論跨界水資源管理的核心問題和指導原則

黃錫生，葉 軼

(重慶大學西部環境資源法制建設中心，重慶 400044)

論跨界水資源管理的核心問題和指導原則

黃錫生，葉 軼

(重慶大學西部環境資源法制建設中心，重慶 400044)

跨界水資源管理關系區域和全球經濟社會發展及和平安全等問題，已成為國內外理論和實踐面臨的重大課題。學界關于跨界水資源管理的論述可謂不少，都有一定的理論和實踐意義，但也存在管理核心問題界定不明等缺陷。文章通過對跨界水資源管理的實證分析，初步探討了當前跨界水資源管理在核心問題界定和相關制度安排上存在的問題，提出跨界水資源管理應圍繞“水質”保障和保全、“水量”評估和分配以及流域“生態養護”問題展開制度構建和原則設計。

跨界水資源;管理;制度構建;指導原則

一、對“跨界水資源”①跨界水資源的概念界定是流域國家談判的重點和存在分歧較多的地方，據不完全統計，對跨界水資源的稱呼有共享河流、共享水道、國際河流、國際流域、跨國河流、邊界(邊境)河流、連續河流、共享流域國、沿岸國等諸多表述方式，為限定討論范圍，筆者采用“國際水道(International watercourses)”來限定跨界水資源外延。根據1996年《國際水道非航使用法公約》規定，國際水道是指河流的組成部分位于不同國家，由于自然的聯系而構成了一個單一的整體，并且通常流入同一終點的地表水和地下水系統，包括了涉及不同國家同一水道中相互關聯的河流、湖泊、含水層、冰川、蓄水池和運河等。管理的實證分析

(一)“水質保障”、“水量分配”和流域“生態養護”管理的國際立法和實踐

1．跨界水資源“水量分配”管理的國際立法和實踐

跨界水資源的水量多寡和公平合理分配關系到流域內各國人民群眾的生產生活及各國家的可持續發展、和平安全等問題。目前，有關跨界水資源水量分配的國際法主要有:國際法協會1966年制定的《國際河流水資源利用赫爾辛基規則》(簡稱《赫爾辛基規則》)和國際法委員會1997年擬定的《聯合國國際水道非航行使用法公約》。兩法律文件規定了公平合理利用跨界水資源和水量分配原則，要求水量分配綜合考慮地理水文、氣候、目前的使用、各國的經濟和社會需求等方面。

實踐中關于跨界水資源“水量”分配的模式有:(1)水利工程聯合開發方式。典型例子是阿拉克斯河。阿拉克斯河(Araks/Aras)發源于土耳其，流經尹朗、亞美尼亞、阿塞拜疆，長達1 070多公里，流入里海。該河上最重要的建筑物是阿拉克斯大壩，位于伊朗和阿塞拜疆邊界，庫容量13．50億m3，大壩按照平等分享原則為兩國提供灌溉、農業用水和電能。又如加拿大和美國在哥倫比亞河聯合開發水電，巴西、巴拉圭伊泰普水電工程②詳細資料可見:http://www．nwd－wc．usace．army．mil．和http://www．itaipu．aov．br，2010年12月24日訪問。。(2)跨界水資源分享機制和成本分擔全局分配方式。該分配方式是流域國家根據都能接受的準則把河流內所有可以確定的水資源數量分配給各流域國家。如葡萄牙和西班牙根據杜羅河國際河道段水電用水調解協議(1927年8月11日簽訂)、杜羅河國際河道段及支流水電用水調解協議(1964年7月16日簽訂)以及米尼奧河(MINO)、Limia河、塔克斯河、瓜地亞納河和Chanza河及其支流水電調節協議(1968年5月29日簽署)及合約等，對兩國共同流域的所有可以確定的水進行了合理分配。所有這些協議的基礎是:兩國按等權以50%∶50%比例平等分配水量、電量，并明確了水電開發的具體河段和落差。(3)整體流域規劃分配方式。該分配方式是依據締約方認可的流域開發規劃方案，或者為了實施協議的計劃，為滿足沿岸國水需求而進行的流域水資源分配［1］。如澳大利亞的墨累－達令河流域委員會每年在進行水資源分配前，要對每年可利用水資源進行評價，包括確定各季度可利用的水量(扣除蒸發、輸送損失、最枯流量以及為防止以后幾年內可能發生的災害所備的合理蓄水)，對剩余的可利用水量則按照墨累－達令河流域協定確定的比例進行分配［2］72。遺憾的是該案例是澳大利亞的國內實踐，在跨界水資源管理中并無類似案例。

