改革的新形勢與頂層設計

文/遲福林

總的判斷是：“十二五”經濟發(fā)展方式轉變的成敗在改革。十七屆五中全會提出，“十二五”要以加快轉變經濟發(fā)展方式為主線，堅持把改革開放作為加快轉變經濟發(fā)展方式的強大動力。如果說過去30年的改革主要在于擴大經濟總量、實現經濟起飛的話，未來5～10年的改革主要是轉變經濟發(fā)展方式，改變經濟結構。但從實踐看，近幾年改革盡管在某些方面有所進展，但一些重要領域的改革未能有大的突破，效果不盡如人意。由于相關改革的滯后，發(fā)展方式轉變在多方面尚未有實質性突破，某些方面的矛盾仍在不斷積累和深化。若“十二五”改革攻堅仍停留于形式和口號，經濟發(fā)展方式轉變就無法有大的進展。

當前，改革是不是處在比較困難的時期

從改革實踐看，一方面，經濟發(fā)展方式轉變對改革提出了更高的要求，改革的迫切性進一步增強；另一方面，以轉變經濟發(fā)展方式為主線的改革已進入“深水區(qū)”，更多地觸及上層建筑領域，更多地觸及深層次的利益矛盾。改革推進在各種利益糾結下面臨多方面的現實困境。

1.推進改革的現實困境。

（1）某些改革實際上處于可有可無的狀態(tài)。

——重增長輕改革。在政府主導的經濟運行機制下，重增長輕改革、重短期輕長期、重治標輕治本等傾向相當突出，使得某些改革在具體落實中處于可有可無的狀態(tài)。這次國際金融危機前，良好的出口形勢掩蓋了國內改革滯后的矛盾，使改革力度有所減弱；國際金融危機后，迫于形勢又不得不把主要精力放在“保增長”上。

——一些改革停留在口號上、流于形式。近年改革的口號在不斷翻新，但在改革的具體落實上很難有重要舉措，一些改革避重就輕、避實就虛。

——一些改革任務低效率重復。一些改革任務年年強調，年年部署，低效率重復，難有大的進展。

（2）某些既定的改革久拖不決或決而不做。

——一些既定的改革攻堅久攻不下。2003年的十六屆三中全會對完善市場經濟體制做過全面的部署，包括資源要素價格改革、壟斷行業(yè)改革等。但這些改革在八年后的今天仍未有大的突破。

——一些改革久拖不決。十六屆三中全會、十六屆五中全會都強調了收入分配體制改革的重要性，并提出“提低、擴中、調高”的基本思路和基本要求，但至今還沒有出臺收入分配體制改革方案。

——一些改革決而不做。十六屆三中全會提出“放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領域”。但相關的體制障礙并未破除，至今民營經濟和中小企業(yè)進入基礎設施、公用事業(yè)等領域仍然面臨著“玻璃門”現象。

（3）某些改革在既得利益掣肘下扭曲變形。經過30多年的改革，利益群體在分化，客觀上也出現了既得利益群體，由于既得利益群體在經濟社會生活中的強勢地位和追求自身利益，造成多項改革的扭曲變形。例如：

——國有企業(yè)改革。十六屆五中全會提出，要“加大國有經濟布局和結構調整力度，進一步推動國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域集中，增強國有經濟控制力，發(fā)揮主導作用”，但在現實中，一些國有企業(yè)哪里賺錢往哪里去，進入競爭性領域，某些央企進入房地產領域充當“地王”，與中央提出的國有資本戰(zhàn)略性調整的方向相悖，也引發(fā)了社會廣泛的質疑。

（4）改革共識普遍缺失。從近年來的改革實踐看，改革共識的普遍缺失成為推進改革的重要難題。無論是何種原因造成的分歧，都會或多或少地增大改革的阻力，并消解改革的動力。

——社會對改革的信心不足。

——社會對改革的評價不高。由于某些改革在實踐中的偏差，引發(fā)了人們對改革的一些批評意見。這些問題的出現很正常，問題在于，還引發(fā)了一些人對市場化改革的質疑。這不能不引起高度的重視。

（5）改革動力嚴重不足。如果說過去30多年的經濟體制改革，主要的阻力是意識形態(tài)因素，新階段的改革則進入利益博弈時代，利益博弈正在成為影響改革的突出因素。例如：

