長江流域水量分配方法探討

陳 進

(長江科學院院長辦公室，武漢 430010)

1 概述

近10年來，隨著經濟社會的快速發展和人們對水資源安全要求的提高，水資源相對豐富的長江流域也經常出現干旱缺水問題，如2006年川渝大旱和長江中下游極端枯水過程，2009－2011年云貴兩省連續干旱，2011年上半年長江中游干旱以及兩湖(洞庭湖和鄱陽湖)地區連續多年出現干旱和低流量過程等。隨著經濟社會發展對水資源需求的增加和氣候變化的影響，長江流域干旱缺水問題會越來越突出，在長江流域開展水量分配和用水總量控制十分必要。

長江水資源條件與北方河流有明顯區別［1］，南方絕大多數河流水資源總量并不缺乏，而是在干旱年份或者枯水季節缺水，工程性和水質性缺水問題十分突出。但在相對濕潤地區進行水量分配和用水總量控制的管理還有一些理論和方法問題需要研究。江西省是長江流域最早開展水量分配工作的省份［2］，其成果主要基于50%來水情況下對鄱陽湖五河(贛江、撫河、信江、饒河、修水)的可供分配水量進行了分配，并得到省政府的批準，對于南方地區初始水權分配進行了有益的探討。珠江水利委員會提出了東江流域水資源分配方案［3］，該方案考慮了南方河流和水環境問題突出等特點，提出了基于90%正常來水年情況和95%特枯來水情況下的水質水量統一分配方案，也得到廣東省政府的批準。兩省水量分配成果對于南方河流水量分配方法進行了有意義的探討，但這些成果如何應用，如何與總量控制管理結合還有待進一步研究。本文依據《水法》及相關法規和長江流域實際情況，討論水量分配和總量控制中存在的問題，對于長江流域水量分配的原則、方法提出一些建議，為制定水量分配方案、用水總量控制指標的分配等水資源管理提供參考。

2 水權、水量分配與總量控制關系

水權是水的占有權和使用權利的簡稱。水是自然資源，也是有價值的特殊商品，為了有效地配置稀缺的水資源，更好地體現水的價值屬性，建立產權清晰的水權制度及水市場是未來發展趨勢。水是從土地上和森林中流出，與土地權或森林權有一定的關聯，但也有明顯的區別，主要體現在水的流動性、隨時間變化性和交易條件限制性等，正因為這些特殊性，目前我國尚未建立起水權制度，處在理論探索和初步實踐階段。

水量分配是建設水權制度的基礎，也是實施用水總量控制和定額管理相結合制度的基礎。《水法》第四十五條規定:“應當依據流域規劃和水中長期供求規劃，以流域為單元制定水量分配方案”。水利部頒布的《水量分配暫行辦法》第二條規定:“水量分配是對水資源可利用總量或者可分配的水量向行政區域進行逐級分配，確定行政區域生活、生產可消耗的水量份額或者取用水水量份額”。水量分配方案是解決干旱缺水地區間競爭性用水和水事糾紛的重要依據，我國黃河、黑河等北方河流已經完成水量分配，保障了河流不出現斷流，遏制了河流生態環境退化的趨勢。

用水總量控制是在考慮流域或者區域水資源承載力和節水要求下的水量分配。《水法》第四十七條規定“國家對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度”，在法律上明確提出用水總量控制制度。由于當時沒有比較科學的水資源綜合規劃，該制度尚未全面落實，目前國務院已經批準《全國水資源綜合規劃》，各流域及行政區有了考慮節水潛力下不同規劃水平年用水需求預測值，具備了實現總量控制的技術條件。在2009年全國水利工作會議上，回良玉副總理和陳雷部長分別提出了“實行最嚴格的水資源管理制度”，其主要內容就是包括用水總量控制在內的三條紅線(用水總量控制、用水效率控制和水功能區限制納污)的管理，目前正在全國逐級推進。

