(hù)與管理納入國家和地方發(fā)展規(guī)劃，在制定發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃過程中充分考慮生態(tài)影響，平衡經(jīng)濟(jì)、文化和社會因素，以促進(jìn)跨界共享資源的可持續(xù)利用。為此，締約方應(yīng)盡最大努力采取一切可能的措施，包括環(huán)評，確保工程項(xiàng)目符合環(huán)保要求，以避免給自然資源和環(huán)境造成嚴(yán)重影響。

(三)雙邊法律框架下的環(huán)境影響評價(jià)制度

至今，不少鄰國就跨界水資源的開發(fā)、保護(hù)和管理締結(jié)了專約，并將環(huán)評納入到水資源的雙邊協(xié)商機(jī)制之中。例如，美國和加拿大早在1909年就締結(jié)了邊界水條約，并設(shè)立了國際協(xié)作委員會。委員會一直通過非正式程序推動(dòng)水資源開發(fā)中的環(huán)評制度。根據(jù)條約第8條，締約雙方或受影響國的國民應(yīng)向委員會提出申請，由委員會決定是否允許使用、攔截或改道跨界水資源，以減少這些活動(dòng)因影響跨界水的自然水平或流量給對方造成的損害，避免跨界水污染給他國造成的影響。項(xiàng)目啟動(dòng)人應(yīng)首先向本國政府提出申請，由政府?dāng)喽ㄊ欠裼斜匾蛭瘑T會申請批準(zhǔn)。若政府決定有必要提出申請，委員會應(yīng)設(shè)立控制委員會或?qū)⑸暾堔D(zhuǎn)至已設(shè)立的控制委員會。在評估有關(guān)項(xiàng)目的跨境影響過程中，經(jīng)與申請人和控制委員會溝通，國際協(xié)作委員會在審核有關(guān)申請后分別在兩國公開有關(guān)事宜，供兩國國民就計(jì)劃實(shí)施的項(xiàng)目發(fā)表意見。之后，委員會可批準(zhǔn)該項(xiàng)目，并就項(xiàng)目的實(shí)施提出相應(yīng)的要求。

四、跨界水資源開發(fā)中環(huán)境影響評價(jià)制度的完善

在跨界水資源的開發(fā)上，跨境環(huán)評逐漸發(fā)展成為一項(xiàng)重要的程序責(zé)任和制度。當(dāng)然，跨境環(huán)評責(zé)任在各國際法部門之間仍存在著重要的差異;在跨界水資源的開發(fā)上，國際、區(qū)域、流域和雙邊法律框架下的有關(guān)立法、司法和國家實(shí)踐也存在著很大的不同。為了統(tǒng)一跨界水資源開發(fā)中的環(huán)評責(zé)任和制度，可以借鑒國際法其他分支的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國際水法的現(xiàn)狀與跨界水資源的特點(diǎn)，從基本要求和具體程序等方面加以完善。

一般而言，環(huán)評的啟動(dòng)應(yīng)以規(guī)劃項(xiàng)目造成環(huán)境影響的可能性與影響的大小為標(biāo)準(zhǔn)。雖然在措辭上有所不同，UNEP的環(huán)評目標(biāo)與原則、埃斯波公約和生物多樣性公約均采納了這一標(biāo)準(zhǔn)?！堵?lián)合國海洋法公約》第206條規(guī)定了兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即“對海洋環(huán)境造成重大污染”與“導(dǎo)致海洋環(huán)境發(fā)生重大和損害性的變化”。雖然前者更為嚴(yán)格，但在實(shí)踐中，只要滿足了后者就可以啟動(dòng)環(huán)評程序。南極議定書則規(guī)定了更為寬松的“微小或暫時(shí)性的影響”標(biāo)準(zhǔn)。在跨界水資源開發(fā)中環(huán)評的啟動(dòng)上，聯(lián)合國水道法公約、跨界含水層法草案、赫爾辛基公約與柏林水規(guī)則等也均以重大損害或重大負(fù)面影響為標(biāo)準(zhǔn)。具體如何界定重大影響，國際社會至今尚未達(dá)成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。由于各流域、界河或湖泊獨(dú)具特色，為它們制定嚴(yán)格和僵硬的環(huán)評啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)并不現(xiàn)實(shí)。我們可以參照已有的成功經(jīng)驗(yàn)，通過兩種方式完善跨界水資源開發(fā)中的環(huán)評啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。一種方式是對規(guī)劃活動(dòng)造成影響的大小和可能性進(jìn)行分類，并據(jù)之決定應(yīng)對該活動(dòng)實(shí)施什么樣的環(huán)評程序。這樣，判定應(yīng)否啟動(dòng)環(huán)評程序就成了一種漸進(jìn)的過程，可更好地權(quán)衡環(huán)評的目標(biāo)與規(guī)劃活動(dòng)的影響。例如，南極議定書根據(jù)規(guī)劃活動(dòng)給南極造成環(huán)境影響的可能性與影響的大小對其進(jìn)行分類，并據(jù)此斷定對其應(yīng)適用初步或全面評價(jià)程序。埃斯波公約給我們提供了另外一種更為全面、更具可操作性的環(huán)評啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。公約的附件I列舉了最可能造成重大跨界負(fù)面影響的活動(dòng)，要求締約方在批準(zhǔn)或?qū)嵤┻@些活動(dòng)前評估其環(huán)境影響。應(yīng)締約方的請求，各有關(guān)國家應(yīng)通過磋商斷定某未列入附件I的規(guī)劃活動(dòng)是否可能造成重大的跨境負(fù)面影響。公約附件III還專門規(guī)定了斷定重大負(fù)面影響的一般原則和方法，包括考量規(guī)劃活動(dòng)的性質(zhì)、規(guī)模、地理位置和造成的影響等。

