河北省京津風沙源區(qū)沙化土地治理現狀與對策

田勤科，李大林，王玉忠

（1.河北省林業(yè)基金管理站，河北 石家莊 050081；2.河北省塞罕壩機械林場，河北 圍場 068455；3.河北省林業(yè)科學研究院，河北 石家莊 050061）

河北省京津風沙源區(qū)包括張家口、承德兩市所轄24個縣（區(qū)）以及境內林場、牧場。東西長356.3km，南北寬337.6km，區(qū)域面積757.40萬hm2，占全省國土面積的40.33%，占全國京津風沙源治理工程區(qū)總面積的16.5%。2000年以來，該區(qū)組織實施了京津風沙源治理等生態(tài)建設工程，通過植被保護、植樹種草、退耕還林、小流域綜合治理以及生態(tài)移民等措施，大力治理沙化土地，改善生態(tài)環(huán)境，取得了較好成效。

1 沙化土地治理現狀

河北省京津風沙源區(qū)是河北省沙化土地最為嚴重的地區(qū)，沙化土地面積大，沙化程度嚴重。根據2009年河北省第四次沙化土地監(jiān)測結果表明，該區(qū)沙化土地面積129.1萬hm2，占全省沙化土地面積的60.7%，占區(qū)域總面積的17.0%；有明顯沙化趨勢的土地面積20.9萬hm2，占全省有明顯沙化趨勢土地面積的93.6%。其中輕度沙化面積113.6萬hm2、占該區(qū)沙化土地面積的88.0%，中度沙化面積14.0萬hm2、占該區(qū)沙化土地面積的10.8%，重度極重度沙化面積1.4萬hm2、占該區(qū)沙化土地面積的1%。康保、沽源、圍場、豐寧等壩上4縣重度和極重度沙化土地面積為13963.3hm2，占全省重度和極重度沙化土地面積的91.7%，說明全省重度極重度沙化土地面積幾乎全部分布在張承地區(qū)（詳見表1）。

多年來，該區(qū)通過實施防沙治沙工程，沙化土地得到有效治理，林草植被得到快速恢復，壩上等重點地區(qū)生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。到2008年，該區(qū)森林覆蓋率比2000年提高9.29個百分點，年均增加1.16個百分點，達到35.61%；天然草地植被蓋度由2000年以前的不足45%增加到70%左右，項目區(qū)內達到85%左右。從2004年、2009年河北省沙化土地監(jiān)測結果來看（表2），京津風沙源工程區(qū)沙化土地面積由上世紀末的快速擴展轉變?yōu)槟壳暗闹鹉昕s減，2009年張承地區(qū)沙化土地面積為129.1萬hm2，較2004年減少了3.02萬hm2，平均每年減少沙化土地面積0.6萬hm2。沙化程度明顯減輕，10442.7hm2的流動沙地（丘）被固定，人工半固定、固定沙地明顯增加，達到57.2萬hm2，比2004年增加40.9萬hm2，增長250.0%。河北省京津風沙源區(qū)沙化土地實現由擴張向縮減的歷史性轉變。

表1 2009年河北省京津風沙源區(qū)沙化土地程度統(tǒng)計

同時，我們也應該清醒地看到，該區(qū)域林草資源總量偏低，覆蓋率不高，風沙災害嚴重的張家口市森林覆蓋率只有21.67%；草場質量處于中等偏下，退化現象嚴重，載畜能力依舊不足建國初期的1/2。該區(qū)仍是河北省土地沙化最為嚴重的地區(qū)，局部地區(qū)土地沙化還沒有得到根本逆轉，大面積的固定、半固定沙化土地如果不能得到更好的植被保護，已經得到治理的土地極容易重新變回沙地，前期的治理成果將前功盡棄。如果生態(tài)建設的成果不能得到鞏固，林草植被一旦被破壞，“風沙緊逼北京城”的歷史將會重演。