2．跨界水資源“水質保障”管理的國際立法和實踐

關于跨界水資源“水質保障”的國際法原則、制度有:《里約熱內盧環境與發展宣言》，規定“污染者負擔”、“國內從事國際法不加禁止行為不得損害他國利益原則”;《聯合國國際航道非航行使用法公約》，規定“預防、減少和控制污染原則”;《赫爾辛基規則》，規定“國家有責任防止和減輕對國際流域水體污染的原則”和“國家有責任停止其因其污染的行為并對同流域國所受的損失提供賠償的制度”等［3］。目前，“水質保障”管理方面比較典型的案例是“西班牙和葡萄牙共享河流”，兩國參照歐盟(Directive2000/60/CE，2000年10月23日)水框架指南(WFD)，經過反復談判簽署了兩國共同流域河流“水質”管理的協議。按照協議，兩國對跨境水域從水質、現狀及未來潛在用途方面進行了收錄、評價和分類，并根據適用的歐盟指南為跨境水域確定了環境目標和質量標準，甚至考慮在可能條件下制定一套特殊的保護條例。雙方還承諾:按照歐盟法規統籌污染預防和控制程序，協議中還包括一個必須受到特別監視的污染物清單。

3．跨界水資源全流域“生態養護”管理的國際立法和實踐

全流域生態環境養護的國際法有:《二十一世紀議程》，第18章呼吁“適用統一的開發、管理和利用水資源的方法，保護水資源的供給”;《聯合國國際航道非航行使用法公約》，規定“水道國應單獨或共同保護和保全國際水道的生態系統”;馬德普拉塔聯合國水事會議(1997年)規定“必須評價水的各種使用對環境的影響，支持旨在控制水傳染疾病的措施并保護生態系統”;《跨界水道和國際湖泊保護和利用公約》(聯合國歐洲經濟委員會于1992年制定)，規定“沿河締約國要在平等互惠的基礎上，通過雙邊或多邊協定進行合作，以便制定協調的、涉及集水區域或其中部分的政策、計劃和戰略，防止、控制和減少跨國界影響及特別注重保護跨國界水域的環境或受這些水域影響的環境”。

目前關于跨界水資源全流域“生態養護”的成功案例還沒有，但有一些對單項生態因子管理的案例。

(1)信息交流與合作研究方式。定期交流跨界水資源的水溫、氣象、水文地質、生態、水質以及相關的預測信息，對于有效地開展聯合管理和了解跨界水資源是必不可少的，也是對跨界水資源管理的第一步和流域“生態養護”的基礎。如“南部非洲發展共同體水文循環觀測系統(SADC—HYCOS)”，該合作機構由世界氣象組織(WMO)和歐盟資助，覆蓋了南部非洲大多數國家。該系統在嚴重干旱和洪澇時期已經被證明是非常有效的，如下游的莫桑比克在干旱季節可以幾乎實時了解跨境來水量，水災時可以連續監測洪水水位的變化③資料來源:http://www．sadchyco．pwv．za．/sadc．2010年12月24日訪問。。

(2)災害管理方式。如易北河及其支流伏爾塔河2002年發生了千年一遇的洪水，由于兩國有較為完善有效的洪水災害預防信息、數據交換機制和預防措施，洪水所造成的損失被大大降低。亞洲湄公河下游的湄公河委員會成立的最初動因就是為應對2000年和2001年的洪災，其后成為湄公河下游國家進行洪水災害應對和處理的常設管理機構。