關(guān)于環(huán)評的國際法律文件多數(shù)僅規(guī)定了環(huán)評報(bào)告的范圍和內(nèi)容，各國可根據(jù)國內(nèi)法律和實(shí)踐確定具體事宜。在這一點(diǎn)上，南極議定書是個(gè)例外。它根據(jù)環(huán)境影響的大小和程度將環(huán)評分為基本評估、初步評估和全面評估，并為三類評估規(guī)定了最低要求。對跨界水資源開發(fā)中的環(huán)評而言，有關(guān)國家更應(yīng)根據(jù)水資源本身和本流域的特點(diǎn)，就有關(guān)活動(dòng)的環(huán)評范圍和內(nèi)容作更有針對性的規(guī)定。例如，在規(guī)劃活動(dòng)可能造成的環(huán)境影響上，應(yīng)考慮直接和間接影響、短期和長期影響、單次性和累積性影響，并應(yīng)適當(dāng)權(quán)衡環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會等影響。此外，跨界水資源開發(fā)中環(huán)評的范圍和內(nèi)容也可能受其他公約的規(guī)制，如《生物多樣性公約》等。在參照相關(guān)國際立法和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，柏林水規(guī)則第31條給環(huán)評規(guī)定了下列內(nèi)容:(1)評估可能給水資源和環(huán)境造成的影響;(2)規(guī)劃項(xiàng)目及其可能造成的影響，尤其應(yīng)明確其跨界影響;(3)可能受影響的生態(tài)系統(tǒng)，包括對相關(guān)流域生物和非生物影響的評估;(4)減輕環(huán)境損害的相關(guān)措施;(5)相關(guān)流域的機(jī)制性安排;(6)相關(guān)流域的污染源與污染水平及其對人類健康、生態(tài)、環(huán)境和氣候的影響;(7)可能受影響的人類活動(dòng);(8)現(xiàn)有科技的不足;(9)項(xiàng)目管理和實(shí)施的監(jiān)督;(10)合理的替代方案。

民主和公眾參與性是環(huán)評在國內(nèi)法和國際法上得以不斷推廣和普及的重要原因這一。通過環(huán)境影響評價(jià)程序，有關(guān)國家、公共和私人機(jī)構(gòu)、區(qū)域、國際和非政府組織與受影響的個(gè)人等有機(jī)會參與到規(guī)劃活動(dòng)的環(huán)境決策過程中，通過發(fā)表意見影響最終決定。就跨界水資源開發(fā)中的環(huán)評而言，為確保其成功，國際水法和區(qū)域、流域和雙邊立法和實(shí)踐也應(yīng)保障有關(guān)組織和個(gè)人的充分參與，確保他們能夠獲知必要的信息，有機(jī)會對項(xiàng)目發(fā)表意見，且在最終的環(huán)評決定中適當(dāng)考量這些支持或反對意見。當(dāng)然，由于跨越了國家邊界，跨界水資源開發(fā)中環(huán)評程序的公眾參與也面臨著眾多難題，需要協(xié)調(diào)國家主權(quán)與利益攸關(guān)方的關(guān)系。

在通告與磋商上，跨界水資源開發(fā)中的環(huán)評程序也與國內(nèi)的環(huán)評在主體、形式、程序和要求等方面存在重要的區(qū)別。例如，根據(jù)埃斯波公約第3條，項(xiàng)目規(guī)劃國應(yīng)不遲于在向國內(nèi)公眾公布有關(guān)信息前，盡早通知受影響國。公約的締約方會議還專門制定了通告信息傳遞的標(biāo)準(zhǔn)模式。根據(jù)埃斯波公約第4和第6條，項(xiàng)目規(guī)劃國應(yīng)在環(huán)評結(jié)果出來后與受影響國就項(xiàng)目的環(huán)境影響展開磋商。磋商可討論規(guī)劃項(xiàng)目的替代方案、減輕項(xiàng)目重大跨境影響的共同措施及與項(xiàng)目相關(guān)的其他必要事項(xiàng)。關(guān)于是否批準(zhǔn)項(xiàng)目的最終決定應(yīng)考慮各國通過磋商達(dá)成的一致意見。在磋商問題上，根據(jù)跨界含水層法草案，若通知國與被通知國就規(guī)劃活動(dòng)可能造成的影響存在分歧，它們應(yīng)進(jìn)行磋商，且在必要情形下，應(yīng)進(jìn)行談判，公平地解決分歧。它們可以通過獨(dú)立的調(diào)查機(jī)構(gòu)就可能造成的影響做出公正的評估。