表2 河北省京津風沙源區(qū)沙化土地面積變化情況 單位：hm2

2 沙化土地治理思路與對策

2.1 總體思路

以科學發(fā)展觀為指導，以“為京津阻沙源、保水源，為當地增資源、拓財源”為目標，確立“生態(tài)建設、產業(yè)發(fā)展、生態(tài)文明、和諧發(fā)展”的總體戰(zhàn)略，統(tǒng)籌考慮生態(tài)建設、生態(tài)保護和生態(tài)產業(yè)發(fā)展，堅持以預防為主，治理與保護、建設與管理并重，除害和興利并舉，在整體推進生態(tài)環(huán)境保護與建設的前提下，明確治理目標，科學布局，突出重點，攻破難點，優(yōu)先治理重點流域、重點地區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)，建立以山地森林、壩上草原為主，農田和牧場防護林相輔，道路和水系綠色廊道相連，城鎮(zhèn)村莊綠化鑲嵌，“四網、三帶、百片、多點”為一體的生態(tài)安全網絡體系，明顯改善京津周圍生態(tài)環(huán)境。同時，優(yōu)化調整農村產業(yè)結構，發(fā)展綠色果品業(yè)、綠色養(yǎng)殖業(yè)、高效節(jié)水農業(yè)及生態(tài)旅游業(yè)等生態(tài)產業(yè)，促進地方經濟和農民收入顯著增長，實現生態(tài)、經濟與社會效益的協調統(tǒng)一。

“四網”是指農田防護林網、牧場防護林網、道路防護林網和水系防護林網。

“三帶”是指沿邊防風阻沙防護林帶、沿壩防風阻沙防護林帶、冀北和冀西北生態(tài)經濟林帶。

“百片”是指包括112座大、中、小型水庫和5大沙灘等重點地區(qū)的綠化片建設。

“多點”是指京津風沙源區(qū)的主要村鎮(zhèn)綠化建設。

2.2 主要對策與建議

2.2.1 優(yōu)先生態(tài)建設，擴大林草資源，構建京津良好生態(tài)屏障 在加強對現有植被保護的基礎上，按照“宜林則林、宜灌則灌、宜草則草”的原則，通過實施人工造林、封山育林（草）、人工草地建設、基本草場建設等項目，進一步擴大林草資源，完善防護林體系，改善生態(tài)環(huán)境，構建京津生態(tài)安全體系。重點沙化地區(qū)要以治理沙化、退化、鹽堿化等“三化”土地為重點，大力營造農田防護林、牧場防護林和防風固沙林帶，積極發(fā)展飼料林和薪炭林，加大人工草場和基本草場建設，改良退化草場，盡快建設和恢復林草植被，消除沙源和阻擋西北風沙南侵；重點水源地保護和水土流失地區(qū)要以治山、治沙、保水為重點，大力營造水源涵養(yǎng)林、水土保持林和水系防護林，積極發(fā)展水保經濟林、能源林和原料林，建設優(yōu)質人工草地，改良退化草場，減少下游河流水庫淤積和水質污染，改善京津地區(qū)水資源環(huán)境，提高水的質量；比較平緩的非生態(tài)敏感地區(qū)以發(fā)展高效林果基地為重點，結合基本農田建設，大力營造生態(tài)經濟林、特色經濟林、速生豐產用材林和原料林。

