美國新能源政策的轉變對我國可再生能源發展的影響

宋 鴻

（上海圖書館上海科技情報所，上海 200031）

1 美國能源部的2011年戰略規劃

如何實現可持續發展是許多國家努力探索的問題。作為全球人均溫室氣體排放水平最高的國家，美國也在努力尋求可持續發展之路。2011年5月10日，美國能源部發布了2011年戰略規劃藍圖，運用科技創新手段應對能源、環境以及核安全的挑戰，確保國家安全與繁榮。

該戰略規劃分為4個部分，一是盡快而有效地促進美國能源結構的轉變，確保美國在清潔能源技術方面的領先地位；二是維持美國在科學工程方面的活力，在重要戰略領域保持領先優勢，并將其作為美國經濟繁榮的基石；三是通過防御、防擴散和環境方面的努力，加強美國核安全；四是建立可操作的、靈活的工作機制，以有效整合各方智慧，確保最大化實現美國的能源使命。

從現在獲得的信息來看，這項戰略規劃有以下幾個特點：

1）適應新形勢立足實際需要 能源安全和能源發展是為了調整經濟、社會保障的。可以說，這項規劃較好地適應了美國能源面臨的新形勢。

2）內容廣泛目的明確 雖然并不企求一舉解決美國能源過度依賴海外的所有問題，但是這項規劃對要做什么，即轉變能源結構、在重要戰略領域保持領先優勢、通過防御、防擴散和環境方面的努力，加強核安全，其內容廣泛而具體，指導性強。

3）多方協同確保規劃有保障 這項規劃除需要美國能源部執行以外，還需要聯邦、州政府行政系統，甚至聯邦能源監管委員會（FERC）等協同操作，制定強制性的各項實施計劃。

2 2011年戰略規劃帶來的啟示

這項規劃可以看作是奧巴馬政府能源政策的貫徹和推進。奧巴馬政府上任伊始就把能源改革放在其政策的優先位置上，并把全球變暖當作世界面臨的最緊迫的挑戰。2009年奧巴馬政府的能源計劃是，在未來的10年中投資1 500億美元，以實現3個目標：刺激經濟；減少溫室氣體排放；提高能源安全。從此次戰略規劃的發布來看，在后金融危機時代，這三方面的問題仍然是最先考慮的。

2.1 增加就業機會，刺激經濟增長

為刺激經濟增長和創造就業，美國采取了一系列的措施。2009年2月11日美國的《2009年恢復與再投資法》總預算是7 890億美元，其中有約500億美元用來提高能效和擴大對可再生能源的生產。目標是通過對清潔能源和可再生能源的開發，在未來10年中創造至少46萬個新的就業機會。2010年2月上旬，美國可再生能源工業發布的研究信息表明，美國2025年國家可再生電力使用標準（RES）將達25%，可望創造更多就業機會。

綠色能源產業是美國政府未來就業市場的關鍵所在。可以預見，隨著經濟增長和高科技發展，綠色清潔能源技術的應用前景十分廣闊。最重要的是它能夠增加就業，創造新的工作崗位，帶動其他產業的興旺，最終達到刺激并推動經濟發展的目的。

2.2 變革能源系統，減少污染排放

美國消費世界石油約1／4，進口原油占70%，汽車消費美國用油的44%，同時貢獻了二氧化碳排放約1／5。二氧化碳占美國溫室氣體排放近90%。2011年8月18日美國能源情報署公布的數據顯示，2010年，美國與能源相關的二氧化碳排放在增量（2.13億t）和增幅（3.9%）上均創下1988年以來的新高。

開發和應用清潔能源和可再生能源，是降低對化石燃料的需求、減少二氧化碳排放的有效措施。美國政府采取積極措施，謀求建立多樣化的國內能源結構，積極探索開發太陽能、生物能、地熱資源、風能等多種可再生能源。

《國家能源政策》規定，到2013年可再生能源要占美國全部能源的7.5%以上，為可再生能源項目提供超過30億美元的資金，建立“可再生能源生產激勵計劃”，繼續加大對清潔煤等新能源技術的科研投入。

針對美國能源狀況，規劃指出，美國能源部（Department of Energy，DOE）的核心使命是利用變革性的科學技術解決方案來應對美國所面臨的能源、環境等問題。規劃詳細闡述了DOE未來的職責和任務，指導DOE進一步全面貫徹奧巴馬總統提出的應對氣候變化和能源安全目標：到2020年較2005年減少17%的能源相關溫室氣體排放量，到2050年減少83%；到2035年，清潔能源供應全美80%的電力；2015年上路100萬輛電動汽車。

