抓住機遇 扎實工作推動電力需求側管理工作深入持續展開1）

魯俊嶺

（國家發展和改革委員會 經濟運行調節局，北京 100824）

全國電力需求側管理蘇州現場會的主要任務是，宣傳貫徹六部委聯合下發的《電力需求側管理辦法》，交流工作經驗，參觀學習江蘇省蘇州市的成功做法，推動電力需求側管理工作深入持續開展。

1 進一步認識電力需求側管理的重要意義和作用

1.1 電力需求側管理是轉變發展方式、調整經濟結構的重要措施

黨的十七大從實現未來發展目標出發，明確提出了加快轉變經濟發展方式的戰略任務。2009年的中央經濟工作會議，對加快經濟發展方式轉變作了全面部署，強調加快經濟發展方式轉變是我國經濟領域的一場深刻變革，關系到改革開放和社會主義現代化建設全局。調整經濟結構是轉變發展方式的重要內容，對加快經濟發展方式轉變具有決定性意義。我國已進入只有調整經濟結構才能促進持續發展的關鍵時期，因此，推進結構調整是解決國內經濟發展深層次矛盾的根本舉措，是鞏固當前經濟回升向好勢頭的迫切需要。

通過加強電力需求側管理，可以提高電能利用效率，提高電網負荷率，實現“有保有限”，促進經濟結構的調整。因此，電力需求側管理是節能減排的重要組成部分，是轉變經濟發展方式、調整經濟結構的重要措施。為此，國務院在《關于進一步加大工作力度確保實現“十一五”節能減排目標的通知》（國發［2010］12號）中明確要求切實加強用能管理，“合理控制能源供應，切實改變敞開口子供應能源、無節制使用能源的現象。”“加強電力需求側管理，制定和實施有序用電方案，在保證合理用電需求的同時，要壓縮高耗能、高排放企業用電。”因此，轉變經濟發展方式、調整經濟結構是電力需求側管理工作的出發點和落腳點。

1.2 電力需求側管理是節能減排工作重要組成部分

隨著經濟發展和居民生活改善，發電用煤占煤炭消費比重進一步提高，電能消費占終端能源消費比重進一步提高。與改革開放之初相比，這2個比重都已經翻番。我國發電能源轉換效率在40%左右，考慮網線損和廠用電，節約1 kWh電相當于節約3倍發熱量的煤，事半功倍。此外，節電技術較為成熟，易于實施，國際上開展節能工作也主要是通過節電來實現。因此，全面推進電力需求側管理工作，是加大節能減排力度的必然要求。

1.3 電力需求側管理是解決供需矛盾的重要途徑

快速增長的電力供給趕不上更快增長的電力需求。電力工業是國民經濟和社會發展的重要基礎產業。隨著國民經濟持續較快增長，工業化、城鎮化加快發展，過去10年我國總裝機容量和發電量分別增長了1.9倍和2倍，2009年底分別達到870 GW和3 700 TWh，年均增速是改革開放30年來最快的10年。但即便如此，拉閘限電仍然未能完全避免，迎峰度夏（冬）期間，部分地區仍出現時段性電力供不應求。

更快增長的電力需求導致的資源、環境壓力難以承受。燃煤發電占我國總發電量的80%左右，發電、供熱用煤占煤炭消費的一半以上，2009年已增至1.54×109t，二氧化硫排放量在國際上已是較多的國家之一，酸雨污染嚴重，其中燃煤電廠二氧化硫排放量占全國總排放量的50%以上。這種情況是不可持續的。黨中央、國務院高度重視，確定了2020年單位GDP二氧化碳排放量比2005年下降40%～45%的目標，并將其作為約束性指標納入國民經濟和社會發展的中長期規劃，作為落實科學發展觀的一項重要措施，必須努力完成。當前做好電力供應工作，既要努力增加供給，確保居民生活等重點用電不受影響，但也不能敞開口子供應，必須堅持節約與開發并舉、節約優先。這些要求都是可以通過完善和落實電力需求側管理、優化用電結構等措施來實現的。

2 電力需求側管理已取得積極成效

國際上，電力需求側管理在法國、德國、韓國、美國、加拿大等30多個國家和地區得到了成功實施，并越來越受到關注。自20世紀70年代以來，美國人均電力消費增加近50%，但加利福尼亞州通過持續開展需求側管理，在經濟總量翻兩番的基礎上保持了人均用電量基本不變。法國通過實施峰谷分時電價、應用電力負荷監控等措施，日負荷率由73%提高到85%，相應減少發電裝機19GW。