2.2.2 優(yōu)化農村產業(yè)結構，大力發(fā)展生態(tài)產業(yè)，促進農村經濟發(fā)展 按照“生態(tài)建設促產業(yè)，產業(yè)發(fā)展促生態(tài)”的發(fā)展思路，充分利用現有林草資源，不斷優(yōu)化生產力布局，延長產業(yè)鏈條，加速農業(yè)和農村經濟結構調整步伐，加快發(fā)展區(qū)域特色經濟，提高工程建設的綜合效益，從根本上鞏固工程建設成果。一是種植業(yè)。在穩(wěn)定糧食生產的基礎上，從實際出發(fā)，大力發(fā)展節(jié)水、節(jié)地型高效特色旱作農業(yè)，突出抓好蔬菜、食用菌、中藥材以及高效設施農業(yè)，逐步建立起不追求糧食自給的多元化的生態(tài)種植業(yè)體系；二是畜牧業(yè)。在確保畜牧產業(yè)平穩(wěn)發(fā)展的基礎上，調整畜群結構，調減羊群數量，扶持發(fā)展乳牛、肉牛、豬、雞、兔以及鹿、狍、狐等特種養(yǎng)殖，優(yōu)先發(fā)展林下養(yǎng)殖，加快建設和完善畜牧業(yè)良種繁育、動物保護、飼草飼料、標準化生產、信息化等五大體系，促進龍頭、基地、農戶之間的協調發(fā)展。三是林果業(yè)。按照“大宗果品更新品種，名特優(yōu)稀擴大規(guī)模”的思路，扶持發(fā)展一批優(yōu)質果品生產基地，推進果品無公害生產，發(fā)展一批采摘觀光基地，努力將京津風沙源區(qū)建成京津地區(qū)名、特、優(yōu)、新綠色果品主要供應基地。同時，在條件適宜地區(qū)扶持發(fā)展一批楊樹速生豐產林基地和原料林、飼料林、薪炭林基地，促進林果產業(yè)全面可持續(xù)發(fā)展；四是農副產業(yè)加工業(yè)。按照“扶優(yōu)、扶大、扶強”的原則，大力扶持能夠帶動農民增收，起點高、規(guī)模大、帶動力強的市級以上農副產品加工龍頭企業(yè)，延長產業(yè)發(fā)展鏈條，加快農村經濟發(fā)展，增加地方財政收入和農民收入；五是生態(tài)旅游業(yè)。堅持“立足保護、適度開發(fā)、引資共建、突出特色”的方針，以市場為導向，整合資源、科學規(guī)劃，加大宣傳和營銷力度，合理開發(fā)和充分利用該地區(qū)豐富的各種旅游資源，加強與京津及周邊旅游資源市場的聯系，突出生態(tài)旅游與避暑度假、觀光旅游的結合，最大程度地發(fā)揮本區(qū)旅游資源優(yōu)勢，全面推動本區(qū)旅游資源的利用和保護，實現人與自然的和諧發(fā)展。

2.2.3 協調區(qū)域關系，建立生態(tài)補償機制，促進區(qū)域協調發(fā)展 多年來，為保障京津地區(qū)的生態(tài)安全、保證京津地區(qū)水資源的可持續(xù)利用，河北省京津風沙源區(qū)投入了大量的人力、物力和財力進行生態(tài)建設和環(huán)境保護。建立流域生態(tài)補償機制，有利于理順流域上下游間的生態(tài)關系和利益關系，加快京津風沙源區(qū)經濟社會發(fā)展并有效保護流域上游的生態(tài)環(huán)境，從而促進全區(qū)域生態(tài)、經濟、社會協調發(fā)展。生態(tài)補償應堅持“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，借鑒國內外在生態(tài)補償方面的成功經驗，積極拓寬資金渠道，因地制宜選擇生態(tài)補償模式，不斷完善政府對生態(tài)補償的調控手段，充分發(fā)揮市場機制的調節(jié)作用，動員全社會積極參與，努力實現從國家、區(qū)域、產業(yè)三個層面對生態(tài)保護付出代價者給予合理補償，逐步建立一個生態(tài)效益“有償使用、全民受益、政府統(tǒng)籌、社會投入”的公平公正、積極有效的生態(tài)補償機制。一是加大財政轉移支付力度，增加生態(tài)建設補償；二是構建區(qū)際生態(tài)補償機制，實現區(qū)域間協調發(fā)展；三是建立流域生態(tài)補償機制，實現水資源的可持續(xù)利用；四是建立健全生態(tài)補償投融資體制，積極探索政府主導的市場化生態(tài)補償模式；五是加強生態(tài)立法工作，實現生態(tài)補償制度的法制化。