雖然環(huán)境影響評價(jià)的結(jié)果對有關(guān)國家并不具有拘束力，但關(guān)于是否批準(zhǔn)項(xiàng)目以及項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督應(yīng)充分考慮環(huán)評的結(jié)果。根據(jù)UNEP環(huán)評目標(biāo)與原則第10項(xiàng)，在對一規(guī)劃項(xiàng)目做出最終決定后，應(yīng)適當(dāng)監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施。根據(jù)埃斯波公約的附件V，后項(xiàng)目監(jiān)督包括:(1)監(jiān)督項(xiàng)目批準(zhǔn)書的遵守情況與影響減輕措施的有效性;(2)審查影響的管理情況以應(yīng)對不確定性;(3)總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)，給將來同類型的活動(dòng)提供支撐。

五、結(jié)論

環(huán)境影響評價(jià)已經(jīng)成為跨界水資源開發(fā)、保護(hù)和管理中的一項(xiàng)重要制度，對保障跨界水資源的公平合理使用、環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)利用發(fā)揮著日益重要的作用。但是，從整個(gè)國際法層面來看，就跨界水資源開發(fā)中的環(huán)評，國際社會尚無成文立法將其明確列為一項(xiàng)強(qiáng)制性的國際責(zé)任，也未列明環(huán)評的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、范圍、內(nèi)容和具體程序等事項(xiàng)。國際法院的判例雖然將跨境環(huán)評定為跨界自然資源開發(fā)中的一項(xiàng)法律責(zé)任，但環(huán)評的具體實(shí)施仍需依賴國內(nèi)法律和實(shí)踐。從國際、區(qū)域、流域和雙邊等層面，我們可以在參照已有成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合跨界水資源的特點(diǎn)與各流域的具體情況，不斷完善跨界水資源開發(fā)中的環(huán)評制度。

在中國開發(fā)跨界水資源過程中，有關(guān)國家將基于環(huán)境影響評價(jià)提出越來越多的挑戰(zhàn)，中國也會因此與鄰國產(chǎn)生分歧、爭議或沖突。中國可通過如下方式加以應(yīng)對:(1)以我為主，不斷完善本國的環(huán)評制度，加強(qiáng)本國開發(fā)跨界水資源中環(huán)評程序的實(shí)施; (2)利用當(dāng)前跨境環(huán)評國際法的模糊性，為中國開發(fā)跨界水資源爭取寶貴的時(shí)間和機(jī)遇;(3)加強(qiáng)區(qū)域、流域和雙邊合作，就跨界水資源的開發(fā)和保護(hù)達(dá)成專約，明確跨境環(huán)評責(zé)任和程序，通過法律固化分歧和爭議解決機(jī)制;(4)堅(jiān)持具體問題具體分析的原則，與有關(guān)國家和流域組織在跨界水資源開發(fā)上加強(qiáng)溝通、信息通告與磋商，和平解決跨境環(huán)評爭議。

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Environmental Impact Assessment in Exploitation of Transboundary Water Resources under International Law

KONG Ling-jie
(China Institute of Boundary Studies，Wuhan University，Wuhan 430072，P．R．China)

Exploitation and use of transboundary water resources may cause negative effect on the environment of the resources and relevant states．As a section of international law regulating use，protection and management of transboundary water resources，international water law shall ensure that water resources are used equitably and reasonably，significant harm to the resources and relevant states are avoided，and sustainability of water resources is maintained．First well established under domestic law，environmental impact assessment has been incorporated into many sections of international law．As an effective procedural environmental decision-making measure，EIA plays a more and more important role in facilitating implementation of many principles and rules under international water law and in safeguarding sustainability of transboundary water resources．However，EIA obligation and procedure under international water law has not been well established，the implementation of which still relies heavily on domestic law and practice．

transboundary water resources;environmental impact assessment;international law

DF969

A

1008-5831(2011)02-0023-06

(責(zé)任編輯 胡志平)

2011－02－26

國家“十一五”科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目“中國國際河流水資源開發(fā)與安全保障關(guān)鍵技術(shù)研究”(2008BAB42B00)

孔令杰(1980－)，男，山東巨野人，武漢大學(xué)中國邊界研究院、國際問題研究院副教授，法學(xué)博士，主要從事國際法研究。