——部門改革的動力不足。改革觸及部門利益，部門改革的動力不足，部門利益傾向相當普遍。

——地方政府改革的動力不足。在現有中央財稅關系下，地方政府更愿意做大GDP和實現地方財政收入快速增加，而對相關改革的積極性并不高。

——借改革之名謀取自身利益。

2.當前，改革面臨困境的原因。

（1）GDP主義低估、取代、阻礙改革。

——國際金融危機前，GDP快速增長掩蓋了體制矛盾。

——國際金融危機后，又出現以經濟增長替代改革的傾向。

——當前的GDP主義強化了政府主導，造成壟斷行業(yè)擴張，與加強市場在資源配置中的基礎性作用的改革方向相悖。

（2）利益關系扭曲了改革。

“十二五”改革需要做出怎樣的重大選擇

“十二五”這五年，無論是發(fā)展還是改革都處在歷史性轉折的關節(jié)點：第一，“十二五”從一次轉型進入二次轉型，能不能改變經濟結構，改變發(fā)展方式，關鍵取決于能不能以更大的決心和魄力推動第二次改革。第二，“十二五”，我國正處于由中上收入階段邁向高收入階段的歷史起點。如果“十二五”改革戰(zhàn)略選擇得好，轉變經濟發(fā)展方式有重要突破，估計到2020年人均GDP有可能達到或超過11900美元，從而進入高收入國家行列；如果“十二五”改革戰(zhàn)略選擇得不好，經濟發(fā)展方式轉變沒有大的突破，我國也很有可能陷入“中等收入陷阱”。總的考慮：“十二五”改革要把改變經濟結構、形成公平與可持續(xù)的科學發(fā)展的政策體系和制度基礎作為基本目標。

1.消費主導。

“十二五”能不能初步實現由投資主導向消費主導的轉型，既是轉變經濟發(fā)展方式的成敗所在，也是改革攻堅的重點所在；既影響短期宏觀經濟穩(wěn)定，又決定著長期的可持續(xù)發(fā)展。

（1）投資—消費失衡是經濟發(fā)展方式的突出矛盾。例如：“十一五”這五年全社會固定資產投資年均增長25.5%，固定資產投資率由2005年的41.6%進一步上升到2010年的48.6%；居民消費率由2005年的38.8%繼續(xù)下降到2010年的35%左右，投資與消費失衡進一步加劇。

（2）消費率持續(xù)下降的深層次根源是體制因素。主要在于：以做大GDP、國富優(yōu)先發(fā)展為主要特征的政府主導型經濟增長方式，使國家生產能力的增長快于居民消費能力的增長，并不斷拉大貧富差距。

（3）把提高消費率作為“十二五”改革發(fā)展的主要約束性目標。如果相關政策和改革到位，“十二五”有可能把消費率從48%左右提高到55%左右，把居民消費率從35%左右提高到45%左右，初步形成消費主導的基本格局。

2.民富優(yōu)先。

發(fā)展方式轉變首要的在于發(fā)展導向的改變：要從追求GDP總量導向轉向國民收入導向，從國富優(yōu)先的發(fā)展導向轉向民富優(yōu)先的發(fā)展導向。