(3)流域委員會方式。國際河流委員會是目前成立最多的管理組織，據不完全統計有80個國際委員會，其目標各有不同，如收集和分享信息、項目開發合作、特定水資源運行和管理等。比較知名的有多瑙河委員會(DC)、Schelde河國際保護委員會、湄公河委員會(MRC)［2］137、LAprata河永久委員會等。上述流域委員會的管理中都多少有涉及生態管理的規定。

(4)水資源一體化管理形式。水資源綜合管理已成為國際公認的水資源管理模式。全球水伙伴2000年3月的文件里對水資源的綜合管理和國際河流水資源綜合管理進行討論，其正在編寫《水資源綜合管理工具箱(TooLBox)》。世界大壩委員會對水資源綜合管理提出“應促進從全流域的角度對共享河流問題進行開放式討論，進行利益分享談判，促進減弱不利影響的工作。水資源公平合理運用、不造成重大損害、事先通知、評估影響及沖突解決等程序應成為聯合國國際水資源非航行使用法公約及其他相關國際協定中的內容”［4］23。

(二)跨界水資源管理的特點

1．國際環境法的基本原則對跨界水資源管理具有普遍指導意義

國際環境法可持續發展原則、合作原則、不造成重大損害原則等［4］11在跨界水資源管理得到充分體現，日益成為制訂和完善開發和保護國際流域的法律制度、原則和規則，成為國際水法的主要內容和長期的發展方向。

2．跨界水資源管理從局部逐步向全流域擴展

從國際水法對跨界水資源的定義可以發現，國際水法的調整地域范圍不斷擴大，從國際河流的干流及其支流擴展到整個河流及其支流的地表水和地下水系統［5］?？缃缢Y源的管理也從只考慮單個河道或河流的一部分發展為對國際河流流域進行整體、綜合考慮，強調流域的多層次利用和綜合開發，以最大限度地發揮和實現水功能。

3．跨界水資源管理從單項管控向流域綜合管理發展

跨界水資源管理最初限于溝通協調、信息資料互相提供，后發展到水利水電工程合作開發，再發展到流域委員會(或議事協調機構)、國際河流綜合管理跨界水資源。

4．跨界水資源管理中環境問題已日益得到重視

跨界水資源管理方面普遍建立了層次不同、機制各別的跨界水資源管理機構，諸如多瑙河委員會、萊茵河國際委員會等。這些流域管理機構在負責國際流域合作開發的同時也開始關注流域水污染治理和生態環境保護，由此將極大地促進全流域的公平合理開發和可持續發展。

二、跨界水資源管理在“水質”、“水量”和“生態養護”方面存在的問題

(一)“水量”管理缺乏區域規劃和普遍接受的分配規則

跨界水資源“水量”管理方面雖然有全局分配、項目分配和整體流域規劃分配等國際和國內法實踐，但是這些分配方式多適用于兩個流域國家之間，在涉及多國河流的水量分配方面，尚無成功實踐。多國家共享水資源的統一規劃不僅取決于河流上、中、下游，干流和支流，地表水和地下水，水文資料、徑流量的統計分析等因素，而且受分享跨界水資源各國的用水優先次序等問題制約，是一個關系各國的政治經濟利益和可持續發展的重大問題。因此，能夠協調照顧各國利益的統一“水量”分配規劃當然不會輕易形成。但是，沒有統籌考慮的綜合“水量”分配規劃，跨界“水量”管理必然問題頻發且效率低下。雖然《赫爾辛基規則》規定了跨界水資源分配方案確定需考慮12個因素④這12個方面包括:流域范圍、流域內水文情況、流域內氣候影響、流域內歷史用水情況以及目前的使用情況、各流域國家從經濟方面和社會方面對水的需求、流域內國家依賴國際河流生活的情況、可滿足每一個流域國家經濟社會用水的替代方案所需費用的比較、其他資源的利用、流域節水的情況、調解流域內一個或更多的國家用水沖突的可行的補償辦法、在不損害流域其他國家利益的情況下用水國家得到的滿足程度、通過與其他相關因素的比較來決定每個因素的重要性。見《赫爾辛基規則》第二章第5條第2款。，這些方面涉及到流域國家的自然、經濟、社會等諸方面，但各自的利益訴求差別很大，要建立一個為所有國家都認可的分配制度或規則相當困難。