在我國，近年來，各地積極開展形式多樣、各具特色的工作，研究出臺政策，積極爭取資金，組織試點項目，加強宣傳培訓，取得了較好的效果。國家發展和改革委員會和財政部等也共同支持了廣東、江蘇、河北等地的試點工作。

2005年，國家發展和改革委員會和財政部利用亞行貸款，共同啟動了廣東能效電廠試點，探索引入社會資金，提高項目管理水平。目前第一批項目進展順利，第二批項目也進入實施階段。河北省通過城市公用事業附加費建立了專項資金，近年來大力組織開展項目，取得了顯著的成績，目前也在爭取利用亞行貸款開展能效電廠項目。

2008年，國家發展和改革委員會、財政部、國家電網公司聯合下發了《關于在江蘇省蘇州市開展電力需求側管理綜合試點工作的通知》（發改辦運行［2008］169號）。以此為契機，蘇州開展了積極探索和嘗試，制訂了《蘇州市2008—2010年電力需求側管理實施規劃》，建設了我國第一個電力需求側管理服務平臺——中國電能服務網，為企業提供系統化電能管理解決方案及專業化托管服務。平臺的應用為節能減排開拓了一條“可復制、易推廣”的新途徑，并將有力促進我國現代電能服務業的發展。

通過各方共同努力，電力需求側管理已在抗擊自然災害、平衡電力電量、提高電網負荷率、促進節能減排、確保電網安全和維護社會穩定等方面發揮了重要作用，帶來了較大的經濟、社會和環保效益。據專家測算，2007年至2009年期間，通過實施電力需求側管理節約電量約90～100 TWh，節約原煤超過5.4×107t，減少二氧化硫排放量約9×105t；全國70%多的電力缺口通過有序用電措施解決，轉移用電高峰負荷約16GW。

3 解讀《電力需求側管理辦法》

3.1 出臺背景

由于電力需求側管理工作具有的巨大作用和潛力，近年來，黨中央、國務院領導高度重視，在國務院有關文件和批示中，30多次要求加強電力需求側管理，包括“十一五”規劃、新修訂的《節約能源法》、《國務院辦公廳關于加強電力需求側管理實施有序用電的緊急通知》等。2010年以來有6次，最近的一次是11月23日，國務院辦公廳在《關于確保居民生活用電和正常發用電秩序的緊急通知》（國辦發明電［2010］36號）中，要求“全面加強電力需求側管理”，“發展改革委要積極推進電力需求側管理工作，完善工作機制，依法規范有序用電工作。國務院有關部門和單位要做好資金投入、完善配套政策和依法督促檢查等工作”，“電力企業要充分發揮主力軍的作用”。為更好的貫徹落實國務院有關要求，進一步加大工作力度，國家發展和改革委員會在總結各地實踐經驗的基礎上，聯合工業信息化部、財政部、國有資產監督管理委員會、國家電力監管委員會、國家能源局下發了《電力需求側管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。

3.2 主要內容

《辦法》分為4章、27條。第一章是總則，概述了制定依據和適用范圍，電力需求側管理的定義、主要原則，以及政府、電網企業、用戶的職責分工。第二章是管理措施，明確了工作目標、綜合資源規劃、價格杠桿、信息系統、電網責任等方面的工作要求，并就節約用電、科學用電、有序用電工作進行了相應規定。第三章是激勵措施，明確了電力需求側管理資金的來源、用途以及電網企業的成本負擔。第四章是附則，要求各地制訂實施細則。