2.2.4 加大投資力度，提高單位投資標準，建立多元化的生態(tài)建設投入機制 京津風沙源區(qū)既是生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，也是經濟欠發(fā)達地區(qū)。因此，國家應根據工程建設的實際情況和需求，繼續(xù)加大生態(tài)建設的投入力度，不斷提高單位投資標準，逐步確立國家在生態(tài)建設中投資主體地位，盡快改善京津風沙源區(qū)生態(tài)環(huán)境。一是按照不同的建設工程采取不同的補助政策。對生態(tài)建設主體工程，如植樹造林、種草等工程，由國家財政實行全成本投資；對一些生態(tài)建設附屬工程，如舍飼圈舍、生態(tài)移民、林草畜良種繁育等，由國家財政按成本核算的80%給予補助；對能促進生態(tài)建設、拉動農民增收的產業(yè)結構調整項目，如食用菌種植、林下養(yǎng)殖、林下種植等，由國家按成本核算的60%給予補助；對一些可以市場機制解決而目前又無力建設的生態(tài)產業(yè)項目，如農產品加工、果品加工、生態(tài)旅游、農副產品儲藏設施等，由國家財政給予貼息貸款。二是根據生態(tài)建設任務，建立起適宜的中央政府和地方政府間的財政關系。對于配套資金，應根據不同地區(qū)的經濟狀況，確定相應的配套經費比例。對于經濟欠發(fā)達的市、縣，降低配套經費比例；對于國家級貧困縣取消配套經費。三是通過制定相關的政策，積極引導和培育投資市場，拓寬生態(tài)建設的投融資渠道，鼓勵集體、企事業(yè)單位和個人等多元投資主體積極投入和參與生態(tài)治理與環(huán)境保護工作，充分調動全社會參與生態(tài)建設的積極性。

2.2.5 深化管理體制改革，加大綜合協調力度，提高沙化土地治理的質量和效益 全面推進管理體制改革是解放和發(fā)展生產力，有效發(fā)揮自然資源潛力，促進農民增收致富的基礎條件。一是大力推進以集體林權和草權制度改革為重點的體制改革，加快機制創(chuàng)新，使農民真正享有使用權、收益權和處置權。制定鼓勵非公有制經濟發(fā)展的優(yōu)惠政策，放寬產品經營權、林木采伐權、林地和草地經營權等方面的權限，減輕稅費負擔，規(guī)范征收稅費程序，拓寬投融資渠道，適當放寬貸款擔保、抵押條件和年限，營造良好的發(fā)展環(huán)境。二是加大綜合協調力度。沙化土地治理涉及到發(fā)改委、財政、國土資源、農業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧開發(fā)、環(huán)保等多個部門。因此，建議由各級發(fā)改委統(tǒng)一領導和組織實施京津風沙源區(qū)沙化土地治理工作，建立跨部門的合理決策規(guī)則、公正決策程序、透明決策過程和高效運行機制，提高政府政策的協調性和一致性，降低工程管理成本，提高工程管理效益。三是加強制度建設，創(chuàng)新管理機制。根據京津風沙源區(qū)的實際情況，按照國家基本建設管理要求，制訂相應的工程建設管理辦法和有關技術規(guī)程、技術標準，完善檢查、驗收和審計的有關辦法。四是切實改進和完善管理的手段和方法。嚴格按規(guī)劃立項，按項目審批、按項目管理、按設計施工、按標準驗收，實行規(guī)范化管理，不斷探索新型管理機制，完善管理手段，推行項目審批制、招投標制、項目法人制，或以獎代補、先建后補、多建多補，資金使用實行報帳制，工程建設逐步推行全過程監(jiān)理制。五是加強監(jiān)督，嚴格獎懲。通過加強工程監(jiān)督、檢查驗收以及資金稽查與審計，對領導有方、管理規(guī)范、措施有力、工程建設質量好、資金使用規(guī)范，成效顯著的單位和個人給予獎勵。反之，要進行處罰。

［1］劉拓.中國土地沙漠化及其防治策略研究［D］.北京林業(yè)大學，2005.

［2］李嵐，高智，羅靜，等.京津冀北區(qū)域經濟發(fā)展和資源環(huán)境保護研究［M］.石家莊：河北人民出版社，2006.

［3］李世東，李文華.中國森林生態(tài)治理方略［M］.北京：科學出版社，2008.

［4］王玉忠，張偉，李春貴，等.河北省京津風沙源區(qū)生態(tài)建設成效分析［J］.河北林業(yè)科技，2010，（4）.