(二)“水質”管理缺乏有效的預警機制和公認標準

首先，共享跨界水資源的各國生產、生活行為對跨界水資源“水質”的影響有一個量的積累問題。其次，即便生產、生活排污總量和排污強度相當，還有一個水流速度等對污染物的“稀釋降解率”［6］的高低問題。再次，各國發展階段、產業政策會對本國企業是否需要進行環境影響評價和環境影響評價的范圍問題，這影響污染物的認定和數量統計。因此，對跨界水資源目前還無法建立有效的“水質”預警機制，也不能建立一套可統一執行的污染防治標準。而這些機制和標準又是搞好跨界水資源“水質”管理的基礎工作，國際社會必須盡快磋商談判建立相關預警機制和標準。

(三)流域“生態養護”關注甚少

有關跨界水資源利用、管理的相關國際法文件和實踐較多地關注水資源的開發利用和爭端的處理，而對由國際水域開發利用中引起的水土流失、生態水文變化、大江大河源頭的森林和草原等的保護則缺乏相應的關注，甚至說還未能引起重視。但跨界水資源全流域生態的“生態養護”實際上是全流域水資源的“質”和“量”的基本保證，也是流域國家經濟社會可持續發展的根基，必須及早研究解決。

三、對跨界水資源“水質”、“水量”和流域“生態養護”管理的評析

(一)國際法有過分強調“有限領土主權”和“規則取向”之嫌

跨界水資源利用和管理關系到兩個以上主權國家的關系。從當前國際法的發展看，“權力取向”向“規則取向”以及“絕對領土主權論”、“絕對領土完整論向“有限領土主權”［2］87的演變是國際法發展的大趨勢。但是，國際法原則、規則的誕生都是主權國家的參與或者說部分讓與主權的結果。在堅持和倡導“有限領土主權”和“規則取向”時，如果無視跨界水資源各國的具體情況，特別是經濟社會相對落后國家為了保障其國民生存權和發展權而進行的開發利用活動的必要性和迫切性，那么這種“原則”和“取向”本身的“正義價值”就值得懷疑，法本身的“良善”也值得推敲。國際社會或者區域國家不能在沒有為相關國家提供保障其平等發展機會和條件的情況下，而一味地主張“有限領土主權”、“規則取向”，否則，國際水資源領域的國際法律秩序將又是“國際政治經濟舊秩序”的翻版或延續。

(二)國際環境法的某些原則協調不暢和有被誤用的可能

“自然資源永久主權”、“可持續發展原則”、“不得造成重大損害義務”等是國際環境法的基本原則，如果能有效執行，對跨界水資源利用管理等國際環境保護能起到重大作用。但是，“自然資源永久主權原則”和“不得造成重大損害義務”在某種程度上存在著矛盾。按照“自然資源永久主權原則”規定，一個國家可以按照國內法和本國的經濟技術條件開發利用和管理其主權管轄下的所有自然資源，而環境諸要素間是相互影響和制約的，開發利用就必然會在不同程度上對他國或國際環境造成一定的影響或損害?！爸卮髶p害”的界定既關系到“質”的認定也牽扯到“量”的評估，既是技術問題也是政治法律問題，如何才能有效協調和合理適用是考驗國際社會的一個棘手的理論和實踐問題。同樣，“可持續發展原則”是一個道德性的準則。從目前情況看，在國際環境法領域，這一原則基本在某些領域已經成為發達國家用來限制、延緩發展中國家的政治口號。在2009年哥本哈根氣候會議、國際金融改革、多哈回合談判等問題上，發達國家竭力維護即得利益，為自己維護不合理和不可持續的生活方式和發展模式所作的不負責任的推脫、辯解，無不在嘲弄著“可持續發展原則”。