（1）我國的發(fā)展方式具有國富優(yōu)先的明顯特征。

——GDP增長長期快于居民收入增長。

——國家財政收入增長成倍快于GDP增長。（2010年：財政20.88%，GDP10.3%）

——國有資本擴張成倍快于 GDP增長。（2005～2009年，國有企業(yè)資產總額年均增長20.5%）

（2）國富優(yōu)先發(fā)展面臨著突出矛盾。

——偏好做大GDP總量，經濟社會發(fā)展失衡。

——偏好投資出口，投資—消費結構失衡。

——偏好重化工業(yè)，產業(yè)結構失衡。

——財富分配偏向企業(yè)、政府，國民收入分配格局失衡。

（3）民富優(yōu)先應當成為發(fā)展方式轉變的基本目標和主要追求。

3.政府轉型。

解決投資—消費失衡，實行民富優(yōu)先發(fā)展關鍵是推進政府轉型。

（1）政府主導型的經濟增長方式是弊大于利，還是利大于弊？

（2）是堅持市場主導基礎上強化政府作用，還是實行政府主導基礎上發(fā)揮市場作用？

（3）市場經濟體制建立后，政府是以公共服務為中心，還是以經濟建設為中心？

（4）公共產品短缺背景下要不要繼續(xù)把更多國有資源用在做大GDP上？

（5）政府自身利益傾向的形成是不是具有普遍性？

面對改革新形勢“十二五”改革頂層設計的現實需求何在

面對改革新形勢，十七屆五中全會明確提出“重視改革頂層設計和總體規(guī)劃”。我所理解的改革頂層設計，是指最高決策層對改革的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略重點、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機制、推進方式等進行整體設計。“十二五”加強改革頂層設計，需要在改革工作機制、推進方式等多方面做出努力。

1.改革的客觀判斷與行動魄力最為重要。

在改革面臨現實困境，以及經濟發(fā)展方式轉變對改革現實需求全面增強的今天，中央已經提出以更大的決心和勇氣推進改革。我認為當前需要客觀地判斷改革，在加強中長期重大改革的戰(zhàn)略部署上增強行動上的魄力。

（1）盡快出臺新時期改革總體規(guī)劃。如果說過去30年的改革是改變生產關系，做大經濟總量的話，新時期的改革是改變經濟結構，建設消費大國。新時期應當按照改變經濟結構，建設消費大國的要求制定改革總體規(guī)劃，具體設計經濟體制、社會體制、文化體制、政治體制改革的具體目標和實現路徑，使改革既能夠反映經濟體制、社會體制、文化體制、政治體制各自領域改革的規(guī)律性，又能夠在轉變經濟發(fā)展方式中充分發(fā)揮作用。

建議在《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》和《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》等相關文件的基礎上，加強以經濟發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶€的改革研究，建議盡快出臺新階段改革的總體規(guī)劃，對改革的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略重點、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機制、推進方式等進行明確的設計和規(guī)劃。

（2）出臺重點領域、關鍵環(huán)節(jié)的改革的專項規(guī)劃。

——收入分配制度改革方案。

——以公益性為重點優(yōu)化國有資本配置的改革方案。

——全國性農民工市民化規(guī)劃。

——全國性基本公共服務均等化規(guī)劃。

——新一輪財稅體制改革專項規(guī)劃。

——行政管理體制改革的具體行動方案。

2.高層次的改革協(xié)調尤為重要。

（1）建立中央層面的改革綜合協(xié)調機構。

（2）以中央地方關系改革調動地方改革的積極性。新時期在改革推進方式上，更加注重通過改革中央地方財稅關系調動地方政府改革的積極性。實現中央地方關系由以經濟總量為導向，向以基本公共服務均等化為導向的轉變，使地方政府從“GDP中心主義”中擺脫出來，把以經濟發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶€的改革落到實處。

（3）加強改革立法，強化改革執(zhí)行的法律約束。按照依法治國的原則改革工作機制與推進方式，加強重大改革立法，注重通過立法化解改革爭議、克服既得利益、避免改革推進的主觀性，強化改革進程中的法律約束。實現重大改革立法先行，將重要改革目標上升為法律意志，加強改革程序性立法。

（4）建立改革的社會參與機制。建立渠道暢通的改革利益表達機制，建立規(guī)范化、經常性的改革社會參與機制，將中央對改革的部署與發(fā)揮民間智慧結合起來。

（5）建立改革進程的評估、問責、監(jiān)督機制。新時期出現的改革目標虛化、泛化、形式化，以及改革進程中的避重就輕、避實就虛等問題，重要的原因是改革的評估、問責、監(jiān)督機制不健全，使得重要改革目標的實現缺乏可供遵循的“尺度”和標準。這就需要以經濟發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶€設置相關標準來評估改革，建立健全改革的問責機制和監(jiān)督機制。建立改革評估指標體系，建立多元參與的改革評估機制，建立規(guī)范的改革信息反饋和糾錯機制，建立有效的改革問責機制。

（6）注重利用媒體輿論力量推進改革。媒體是推動現代社會變革的重要力量，新時期完善改革工作機制與推進方式，需要充分發(fā)揮媒體力量。要注重通過媒體宣傳改革營造改革良好的改革社會氛圍，使媒體能夠成為客觀、真實反映改革進程的重要渠道，成為約束既得利益、代表公眾利益監(jiān)督改革的重要平臺。