2.3 強化安全管理，扶持核能發展

無論是風電、太陽能、生物質能、核能、煤炭的清潔化利用，還是智能電網，都存在安全、可靠、持續、穩定的問題。美國將能源安全作為國家安全的重要組成部分。長期以來，白宮發表的國家安全戰略報告都將能源安全問題作為一個重要組成部分，用大篇幅闡述美國保障能源安全的根本方針和具體政策。

雖然日本發生的核危機在世界范圍內引起了有關核能發電代價與風險的質疑，但是從世界范圍看，目前尚未找到一種可以取代核電的可再生能源。而美國有104所核電站，向全美提供近20%的電力。因此，在追求綜合性能源政策的當下，美國不會輕易放棄對核能的選擇。

美國政府清醒地認識到：“日本核事故發生后，我們應研究該如何安全、高效地發展核能的問題，而不是發展與不發展的問題。”如果注重核能利用過程中的安全運行管理工作，解決好核廢料的處理問題，并不斷地提高核能利用效率，相比其他清潔能源而言，核能是開發和利用都更為成熟的一種選擇。規劃對核安全提出的藍圖，明確了盡管核電存在巨大風險，但在保證安全的前提下還是應該大力發展的。

2.4 保持技術強勢，維護領導地位

從這份規劃的內容來看，美國的市場和結構都在可控范圍之內。美國復蘇和調控能力很強，其政策和政策效果有助于美國化解金融危機，對世界都有影響力。這也就解釋了為什么美國在國家主權信用評級遭降后，其國債不但沒有被拋售，反而逆勢大漲，受到投資者的大力追捧。按照常規的邏輯，一國主權信用評級下調，其借貸成本將大幅提高，市場利率攀升，進而導致實體經濟遭受打擊。美國國債的表現卻推翻了這一常規。這背后體現出高端的、有規劃的國家戰略。而市場偏激性實際上是為美國策略助力，給美國的經濟調整帶來了更充分的理由。

新能源產業對世界經濟和產業結構調整有著重要的意義。發展新能源產業，不僅可以促進本行業的發展，而且對產業鏈上其他產業產生較大的促進作用，與新能源密切相關的交通運輸、制造裝備和技術服務等產業的規模和技術水平亦能得到有效推動，從而形成一個規模龐大的產業集群。這種顯著的技術擴散和經濟乘法效應使新能源產業有可能成為未來經濟發展中的主要增長點。新能源產業有望成為引領全球經濟進入下一輪經濟增長周期的重要引擎。

重振實體經濟，必然扶持那些生產技術制高點由美國掌握的產業，正如2010年11月29日《送呈美國總統：通過一項綜合的聯邦能源政策加速能源技術轉變的步伐》報告所述，鑒于經濟競爭力、環境與安全性等因素的考慮，未來10年美國必須在能源技術創新上位居前列。此外，奧巴馬政府還希望憑借美國在國際舞臺較大的影響力，通過力推新能源產業，逐步改變美國及全球的能源消費結構框架，引領世界形成新的經濟增長模式——低碳經濟，繼續充當世界經濟的領頭羊，成為制定新的國際規則的領導者。

3 對我國可再生能源發展的影響

3.1 國際競爭難度加大

為有效應對全球氣候變化，保障能源安全，美國對可再生清潔能源發展給予高度重視，并出臺了一系列激勵措施。美國由于其政策體系完善，激勵力度很大。美國除了通過立法制定能源政策引導能源的使用外，美國政府還在預算資金上向新能源采取傾斜措施，著力把新能源產業打造成美國未來經濟的新增長點。美國總統奧巴馬在2011年春發表的國情咨文中，甚至將研發新能源稱為美國新時代的“阿波羅計劃”。

美國的經濟振興和工業復蘇等一系列刺激計劃，不僅有助于美國本土可再生能源企業用以實現預期的變革和有效的調整，而且還將以較低的商務成本、靈活的商業制度、快速增長的國內、國際市場規模等優勢而逐漸全面占領全球新能源產業市場。