水權、水量分配、用水總量控制等概念彼此相互關聯。水權屬于水量分配的法律概念;水量分配是從技術層面界定流域或者行政區域可使用或者可消耗的水量，如果將水量分到具體的用水戶，就是水權分配，如果是第一次將用水額度分配到用水戶，就稱為初始水權分配，是水權交易的基礎;用水總量控制是在考慮水資源承載力和節水要求下，為取水許可和計劃用水等水資源管理服務的水量分配，其內容比水量分配更具體，指標更多。如用水額度、河道斷面控制流量、生態流量、最小流量、最小水位和水質等;在分配的時間尺度上可以包括不同規劃水平年、不同來水頻率情況下的用水額度和年度用水計劃等。

3 長江流域的特殊性和存在的問題

與北方河流比較，長江流域水資源相對豐富，水資源總量為9 958億m3，水資源綜合規劃確定的水資源可利用量2 827億m3，現狀水資源利用在1 987億m3(2009年)左右，水資源利用率在20%左右。而根據全國用水總量控制2020年6 700 m3億的目標，長江流域2020年用水總量控制指標為2 256.2 m3，小于水資源可利用量。從長江流域二級支流來看，目前和未來除漢江流域外絕大多數河流規劃用水量小于可利用水量，水量分配與總量控制之間有一定的富余水量，各地區推動水量分配的動力不大。實際情況是，盡管從總量上長江流域和主要支流不缺水，但各地區水資源時空分布與人口及經濟布局分布不一致，或者缺乏蓄水及配套工程，仍然有不少地區頻繁出現干旱缺水，較多地區都存在缺水時段，如云貴川等山區缺水就是這種情況。兩湖及中下游地區主要是季節性缺水和水質性缺水，水量分配必須考慮季節特點和水流過程才能解決缺水時段的問題。另外，在水量分配時，是否需要將可利用水量分配完?如果不分配完，富余水量存在哪些水庫中，如何利用和管理都存在困難。所以，長江水系絕大多數河流不缺總量，而是存在季節性缺水和水質性缺水。季節性缺水可以通過水源及配套工程建設解決部分問題，當出現長時間大范圍的干旱時，需要采取嚴格的需求管理才能解決問題。水質性缺水只能通過節水用水，減少入河排污量、外調水和生態修復等措施緩慢解決。

在解決干旱缺水問題的時候，各地方普遍存在重新建水利工程，輕科學管理、節約用水和經濟成本核算等現象。一些山區，即使水利工程建起來，由于運行、維修和管理成本高，工程水價高，按工程水價，農民用不起水，這些工程不僅需要政府建設，而且運行和管理也需要財政補貼。在平原河網地區，有大量水，但水污染嚴重，有水不能用，只能靠上游客水或者外流域引調水解決缺水問題，引調水工程也存在建設和運行成本高的問題。

長江流域總量控制面臨的最大問題是如何對水量分配成果進行考核和管理。目前流域和各地區河流評價斷面監測系統沒有建立［4］，主要用水戶計量設施不完善，即使總量分配了，也沒有辦法監督和管理。所以，長江流域水量分配和總量控制應該考慮以下幾個問題:①不僅要對總量進行分配，還要對缺水時段(非汛期或者干旱時間)進行水流過程分配;②為了增加總量控制的動力，指標分配時必須將總量控制與水功能區管理和用水定額核算結合，以后者促前者;③總量控制與水利工程調度能力的提高相結合，科學考慮控制性水庫群調度和取用水工程調度運行潛力;④總量控制與跨流域調水管理相結合，協調好枯水期本流域與外流域用水關系。