(三)某些跨界水資源管理原則不利于對共享水資源的保護

在跨界水資源、氣候變化、國際海洋等方面的實踐表明，國際社會在會議文件中鼓吹“國際合作”和“資源人類共享”等原則和理念，而現實情況是，國際共享領域(如太空、月球、南極)基本上是“承認”⑤雖然相關國際法文件規定對公海、南極以及月球其他天體等，任何國家不得以先占為由主張享有主權，而事實上國際實踐中默認“先占”這種事實行為相當普遍。先占的。不僅如此，在國際水域、公海、太空、月球等開發利用中普遍存在著“公有地悲劇”［7］的實例，靠近海洋、國際流域的國家都傾其人力、物力和技術，開發利用國際水域或向公海傾倒廢物，排放溫室氣體，但在治理這些“公有地”的問題上卻缺乏合作誠意，更無實質性的行動。因此，從跨界水資源的國際法文件和實踐看，跨界水資源的開發利用中存在極其明顯的“公有地悲劇”的事實，表現在流域生態保護、污染物排放標準等建設方面。

四、正確理解跨界水資源管理原則

全面科學理解可持續發展原則。自從可持續發展原則提出以來，該原則在有關人類發展和生態環境保護領域都得到不斷的闡釋和發展，其已成為國際社會適用頻率最高的詞匯［8］201，其重要意義不言自明。然而，跨界水資源利用管理過程中國際社會當如何科學、正確地理解和使用可持續發展原則呢?筆者認為，在跨界水資源利用管理和爭端處理過程中，正確理解可持續發展原則應注意把握以下幾點。

第一，可持續發展首先是流域內相對落后國家和地區為解決生存和“體面生活”而進行的發展。任何時候國際社會和流域其他國家，特別是相對先進(或富裕)國家都應當理解支持落后國家的優先發展，即在跨界水資源“量”的分配上要適當照顧落后國家和地區的發展，適當給予用水“優先權”。

第二，在照顧到落后國家和地區的發展后，流域國家應當通過雙邊或多邊談判，互諒互讓達成流域內“水量”分配協議，制定開發的規劃，搞好流域的協調發展，使全流域國家都能從這種安排中獲得相應的利益［9］。

第三，共享跨界水資源的各國應當在堅持協調發展的同時，對流域內的水資源和相關生態環境統籌安排，保障跨界水資源“水質”良好，協調各國的發展速度和資源開發強度，搞好全流域“生態養護”，為流域內各國子孫后代的可持續發展和“體面生活”做出莊嚴承諾并付諸行動。

五、跨界水資源管理適用原則

(一)堅持環境程序正義和實體正義相統一

在跨界水資源的開發利用和管理中，由于各國在流域內所處的位置、本國自然資源稟賦、經濟條件、法律制度等方面的差異，對環境正義的理解必然會有差異［10］。譬如，下游國家認為上游國家在流域內興建污染企業而排污，影響跨界水資源的“水質”穩定，對其國家造成損害，這是“不公平”或者說是“不正義”的。而上游國家認為下游國家的“環境正義”是剝奪上游國家依據國際法而享有的開發本國自然資源的主權權利，即剝奪其所享有的合理適當利用“一定量”水的權益，也是“不公平”和“不正義”的。那么，在跨界水資源的利用管理中應如何理解“環境正義”呢?筆者認為，對環境正義理解應當堅持環境程序正義和環境實體正義的統一。第一，上游國家或者沿岸(沿湖)國家享有按照本國法律和標準對“一定量”的水資源利用的權利。這是保障上游或者沿岸國家的環境利益和發展的權利，追求的是環境實體正義。第二，各國在依據本國法律制度開發管理跨界水資源、追究實體環境正義的時候，為保障流域的整體環境利益和不對其他國家環境利益造成損害，應當將本國“水質保護”的相關制度、標準、信息和數據等及時通報相關國家，履行自己對其他國家或者地區所負有的通報義務。這實際上是在保障環境程序正義。第三，在保障前述兩個義務的情況下，各國應積極溝通協調，搞好整個流域的“生態養護”，就流域江河源頭及流域的整體生態保護問題統籌安排，如建立生態補償制度、流域生態基金等［2］58。