3.3 內容解讀

《辦法》主要在6個方面有所突破和創新。一是體現綜合資源規劃的理念。《辦法》規定，在增加供應的同時，統籌考慮并優先采用需求側管理措施，并要求地方有關部門將通過需求側管理節約的電力和電量，作為一種資源納入電力工業發展規劃、能源發展規劃和地區經濟發展規劃。能效電廠試點就是基于這種理念組織開展的。二是強化電網企業的責任與權利。電網企業是電力需求側管理的重要實施主體，應自行開展并引導用戶實施電力需求側管理，為其他各方開展相關工作提供便利條件，并提出了原則上不低于有關電網企業售電營業區內上年售電量的0.3%、最大用電負荷的0.3%的電力電量節約量的指標。與責任相對應，也明確了電網企業的權利，即開展電力需求側管理工作合理的支出，可計入供電成本。三是充分發揮價格杠桿的作用。《辦法》要求各級價格主管部門推動并完善峰谷電價制度，鼓勵低谷蓄能，在具備條件的地區實行季節電價、高可靠性電價、可中斷負荷電價等電價制度，支持實施電力需求側管理。上述電價政策主要是服務于移峰填谷和有序用電，蓄冰電價被視為峰谷電價的一種，也屬于鼓勵范圍。四是加強資金支持力度。《辦法》明確了電價外附加征收的城市公用事業附加、差別電價收入、其他財政預算安排3個資金渠道，并規定主要用于電力負荷管理系統的建設、運行和維護，實施試點、示范和重點項目的補貼，實施有序用電的補貼和有關宣傳、培訓、評估費用。五是注重發揮市場力量。《辦法》要求各地區有關部門定期選擇電力需求側管理潛力較大的用戶，組織有關單位為其開展電力需求側管理提供咨詢服務，并鼓勵節能服務公司積極發揮作用；要求電網企業自行組織實施或購買服務實現工作目標；鼓勵通過第三方機構認定電力電量節約量，都為節能服務產業的培育和發展開拓了空間。六是對有序用電工作提出了總體性要求。如：電網企業應通過電力負荷管理系統開展負荷監測和控制，負荷監測能力達到本地區最大用電負荷的70%以上，負荷控制能力達到本地區最大用電負荷的10%以上，100 kVA及以上用戶全部納入負荷管理范圍；優先滿足維護社會秩序、避免發生人身或重大設備安全事故、保障群眾生命財產安全和居民生活用電的保障原則，以及編制有序用電方案、做好統計等工作要求。

4 電力需求側管理工作基本思路

開展電力需求側管理工作，要貫徹落實科學發展觀，圍繞轉變經濟發展方式、調整經濟結構，促進節能減排，發揮好政府的主導作用、電力企業的主力軍作用和市場配置資源的基礎性作用，完善制度設計和激勵政策，推動各項工作深入持續開展。

4.1 政府的主導作用不可或缺

能源消費過程中，能源的生產、使用對資源、環境的負面影響由社會共同負擔，能源效用由用戶獨享；能源節約過程中，節約成本由用戶支付，效益由社會共享，權責不對等，加之信息不對稱等因素，節能領域存在市場失靈現象。即便在市場經濟發展較為完善的歐美發達國家，政府在推動電力需求側管理方面也發揮著主導性作用。如：美國的能源服務行業就是在跟隨政府開展能效服務的過程中發展起來的。2007年底，我們曾訪問美國加利福尼亞州的一個大型能源服務公司，其3/4的業務來源于政府要求或政府購買服務，只有1/4是純市場化業務。我國目前資源價格偏低，排放收費偏低，違法成本偏低，單純依靠市場力量，工作很難開展，政府必須積極作為。

各地開展工作要充分運用市場配置資源的基礎性作用，即通過法規、政策的運用，克服既有障礙，開拓市場空間，讓市場機制充分發揮作用，關鍵是靠激勵政策，包括正向激勵和負向激勵，也就是要“胡蘿卜加大棒”，兩手都要硬。

4.2 電網企業的主力軍作用至為關鍵

在完成節能減排任務、推動能源服務行業發展的過程中，困難主要集中在資金、信息、技術、隊伍等領域。但這些困難對于電網企業來說，都是比較容易克服的。在國際電力需求側管理工作實踐中，電網企業也發揮著重要的組織實施作用。如：法國電力公司承擔了法國近60%的節能減排任務，美國加州的電力公司承擔了加州主要的節能減排任務。他們自行開展一部分工作，同時請能源服務公司、第三方認證機構等幫助共同實施具體項目。

從發達國家經濟發展與能源消費關系的規律看，我國能源消費的快速增長階段終將過去。考慮到我國的環境資源約束、氣候變化的國際壓力以及國家競爭的需要，全社會用電量高速增長的階段將不可能長期下去。進入平臺期后，電網企業的發展路徑或利潤增長點將主要是增值服務，電力需求側管理就是重要的一種形式。完成這樣的轉換需要一個過程，需要從現在就開始著手準備，認真探索。