4 長江流域的水量分配方法

4.1 分配原則

水量分配和用水總量控制工作的難點不是水量分配指標的確定，而是分配的方式、過程和結果是否能夠得到各方的認可，如何公平和科學地確定水量分配的原則，即確定優先權最為重要。水量分配原則包括3個方面:①公平原則。該原則包括3層含義，第一，每個人和每個地區都有用水的權力，而且這種權力應該基于人人平等和各地區基本平等的原則，其中人畜飲用水必須得到滿足;第二，有水權者(即獲得取水許可者)優先;第三，產水地區或者本流域用水優先。3層內涵保障了公平的原則。②高效用水原則。在公平的前提下，用水效益高的用水戶、部門和地區優先。③可持續發展原則。該原則包含2層含義，第一，必須給生態環境留下基本的水量和比較自然的水流過程，協調好人類用水與生態環境用水的關系;第二，必須給后代人留下一定的經濟發展水量，平衡當代人與后代人用水的關系。

3條原則之間也會有矛盾，需要確定3條原則之間的優先權。在公平中人畜飲用水是排在第一位的;其次是生活用水，在生產用水中，定額內用水應該保障公平，定額外用水應該講效益;在出現嚴重干旱或者嚴重缺水事件時，生活用水優先，生產和環境用水都可適當壓縮。

4.2 水量分配方法

水量分配是根據水資源綜合規劃成果，對水資源可利用量進行逐級分配，從流域到省市縣行政區，再到用水戶的過程。分配方式一般分為政府行政方式、市場方式和用水協會民主協商方式等。我國目前主要采用從上到下的行政協調方式，一般分到縣級以上行政區，向用水戶分配主要通過取水許可審批獲得取用水權。江西鄱陽湖五河水量分配以水資源40%利用率為限，對50%來水情況進行分配，主要體現平均情況下的水資源量概念，具有初始水權的意義，但該成果沒有考慮水功能區管理目標，與總量控制指標有一定差距，如何運用還存在一定的問題。

水量分配的目的是解決水資源的稀缺性和利用的競爭性，長江流域水資源短缺的是高質量的水和非汛期的水。所以，在進行用水總量分配時，應該以用水定額為基礎，核算現在及未來用水需求，以滿足水功能區達標率為目標限制排污總量，提高水量分配驅動力和約束力。應該根據控制性水庫的調節能力和人類取用水需求，對于非汛期來水過程進行分配，合理安排大型水庫蓄水、放水和引調水工程的調水，同時應該制定特枯來水情況下的應急水量分配方案。

由于長江流域范圍大，各支流和地區水資源條件差異大，應該根據各區域的特點、水資源量開發利用情況以及用水矛盾焦點和水資源管理的需求，對水量分配的內容進行取舍，以突出重點和便于管理的原則進行分配。

4.3 總量控制指標分配

一般來說，總量控制指標是在水量分配方案(或者水資源綜合規劃)的基礎上，確定各區域規劃期內用水總量指標，并根據各區域用水現狀和用水量合理性確定年度用水指標，用水總量控制應該與年度用水管理相結合。用水總量指標是相對穩定的和硬性的，年度用水指標是相對動態的和可調的。總量控制指標是為取水許可管理服務的，如果一個區域的用水達到或者超過年度用水指標時，應該對該區域的需要取水的建設項目限制審批;如果一個區域的用水達到或者超過用水總量指標時，暫停該區域的需要取水的建設項目審批，使總量控制發揮嚴格水資源管理的作用。

總量控制指標是從上到下、細化了的水量分配，其原則和方法與水量分配并沒有多大區別。長江流域總量控制應該包括50%，75%，90%和95%等典型來水情況下的總量控制指標和應急情況下的調度和管理方案。為了考核總量控制效果，從微觀上需要對主要取用水戶實施計量管理，從宏觀上，對于跨行政區河流和水域控制斷面水量和水質進行測量和監測，包括生態流量、最小流量、最低水位和水質指標等。