美國政府在新能源的技術研發、產品制造等領域全面出擊，為企業提供貸款、稅收、補貼等方面的各種直接間接支持，在客觀上使得美國新能源行業能夠充分利用在技術研發、人才、服務等領域的資源優勢，進而轉化為競爭優勢，對我國的企業造成極大的壓力，加大了國際競爭難度。

進入2011年，隨著美國制造業的回流，創造出越來越多的就業機會。這種新興的發展勢頭預計將在未來5年迅猛發展。中國的成本優勢將縮小，在許多情況下，公司會把生產環節從中國轉移，或選擇在美國開展新的投資。美國可以通過直接增設工廠或間接通過提供諸如建筑、運輸和零售等輔助服務來增加就業機會。波士頓咨詢公司研究認為，隨著中國工資每年以15%～20%的速度遞增，人民幣對美元持續升值的情況下，制造業逐漸回流到美國。預測中國沿海省市和美國低成本地區之間的勞動成本差異，到2015年前后將縮小到40%以下。

3.2 低碳經濟承受壓力

美國政府期望通過發展綠色低碳經濟來實現扭轉經濟蕭條和擴大就業。規劃的發布，進一步強化美國政府在新能源發展戰略上的立場，促使政策的實施效率提高。

美國在新能源產業方面發布的規劃和政策等，例如：在10年內每年投資150億美元，創造500萬個新能源、節能和清潔生產就業崗位，將美國傳統的制造中心轉變為綠色技術發展和應用中心。確保利用新能源發電量到2012年達到總量的10%，到2025年達到總量的25%。每年改造100萬戶住宅建筑，使之變得更加節能。開發和利用清潔煤炭技術。投資發展“智能電網”。加快家電能效標準制定，強化政府建筑節能和綠色采購。在經濟領域全面實行設定碳排放上限和交易制度。這些措施在滿足能源需求、改善能源結構、減少環境污染、促進經濟發展和社會進步等方面所起的作用是巨大的，給我國發展低碳經濟帶來了很大的壓力。

我國是世界上溫室氣體排放量最大、排放增長速度較快的國家之一，在中國的一次能源消費結構中，煤炭所占的比重超過70%，碳排放強度大，清潔煤技術應用水平落后，需要加快發展可再生能源技術。雖然已出臺了一系列支持可再生能源發展的法規和激勵措施，但可再生能源發展仍存在認識不到位、時冷時熱、競爭市場混亂、政策缺乏連貫性等問題。在技術轉移方面，中國迫切需要在《聯合國氣候變化公約》、《京都議定書》的原則基礎上來自發達國家的支持和幫助。但是，擁有先進技術的發達國家并沒有充分考慮中國的發展訴求和節能減排的公共利益，商業利益與公共利益存在著明顯的沖突。

3.3 面臨新一輪“貿易保護主義”

可再生能源技術與產品天生帶有濃厚的“國家安全利益”色彩，這是任何國家在設計能源發展戰略時都無法回避的一個關鍵議題：即便犧牲暫時的經濟利益，能源的利用結構也要服從于國家安全利益的至上需要而進行必要的調整，包括采取限制自由貿易的方法。從能源供應穩定性和安全性等需要出發，美國最終勢必將重新走上能源貿易保護主義的老路，對外來的可再生能源采取新的貿易限制措施。

2011年被卷入專利侵權風波的阿特斯太陽能公司就被認為是在目前經濟不景氣狀態下，國際貿易保護主義的犧牲品。業內人士指出，美國國際貿易委員會可能在光伏市場不景氣、本土企業狀態不佳的情況下采取行動，對更多中國光伏企業實施調查。2010年10月15日，美國貿易辦公室正式啟動了針對中國清潔能源政策的“301”調查，涉及了風電、太陽能、新能源汽車等清潔能源行業，150余家中國企業被牽扯其中。而實際情況是，中國新能源發電，給國外制造了大量出口中國的機會。國家能源局局長張國寶曾經舉過一個例子，截至2010年10月，“中國僅向美國出口了3臺風機，還不到1萬kW。而美國通用電氣公司2005年向中國出口的風機容量達8萬kW，2009年美國通用電氣公司向中國出口的風機容量達34萬kW，增加了4倍多，5年累計出口113萬kW風機（近1000臺）”。因此，美國的這些行為預示了新一輪的“貿易保護主義”。隨著美國大選臨近，奧巴馬政府可能會從產業角度對中國發起挑戰，新能源產業可能是主要戰線之一。