作為特大型國有企業，國家電網公司、南方電網公司近年來高度重視社會責任，在科學發展、安全供電、優質服務等方面大力投入，尤其是在低溫雨雪冰凍災害、汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流等搶險救災和保障奧運會、世博會、亞運會等重點用電工作中，取得了突出成績，受到一致好評。在電力需求側管理方面，積極配合地方政府開展了大量工作，取得了較好的效果。目前，南方電網公司正在組建綜合能源公司，國家電網公司也在籌劃有關體系建設，希望能夠充分發揮好這些專業化載體的應有作用。

4.3 保持電力需求側管理工作的特色

目前，我國電力需求側管理工作主要包括3部分內容，分別是節約用電、移峰填谷、有序用電。節約用電是節能減排的重要組成部分，移峰填谷是節約資源的有力措施，有序用電是保障電網安全穩定運行和正常生產生活秩序的重要手段。

據推算，2010年夏季我國空調最大負荷達到160GW，約占最大負荷的1/4，日用電量超過2 TWh，約占最大日用電量的1/7。其中，中南部地區接近30%，北京、上海、廣州等中心城市接近50%。空調負荷已成為影響夏季電力供需平衡和電網穩定運行的重要因素，增大了移峰填谷和有序用電工作的必要性和緊迫性。因此，我們在工作開展過程中，要三者統籌兼顧，不可偏廢。一方面，要把節約用電、移峰填谷工作日常化，貫穿于電力生產供應的全過程；另一方面，要規范有序用電工作，堅持“有保有限”。在電力供不應求時期，堅持以人為本，先生活后生產，保障正常的社會生產生活秩序穩定，使得電力運行可控能控。

保持特色既是我們組織開展工作的依據，也是不斷開拓創新的源泉。把三者有機結合，我們才能更有力、更有效的做好本職工作。

5 真抓實干做好有關工作

雖然我國開展電力需求側工作已10多年，但尚未形成完整的工作體系。我們要抓住當前有利時機，借助國務院有關文件、六部委《電力需求側管理辦法》的東風，全面深入開展各項工作。力爭通過3年時間（2011—2013），通過大量基礎性工作，在全國范圍內基本建立工作體系，積極開展試點示范項目，形成2—3種可復制、易推廣的工作模式，推動電力需求側管理工作整體步入滿足形勢要求的、可持續的發展軌道。

5.1 豐富配套政策和實施細則

為廣泛適用于全國各地實際工作情況，《辦法》的條文規定相對比較原則。為更好的指導實際工作，在國家層面還需要不斷的豐富配套政策。國家發展和改革委員會將盡快下發《有序用電管理辦法》；正在研究修訂《功率因數電費調整辦法》，建立可中斷、高可靠性電價機制，以及如何整體加強能力建設；正在和財政部協商如何落實資金政策；將和工信部研究在主要用電行業如何加大工作力度；將和國有資產監督管理委員會、國家電力監管委員會研究如何加強工作考核力度；將和能源局研究如何體現資源綜合規劃的理念；將和電網企業研究如何建立評測體系、培訓體系和技術支撐平臺等。

各地要因地制宜出臺配套政策。各地電力運行管理部門要積極研究制定實施細則；爭取盡快落實電力需求側管理資金，并制定資金使用及管理辦法，專款專用，管好用好；研究爭取蓄冰電價等價格政策。目前，全國各地在銷售側均實行了峰谷分時電價，部分水電多的地區實行了豐枯季節電價，有些地區還出臺了尖峰電價，有力地引導用戶改變用電特性。要繼續完善，可擴大峰谷電價的執行范圍并確定合理價差，進一步發揮電價對節約用電、移峰填谷的積極作用，提高電能利用效率。

5.2 組織試點示范項目

在更大范圍內試點有助于總結試點經驗、完善管理模式。我們正在考慮借鑒上述3種工作模式，根據用電量及用電增速、區域代表性、工作基礎、工作特點等，在更大范圍內選取有代表性的城市和行業開展試點，建設能效電廠等。已經開展試點示范項目的地方要注意及時總結，歸納整理政策建議，建立適合我國國情的項目組織管理模式。