5 需要解決的技術和管理問題

水量分配中最難確定的是水資源可利用量，即扣除生態環境用水量和不好利用的洪水后人類可利用的水量。長江水系及周邊湖泊濕地生態多樣豐富，生態環境敏感區多，再加上長江干支流主要河段水運交通發達，需要保證基本通航水流和水位，所以，不能簡單采用水資源利用率40%的指標來確定生態環境需水量，也不能僅考慮水功能區達標目標的稀釋水量，應該比北方河流留下更大比例的水流在河道內。長江水多主要是洪水多，洪水資源利用與防洪風險并存，也與水庫的調度能力有關［5］。長江流域水庫調蓄能力還比較低，總興利庫容僅占徑流量的10%左右，一些河段更低，有水沒有地方存儲，所以，即使水量分配了，仍然沒有足夠的能力解決時段性的干旱缺水問題。

由于計量、測量和監測系統尚沒有建立，目前用水總量控制尚難進行有效地監督和管理，加快河流和重要水域控制性斷面的水資源監測體系建設是總量控制管理的基本條件。計量及監測系統的建立需要國家、各級政府和用水戶進行較大建設投入，監測體系的運行、維護和管理也需要持續經費的支持，所以，水資源管理的考核體系建設需要較長時間才能完成。

目前長江流域被規劃確定的用水總量與可利用量比較是偏緊的，由于我國相當多的耗水產業還在向長江流域轉移，山丘區工程性缺水問題正在通過新建水源工程逐步規劃和建設之中，各省市用水總量指標與新增水源工程取用水指標存在不少矛盾，各地區間總量控制指標的分配和協調工作難度較大，未來用水指標的調整工作量也將很大，所以，只有建立三條紅線綜合的考核指標體系和有力度的獎懲辦法等制度，才能有效地推進水量分配和總量控制的管理。

6 結論

長江流域雖然水資源相對豐富，但普遍存在季節性缺水、水質性缺水和工程性缺水，水量分配和總量控制都是必要的。長江流域水量分配應該結合各地區水資源短缺問題，將節水減排、改善水環境和水生態質量作為水量分配的主要驅動力和目標之一，因地制宜地確定水量分配方案和總量控制指標。長江流域水量分配應該強調水流的過程、枯水年份和時段的水量分配，最好將水質和水量共同分配。水量分配和總量控制應當與水利工程規劃、建設和運行調度結合，與用水戶的取、用和排水計量和河流控制斷面監測體系建設結合。在水權制度方面，還可以通過排污權分配和交易來促進水權制度的建設和水生態環境的改善。

［1］陳 進.南方水資源管理問題的討論［J］.中國水利，2009，(15):24－27.(CHEN Jin.Discussion on Water Resources Management in the South of China［J］.China Water Resources，2009，(15):24－27.(in Chinese))

［2］楊永生，許新發，傅國儒，等.江西省初始水量分配技術要點［J］.江西水利科技，2009，35(1):1－5.(YANG Yong-sheng，XU Xin-fa，FU Guo-ru，et al.Technological Key Points of Initial Water Quantity Distribution in Jiangxi Province［J］.Jiangxi Hydraulic Science＆ Technology，2009，35(1):1－5.(in Chinese))

［3］廣東省人民政府.廣東省東江流域水資源分配方案［R］.廣州:廣東省人民政府，2008.(People’s Government of Guangdong Province.Plan of Water Resource Allocation in Dongjiang River Basin in Guangdong Province［R］.Guangzhou:People’s Government of Guangdong Province，2008.(in Chinese))

［4］陳 進，朱延龍.長江流域用水總量控制探討［J］.中國水利，2011，(5):42－44.(CHEN Jin，ZHU Yanlong.Discussion on Total Water Use in Yangtze River Basin［J］.China Water Resources，2011，(5):42－44.(in Chinese))

［5］陳 進，黃 薇.長江水庫群聯合調度可能性分析［J］.長江科學院院報，2008，25(1):1－5.(CHEN Jin，HUANG Wei.Possibility Analyses of United Regulation of Reservoir Groups in Changjiang River Basin［J］.Journal of Yangtze River Scientific Research Institute，2008，25(1):1－5.(in Chinese))