(二)全面貫徹睦鄰友好的跨界水資源管理原則

國際大壩委員會的資料顯示，國際共享水域的水資源量占全球淡水資源的60℅，地球上共享水資源的國家有100多個，共享河流有265條［11］，而淡水資源又是人類生存和發展的最基本、最重要也是最稀缺的資源，跨界水資源利用不當就會引起國際爭端，影響區域穩定甚至全球和平安全。如何在跨界水資源的開發、利用和管理中妥善地解決爭議就成為當務之急。筆者認為，解決跨界水資源利用管理應全面貫徹睦鄰友好的環境保護和區域發展原則。第一，共享跨界水資源的國家和地區應把“與鄰為伴”、“睦鄰”、“利鄰”、“富鄰”作為跨界水資源管理的重要任務，探索、尋求爭端和平解決的方式、方法和途徑。第二，把強化跨界水資源各國間的經濟技術合作，給予相對落后國家必要的幫助作為搞好跨界水資源管理的重要手段。第三，各國要加快修改完善本國的水資源利用的法律、法規、制度等，使其相互協調，最終形成統一的區域國際規則，為跨界水資源管理提供制度保障。

(三)妥善處理國際合作和國家主權之間的關系

在跨界水資源的利用和管理的過程中任何一個國家都不可能在沒有他國理解和支持的情況下，單獨實現可持續發展。因此，必須在堅持“雙渠道外交思路(Track－two Diplomatic Approach⑥雙渠道外交思路指在解決跨境水資源利用沖突時，建立兩個渠道的外交協商:其一是通過科學家或研究機構間的合作，開展跨境水資源研究，并提出解決水資源利用矛盾的方案，為政府決策和外交談判提供決策依據和方案;其二是傳統意義上的政府外交(正式外交渠道)協商，確定解決方案。)”［12］的前提下，妥善處理國際合作和國家主權的關系。第一，搞好制度化的流域信息數據合作是跨界水資源“質”、“量”管理和發展合作的最基本要求。第二，磋商、談判建立合理可行的跨界水資源管理標準、規則是做好跨界水資源“質”、“量”管理的制度基礎。第三，搞好流域全面的經濟技術合作是搞好跨界水資源“質”、“量”和“生態養護”的堅實物質保證。第四，建立科學高效的跨界水資源爭端解決機構是增強跨界水資源管理能力的組織保障。第五，合理適當的限制、讓渡部分國家主權，建立流域的經濟政治共同體是跨界水資源合作的理想和最終目標。

六、結語

跨國水資源管理的核心問題是“水質”的保障保全、“水量”的公平分配和全流域的“生態養護”，國際社會必須盡快解決跨界水資源管理中存在的弊端并圍繞這些核心問題進行制度構建和原則設計。

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On the Core Issues and Guideline Principles of Cross-border Water Resources Management

HUANG Xi－sheng，YE Yi
(College of Law，Chongqing University，Chongqing 400044，P．R．China)

Cross－border water resources management which involves in regional and global economic and social development as well as world security has been an importance challenge in theory and practice at home and abroad．Academic discourses on cross－border water resources management are some of theoretical and practical significance，but there are problems as defined the core of management and so on．Based on the implementation of cross－border water resources management empirical analysis，discussing the current issues of cross－border water resources management in the definition of the core problem and issues related to institutional arrangements，the paper proposes that cross－border water resources management should establish systems and principles focusing on protection and preservation of“water quality“and assessment and equitable distribution of“water quantity”as well as“ecological conservation”of drainage basin．

cross－border water resources;management;the core issues;guideline principles

DF969

A

1008－5831(2011)02－0008－06

(責任編輯 胡志平)

2011－02－26

教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“‘兩型社會’建設與環保監管模式創新研究”(08JJD820167)

黃錫生(1964－)，男，江西石城人，重慶市人文社會科學重點研究基地—重慶大學西部環境資源法制建設中心主任，教授，法學博士，博士研究生導師，主要從事環境資源法研究。