各地開展具體項目，一是要拓寬資金渠道。全面開展電力需求側管理工作所需資金量巨大，僅靠財政資金是不夠的，需要引入社會資金，如：銀行貸款、企業投資和擔保等。應加強這方面的研究和工作力度，進一步吸引各種資金投入到電力需求側管理工作中來。二是要做好資源潛力調查、市場分析等工作，提高工作針對性，在此基礎上，對備選項目進行預評估，更詳細的分析潛力，提出項目實施方案；項目實施后，還要開展后評估，評價項目具體實施效果。此外，還可以嘗試建立在線監測系統，更為準確的計量、評測實施效果，蘇州試點在這個方面已經積累了一定的經驗，大家要認真學習和借鑒。

5.3 加強宣傳培訓

一是更廣泛、深入地宣傳有關知識和理念。要充分利用新聞媒體、各級電力公司的電力營業廳（展示廳）、網站、客戶服務電話、雜志等宣傳渠道，形成電力需求側管理宣傳的常態機制；利用科學用電進校園、進社區、進企業等宣傳活動形式，大力普及科學用電常識，提高全民的節電意識。

二是有針對性地開展培訓。兩大電網公司共有近20萬人的營銷隊伍，通過收取電費至少2個月和電力用戶接觸一次，應當在其中逐步建立電力需求側管理工作隊伍。首先對這些同志進行輪訓，提高他們的業務水平，然后通過他們引導電力用戶加強電力需求側管理。各地電力運行主管部門和電網企業還可以分行業、分類別的組織主要電力用戶，開展經驗交流和培訓。

三是加強案例積累和分析研究。既可歸納總結項目實施的經驗教訓，又可豐富宣傳培訓內容，增強說服力，引導用戶主動參與配合電力需求側管理工作。

5.4 建立技術支撐平臺

目前，兩大電網公司已經基本形成了覆蓋面較廣的電力負荷管理系統。截至2009年底，全國用電容量100 kVA及以上用戶安裝負荷管理終端105萬套左右，監測負荷達299.45GW。有9個省315 kVA及以上用戶負荷管理終端覆蓋率達到100%，其中5個省100 kVA及以上用戶覆蓋率100%。與此同時，還在研究建立營銷信息化系統，用戶用電信息的在線監測系統等。

我們要在較好地整合這些資源的基礎上，加強用戶用電數據的搜集，認真做好分析，為有關決策和工作開展提供強有力的支撐。一方面，便于政府部門和電網企業進一步了解電網負荷特性、行業用電特性、用戶用電特點，在此基礎上加強負荷管理服務，引導用戶科學用電，改善電網運行特性。另一方面，便于用戶了解自身的詳細用電情況，進而采取有針對性的措施，提高用電效率，并且可以服務于電力需求側管理工作效果評測。此外，還可服務于有序用電工作，最大限度的減少缺電損失，這方面蘇州也積累了一些好的經驗。從長期看，這些技術支撐平臺可以很好地與智能電網發展相結合。

5.5 培育能源服務產業

通過培育能源服務產業，發揮市場配置資源的基礎作用，與政府的主導作用相結合，共同實現電力需求側管理工作目標。一方面，要通過購買服務的方式支持能源服務公司發展，如：進行資源潛力調查、方案設計和評估、需求側管理效果的評測等，從而使我們的工作達到可報告、可檢測、可核實的“三可”水平。我們在美國、歐洲考察時，不少政府部門都提到他們把5%～6%的需求側資金用于效果評測。另一方面，要通過對電力用戶的引導，促使他們采用能源服務或加強自身的能力建設。通過培育能源服務產業，改善實施電力需求側管理人員、資金、經驗不足的現狀。

無論從緩解階段性電力供需矛盾，還是從提高我國能源使用效率，特別是在轉變經濟發展方式、調整經濟結構方面，電力需求側管理都大有可為。面對當前有利的形勢環境和工作條件，我們一定要統一思想，提高認識，攜起手來，共同努力，抓住機遇，扎實工作，推動各項工作深入持續展開，開創電力需求側管理的新局面，為經濟社會發展作出積極的貢獻！

當前正值冬季用電高峰時期，保證好正常供電供熱關系到老百姓的切身利益，各地區經濟運行部門和電網企業要以高度的責任感，全力做好電力運行調節和供電服務工作，特別是前期出現限制居民生活等公共用電和強令火電機組減少發電的地區，要認真貫徹落實國辦［2010］36號緊急通知的要求，立即糾正錯誤做法，確保重點用電安全可靠，特別是把居民生活等公共用電擺在首要位置，關心好、落實好。